سؤال التنمية: بين مشروع الجهوية واللامركزية

لماذا هذا الإصرار على ضرورة عقد القران بين الجهوية والتنمية؟ هل من ترابط بين الجهوية المتقدمة والتنمية المستدامة؟ وبتعبير آخر لم ذلكم السجال حول هكذا موضوع؟ أهي محاولة للتجاوب مع تعليمات وتوجيهات أسياد العالم الكبار؟ أليست الدولة المركزية قادرة على تدبير التراب وتهيئة المجال؟ وما هي محددات وشروط الزواج الشرعي للجهوية بالتنمية؟ ومن المسؤول عن توثيق ذلك العقد؟ ثم ما هي مؤشرات وأدوات قياس حجم نجاح هذا النموذج أم ذاك؟ وانتهاء هل استوفينا شروط الوجوب قبل الحديث عن شروط الصحة؟ لا بد من طرح تلكم التساؤلات وغيرها ونحن بصدد محاولة الفهم والتحليل والتفسير لاستيعاب مقومات الجهوية المتقدمة وأسس التنمية المستدامة، فطرح السؤال كثيرا ما يساهم في تعبيد الطريق واستيعاب الاختلاف ورصد الاختلال.
تعرف الساحة الوطنية في الآونة الأخيرة وخلافا لأي وقت مضى نقاشا عموميا مكثفا في موضوع يعد أكثر حيوية وتداولا، يتعلق الأمر بطبيعة النموذج التنموي المنشود ومدى قدرة صانعي القرار على استلهام العبر وتجاوز النقائص والهفوات التي رافقت البرامج والمخططات التنموية السابقة منذ فجر الاستقلال، اعتبارا لمحدودية الحصائل والنتائج المنجزة وعدم القدرة على المواكبة والاستجابة لمطالب وحاجيات المواطنين الملحة والمتزايدة، ورغم ما يمكن أن يقال عن تلكم التجارب وقدرتها على خلق النمو إلا أن عائدات هذا الأخير وثمراته بكل بساطة لا تصل إلى المجتمع وإلى الشرائح الفقيرة ولا ينعكس على حياتهم. وفي خضم هذا السجال تُنبِّهُنا مدرسة القلق والتوتر المعرفي إلى ضرورة طرح السؤال حول نوع الأعطاب المرافقة للتجارب السابقة: أهي أعطاب مرتبطة بأزمة الحكامة؟ أم مرتبطة بأزمة إمكانيات؟ أم مرتبطة بأزمة كفاءات؟ أم أنها أعطاب مرتبطة بأزمة تفكير وقراءة وإرادة؟ ذاك التفكير العلمي المرن والعميق، وتلك القراءة التشاركية الموسعة للما قبل وللما بعد، وتلكم الرغبة الحقيقية في التحرر من حالة الحصر (LE BLOCAGE) الاقتصادي والاجتماعي والسياسي والثقافي...، والانتصار للتغيير على حساب الاستمرارية.
يبدو أن كل الخطابات على اختلاف مشاربها ومواقعها استلهمت الدرس وانتبهت إلى الصعوبات التي تكشفها من حين لآخر كل المؤشرات الاقتصادية والاجتماعية، وما يمكن أن ينجم عنها لا قدر الله من تهديدات للاستقرار والسلم الاجتماعي الذي تنعم به المملكة، فأضحت تلكم الخطابات تنادي بحتمية وضرورة الخروج من عنق الزجاجة والحد من الفوارق بين الفئات الاجتماعية والتفاوتات المجالية لتحقيق العدالة الاجتماعية وتقوية الجاذبية والتنافسية الاقتصادية، وكذا مراعاة الخصوصيات المحلية والاحتياجات المجالية. لتصبح بذلك الجهوية سؤالا إشكاليا بما لها من ارتباطات متشعبة اجتماعيا اقتصاديا وسياسيا وثقافيا...، فهل آن الأوان لإحداث تغييرات جذرية في بنية الإدارة وتفعيل جاد لمشروع اللامركزية؟
وحيث يؤكد جل الفاعلين على أن الخيار الاستراتيجي للجهوية المتقدمة في أفق الجهوية الموسعة لهو قفزة نوعية وسبق متقدم، منذ أن أعاد المغرب النظر في التقسيمات المجالية لفترة ما قبل 1971، وتبنى التقسيم الجهوي في ظهير 16 يونيو 1971 الذي حدد للمملكة 7 جهات اقتصادية، ثم في دستور 1992 الذي رفع الجهة إلى مؤسسة دستورية، ليعيد ظهير 1997 ترتيب الخريطة الجهوية إلى 16 جهة، ويأتي بعد ذلك دستور 2011 ليعضض الجهوية بفصول متقدمة حاولت تجاوز وتدارك بعض العيوب والمعيقات السابقة، بالإضافة إلى القانون التنظيمي للجهات رقم 14.111 الصادر بالجريدة الرسمية في 2015 والذي حدد بموجبه للمملكة 12 جهة، بهدف إنتاج شروط جديدة تجعل الجهات كجماعات ترابية تلعب دور القاطرة وقطب الرحى لتحقيق غايات التنمية المجالية المستدامة، عبر تمكينها من أدوات ووسائل التدخل كما جاء به الفصل 143 من دستور 2011، والمتمثلة أساسا في إعداد وتتبع وتنفيذ برنامج التنمية الجهوية PDR والتصميم الجهوي لإعداد التراب SRAT، انطلاقا من التشخيص والتخطيط التشاركي بين مختلف القطاعات الرسمية وغير الرسمية، مرورا ببلورة الحلول العملية الممكن اعتمادها، ثم إلى مستوى التنزيل المحكم لعناصر البرنامج التنموي وتتبع مدى فعاليته، في انتظار مسلسل التقويم والتحيين والتقييم.
ليُعاوِد ويُراوِد المتتبع طرح السؤال حول نوع التعاون والتضامن المنصوص عليه في الفصل 136، وحول أسس الانسجام والالتقائية في التصور بين جل المتدخلين، بمعنى أي نوع من الالتقائية مطلوب بين المتدخلين: أهي الالتقائية في الأدوار؟ أم في الأهداف؟ أم في البرامج؟ أم أنها التقائية شاملة مُلزِمة وغير مشروطة؟ ومن ثم كيف السبيل إلى تحقيق التقائية أفقية مُندمجة ناجعة وفعالة بين مختلف المتدخلين الإداريين والمنتخبين والاقتصاديين والمدنيين، لبلورة مخططات وبرامج ومشاريع تمكن حقيقة من التنمية المستدامة؟ أو أن الأمر لا يعدو أن يكون مجرد رغبة في التوليف (MONTAGE) والترميق (BRICOLAGE) – بتعبير الدكتور عبد الرحيم العطري- لاستدماج مقاربات عدة دون تحديد وتنزيل محكم للبوصلة والإجابة الدقيقة عن الأسئلة البنائية: من أين، وإلى أين، وكيف، وبم، ومتى، ومع من؟.
وإذا ما استحضرنا الاختصاصات الذاتية للجهات، وطريقة تحويل المهام والصلاحيات في إطار الاختصاصات المنقولة والمشتركة، بغية ترسيخ ديمقراطية تعددية وتحقيق تنمية اقتصادية جهوية متوازنة. يمكننا أن نتساءل إلى أي حد تجسد الجهوية بمفهومها الحالي التقسيم المزدوج للسلطات بين المركز والمحيط؟ -بناء على مبدأ التفريع وتمتع الجهة بسلطة تنظيمية لممارسة صلاحياتها في مجالات اختصاصها وداخل دائرتها الترابية، حسب الفصل 140-.
فبخصوص واقع اللاتمركز الإداري نجد أن المصالح اللاممركزة لا زالت تعمل بشكل منعزل، بحيث تعطي الأولوية لتنزيل الاستراتيجيات القطاعية من أعلى إلى أسفل بصفة عمودية، في حين يشكل التنسيق الأفقي عقبة أو معيقا لتلكم الاستراتيجيات، مما يحول دون ملاءمة تنزيل السياسات العمومية اعتمادا على خصوصية المجال الترابي واستجابة لحاجياته الملحة.
فعملية اللاتمركز الإداري والمتمثلة في نقل اختصاصات الإدارة المركزية إلى الإدارات البعيدة عنها جغرافيا للقيام بهام معينة، وتخويل المصالح الجهوية والإقليمية صلاحيات اتخاذ القرارات وفق منظومة تفويض السلطة أو الإمضاء - باستثناء تلك التي لا يمكن تفويضها بموجب نصوص تشريعية أو تنظيمية - يمكنها أن تسمح بالتخفيف من العبء على الإدارة المركزية، وبالسرعة في اتخاذ القرارات على المستوى المحلي، وتسريع إنجاز البرامج، وسهولة التنسيق بين الإدارات في الجهة أو الإقليم .
وفي مضمون عرض لوزارة إصلاح الإدارة والوظيفة العمومية في أكتوبر 2018 لاستعراض أوراش إصلاح الإدارة، وبتشخيصه للوضعية التنظيمية الحالية وقف العرض على ثلاث معيقات أساسية تتمثل في:
1- عدم مواكبة اللاتمركز لسياسة اللامركزية الإدارية(الترابية والوظيفية).
2- مركزة الصلاحيات والقرارات وضعف آليات التنسيق على المستوى الجهوي.
3- ضعف تفويض الإمكانيات البشرية والمالية على المستوى المحلي.
ويستخلص العرض على ضوء ذلك ثلاث حلول مقترحة:
1- التركيز على الجهة كمستوى أساسي للاتمركز الإداري.
2- دعم المستوى الجهوي بالكفاءات البشرية والموارد الضرورية.
3- توضيح العلاقات الممكنة بين مختلف الفاعلين في مجال اللاتمركز الإداري مع عقد اتفاقيات الشراكة.
ليبقى بذلك لُب مشروع الجهوية معطلا في انتظار استكمال ورش اللاتمركز الإداري ونقل وتحويل اختصاصات المركز إلى الإدارات الجهوية، بحيث يشهد خروج ميثاق اللامركزية الإدارية حتى الساعة تعثرا وولادة عسيرة، مما يساهم في هدر الزمن التنموي ويؤدي إلى تعطيل التنمية الاقتصادية والاجتماعية بالجهات. كون أن بلورة أي مخطط في معزل عن المقاربة التشاركية والالتقائية في البرامج والانسجام في الأهداف يبقى في مستوى الإعاقة إعدادا وتنفيذا ومردودية. فهل الجهة هي مؤسسة دستورية وجهاز إداري يخدم سياسة عدم التركيز؟ أم أنها جهاز صوري سيبقى بعيدا عن خدمة اللامركزية؟ أم أننا لازلنا في مرحلة الإخصاب الحرج ولم نصل بعد إلى مرحلة الولادة ليتأتى لنا الحديث عن التحيين والتطوير والتغيير؟
ومن جهة أخرى يمكن التسليم بأن اعتبار شرط الموازنة في التقسيم الجهوي بين الاقتصادي والطبيعي والبشري والتاريخي والسياسي والديموغرافي والثقافي بشكل منسجم ومتكامل لهو من ضرب الخيال، خاصة في بلد يعيش اختلالات بنيوية وهيكلية وتفاوتات بين مناطقه على مستوى الثروات والتجهيزات والتجمعات السكانية. فكيف يمكن للجهات الحالية القيام بأدوارها التنموي في ظل محدودية الإمكانيات المالية والموارد البشرية والطاقات والكفاءات اللازمة؟
إن التوزيع الحالي بين الاثني عشر جهة -وبعيدا عن خطاب البكائين وحتى عن خطاب المُطبلين- وإن كان قد اعتمد في إخراجه على التقطيع الجغرافي أو الانتخابي بهدف رسم خريطة متحكم فيها، (أو أخرى)، فإنه وبلا شك يبقى مقبولا من حيث شروط الوجود المنصوص عليها في الفصل 142، والمتمثلة: أولا في إقرار منطق التضامن بين الجهات وإحداث صندوق خاص لذلك قصد ضمان التوزيع المتكافئ للموارد وتقليص حدة التفاوتات بين الجهات - صندوق التضامن بين الجهات-، وثانيا في إمكانية إحداث صندوق التأهيل الاجتماعي -لفترة معينة- بُغية سد العجز في مجالات التنمية البشرية والبنيات التحتية الأساسية والتجهيزات. فإلى أي حد يمكن تفعيل تلك الصناديق؟ ولم لم تُنجز بعد برامج التأهيل الاجتماعي على مستوى الجهات رغم ما تعانيه بنيتها من خصاص واضح ومهول؟
لربما تكون السياقات والنتائج التي راكمتها التجربة المغربية في الأوراش التنموية الكبرى على مستوى البنيات والوظائف -رغم محدوديتها-، وعلى رأسها: ورش الجماعات الترابية، والديمقراطية التشاركية، والبرنامج الوطني للطرق القروية، والاستراتيجية الطاقية للمملكة، وتعزيز شبكة الحماية الاجتماعية لفائدة
الفئات الأكثر هشاشة، والاستراتيجية الجديدة للقطاع الفلاحي، والتنزيل الجهوي للاستراتيجية الصناعية، وغيرها، تعزز من تفاؤل المتتبعين وتجعلهم يفخرون بترسانة القوانين التنظيمية والتشريعية التي قد تنحوا بالمملكة إلى مصاف الدول المتقدمة، إلا أن بطء التنزيل ومحدودية المردودية وغياب الانسجام تجعل أسئلة التنمية تتقاذف دون أن ترسو على برِّ آمن، فلماذا لم تبلغ تلك الأوراش التنموية مداها؟ وما هي مواصفات النموذج التنموي المطلوب؟ وهل المتون المتوفرة كافية لصياغة نموذج تنموي يتناغم وطموحات المغاربة؟ وإلى أي حد يمكننا بلوغ نموذج تنموي متقدم في غياب رؤية تنموية للإنسان تربويا وتعليميا؟
ورغم ما تعرفه ديناميات التنمية والتنمية المستدامة من أبعاد ومستويات متداخلة كالتنمية المحلية -الحضرية والقروية - والتنمية المجالية - الجبلية، الشاطئية، الصحراوية...-، تبقى الأجرأة الفعلية لمحددات وأدوات التنمية الجهوية من أبرز المداخل لذلك، فبالرجوع إلى القانون التنظيمي14.111 الخاص بالجهات وبالضبط الفصل المعنون ب "التنمية الجهوية" يمكن الوقوف على بعض الملاحظات الجوهرية من قبيل:
أ) أن جل ميادين الاختصاصات الذاتية للجهة في مجال التنمية لها تقاطعات مع مؤسسات قطاعية عمومية بعينها. فعلى أي انسجام والتقائية يمكن أن نتحدث؟ وأي تنمية جهوية ننتظر؟ في ظل بنية إدارية ممركزة.
ب) أن الاختصاصات الذاتية للجهة لم تشمل عدة ميادين: كالتنمية الاجتماعية، تأهيل العالم القروي وتنمية المناطق الجبلية وفك العزلة الشاملة، وكذلك تغييب للميدان السياحي وإنعاش السياحة الجهوية. رغم ما يمكن أن تمثله هذه الميادين من قاطرة صلبة ومرتكزات أساسية لتحقيق التنمية الجهوية.
ت) وأن المجالات المرتبطة بالتجهيزات والبنيات التحتية والمرافق الاجتماعية ذات البعد الجهوي كلها ضمن الاختصاصات المنقولة، مما يعني أنها لا تزال تحت وصاية المركز -يُنمّيها متى شاء وكيف شاء-، رغم كونها من الأسس الضرورية لتحقيق العدالة الاجتماعية والمجالية، وتتطلب رؤية محلية ومقاربة أفقية.
فهل هكذا اختيار يدخل ضمن الاستراتيجية التدريجية للدولة في أفق الجهوية الموسعة؟ أم نحن في حاجة إلى ترافع جاد لتعديل القانون التنظيمي للجهات، بتحويل بعض الاختصاصات المشتركة والمنقولة وخاصة المجالات المتعلقة بالبنيات التحتية والمرافق الأساسية والتنمية الاجتماعية والقروية وغيرها إلى اختصاصات ذاتية للجهة؟ .
وهل التوافق بين الدولة والجهة المشار إليه في نص القانون التنظيمي 14.111 المعنون ب "إعداد التراب" يبقى كاف لتهيئة المجال وفق رؤية تنموية جهوية؟ والذي -حسب منطوق النص- يعتبر التصميم الجهوي لإعداد التراب وثيقة مرجعية للتهيئة المجالية لمجموع التراب الجهوي، والتي تهدف على وجه الخصوص إلى تحقيق التوافق بين الدولة والجهة حول تدابير تهيئة المجال وتأهيله وفق رؤية استراتيجية واستشرافية، بما يسمح بتحديد توجهات واختيارات التنمية الجهوية عبر:
1- وضع إطار عام للتنمية الجهوية المستدامة والمنسجمة بالمجالات الحضرية والقروية.
2– تحديد الاختيارات المتعلقة بالتجهيزات والمرافق العمومية الكبرى المهيكلة على مستوى الجهة.
3– تحديد مجالات المشاريع الجهوية وبرمجة إجراءات تثمينها وكذا مشاريعها المهيكلة.
4– تحديد بنص تنظيمي مسطرة إعداد التصميم الجهوي لإعداد التراب وتحيينه وتقييمه.
لنخلص إذن إلى القول بأن الانتظارات كبيرة والطموحات أكبر رغم ما تواجهه المشاريع التنموية الجهوية في كل مراحلها -من الإعداد إلى التنفيذ إلى التتبع إلى التقييم إلى التثمين-، من تحديات مختلفة، نذكر من بينها:
المعيقات البنائية وهي نابعة من بنية المجتمع ونظمه ونسقه القيمي، وغيرها.
المعيقات التخطيطية وهي راجعة إلى أعطاب في الحكامة والتشاركية والالتقائية، وغيرها.
المعيقات القانونية والمسطرية التي قد تحد من القدرة على ممارسة بعض الاختصاصات.
المعيقات التدبيرية والمرتبطة بمحدودية التمويل وضعف الموارد البشرية وإشكالية تناغم وتفاعل السلطات العمومية في بعض الأحيان، وغيرها. ليبقى التحدي الأكبر في تنزيل المشاريع التنموية مرتبط بإشكالية وأزمة الوعاء العقاري وصعوبة الولوج إلى مختلف تشكيلات الملكيات المختلفة للدولة، مما يستدعي فتح ورش جديد لإعادة النظر في البنية العقارية لممتلكات الدولة.
وإلا فكيف يمكن للجهات أن تحقق الاستعمال الأمثل للموارد الطبيعية وتثمينها والحفاظ عليها، وأن تحسّن من جاذبية المجال الترابي للجهة وتقوية تنافسيته الاقتصادية وهي لا تمتلك الشرعية الكافية واللازمة لتوظيف واستثمار هذا المجال.
*باحث بماستر سوسيولوجيا المجالات القروية والتنمية