السياسة الجنائية المغربية في مواجهة الفساد .. الواقع والآفاق

شهدت السنوات القليلة الماضية اعترافا متناميا بمشكلة الفساد والتصدي لها، بسبب ما تخلفه من انعكاسات سلبية خطيرة على المستوى الاقتصادي والسياسي والاجتماعي، كما حظيت باهتمام الباحثين والخبراء والمختصين وأصحاب القرار السياسي والمنظمات الدولية؛ ففي سنة 2003 صدرت الاتفاقية الأممية لمكافحة الفساد التي وقع عليها المغرب في السنة نفسها وصادق عليها سنة 2007، وهي الاتفاقية التي تقضي بإحداث جهاز أو أجهزة عدة مكلفة بالوقاية من الفساد ومكافحته. فما هي أهم المبادرات التي اتخذها المشرع الجنائي المغربي لتعزيز وتطوير سياسة مكافحة الفساد و ملاءمتها مع الاتفاقية الدولية؟ والى أي حد استطاعت السياسة الجنائية تفعيل وتطوير الآليات الوقائية والزجرية والرقابية المعتمدة في مواجهة الفساد؟
المحور الأول: تشخيص وضعية الفساد بالمغرب ومحدودية آليات مكافحته
إن محاولة الإحاطة الشمولية والإحصاء الكمي والنوعي الدقيق بوضعية الفساد أمر محفوف بصعوبات عدة ناتجة، بالأساس، عن طابع السرية الذي يحيط بالظاهرة وسيادة ثقافة التطبيع مع تجلياتها.
إلا أنه من خلال استقراء مضامين التقارير والدراسات التي أنجزت من طرف "الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة" المحدثة بمقتضى مرسوم 13مارس 2007، والتي خول لها المرسوم المحدث لها ثلاث مهام أساسية تجعل منها في آن واحد مرصدا لتشخيص الفساد وآلية لتتبع وتقييم المنجزات، وقوة اقتراحية تصدر التوصيات، حيث قامت بتشخيص شمولي لواقع الفساد واستصدار دراستين ميدانيتين حول مظاهر الفساد ومكافحته بقطاعي الصحة والنقل، خلصت استنتاجاتها إلى أن الفساد بالقطاع الصحي والطرقي تختلف حدته وتجلياته باختلاف الميادين والمساطر والمتدخلين. كما تختلف أشكال الفساد والمبالغ المرصودة باختلاف الفئة العمرية للأشخاص ومستواهم الاجتماعي والاقتصادي. وبخصوص الفاعل الرئيسي في ارتكاب جريمة الرشوة، فقد توزعت المسؤولية، من جهة، على المشاركة الفعلية للمواطن في ممارسات الرشوة، ومن جهة أخرى، على وقوف المستخدمين بالقطاعين وراء الظاهرة عبر المطالبة الصريحة بالرشوة أو الابتزاز المقنع، بالإضافة إلى وجود فئة من الوسطاء أضحت تشكل عاملا أساسيا لاستفحال الظاهرة بالقطاعين.
وبإلقاء نظرة عامة على مؤشرات ملامسة الرشوة والبارومتر العالمي وتحقيقات النزاهة التي أصبحت تحظى باعتراف دولي كأدوات منهجية لملامسة ظاهرة الفساد، يتبين حجم الانطباع والتصور المرصود حول الفساد بالمغرب؛ فمؤشر إدراك الرشوة العالمي الذي على أساسه صنفت "جمعية الشفافية الدولية" المغرب، ومنذ الإحصائيات الأولى التي تعود إلى سنة 1999، متأرجحا بين التراجع والركود، أما مؤشر "البارومتر العالمي للفساد"، فمن جهته يجعل المغرب في مراتب متأخرة، بينما المؤشر "الإجمالي للنزاهة" يضع المغرب في خانة الدول ذات "النزاهة السيئة".
واعتمادا على المقاربة القضائية، ومن خلال استقراء الإحصائيات الجنائية، يستشف أن جرائم الفساد مرتفعة في مجموع الجرائم المرتكبة بالنظر إلى عدد القضايا والمتابعين، وتوجد في ارتفاع مستمر خلال السنوات العشر الأخيرة.
وعموما فإنه رغم أهمية المؤشرات المباشرة وغير المباشرة وضرورة الاستئناس بها، إلا أنها تبقى تقريبية، وتشير، في الوقت نفسه، إلى أن المغرب مازال مصنفا في خانة الدول التي مازالت مجهوداتها في محاربة الفساد غير كافية وغير فعالة، وتعرف إكراهات وعوائق تحول دون فعالية السياسة الجنائية في مواجهة الفساد.
فقد اعتمدت السياسة الجنائية المغربية لمحاربة الفساد، منذ سنة 1962، على مقاربة جنائية صرفة تمت ترجمتها إلى مقتضيات زجرية نصت عليها مجموعة القانون الجنائي في الفصول من 241 إلى 256، ومساطر استثنائية للمتابعة والمحاكمة تضمنتها النصوص القانونية المحدثة لمحكمة العدل الخاصة، كما قام المشرع المغربي، منذ بداية التسعينيات، بالانخراط بالتدرج في مسلسل إصلاح القضاء، الذي تجلى، على الخصوص، في تعديل المجموعة الجنائية وإحداث المحاكم الإدارية والتجارية و إلغاء محكمة العدل الخاصة وإسناد كل اختصاصاتها لمحاكم الاستئناف، ثم التوجه نحو إحداث أقسام للجرائم المالية بمجموعة من محاكم الاستئناف، مع محاولة اعتماد المقاربة التخليقية للحياة العامة، والانخراط في الدينامية الدولية لمحاربة الفساد منذ سنة 2003، كما شهدت السياسة الجنائية منذ سنة 2004 مراجعة جزئية لنظام العقوبات بالموازاة مع انتقاله من القضاء الاستثنائي إلى القضاء العادي، حيث تم اعتماد المقتضيات القانونية المتعلقة بمكافحة غسل الأموال، والقانون المتعلق بحماية الشهود والمبلغين والضحايا، والقانون المحدث لأقسام الجرائم المالية بمجموعة من محاكم الاستئناف.
ومع ذلك، فقد ظل التغيير الذي عرفه قطاع العدالة عموما محصورا في اطار تقني لم يسمح بإحداث النقلات النوعية المطلوبة، كما أن استبدال القضاء الاستثنائي بقضاء عادٍ في مجال مكافحة الفساد لم يرق إلى مستوى نظام قضائي متخصص يساهم في تحقيق الردع الكافي عن ارتكاب الجرائم المرتبطة بالمال العام ويتوفر على المواصفات المطلوبة للتجاوب الموضوعي مع تفاعلات الفساد.
وعلى العموم يمكن القول إن التشريع المغربي احترم، بشكل عام، القواعد الشكلية المتضمنة بالاتفاقية الأممية بخصوص المتابعة، ومع ذلك فقد تم رصد مجموعة من الثغرات على مستوى القانون والممارسة تؤدي إلى الإفلات من المتابعة، بحسب ما أكدته الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة، وتتجلى هذه الثغرات التي تحد من تحريك مسطرة المتابعة على الخصوص في:
1 - عدم التنصيص على مدد خاصة لتقادم الدعوى العمومية والعقوبات المقررة لجرائم الفساد بما يجعلها مددا قصيرة خلافا للاتفاقية الأممية التي اقتضت فترة تقادم أطول لهذه الجرائم، حيث تسري على هذا التقادم أحكام القواعد العامة المنصوص عليها في قانون المسطرة الجنائية، والتي حددتها بالنسبة لتقادم الدعوى العمومية والعقوبات في الجنايات في 15 سنة، والجنح في 4 سنوات، والمخالفات في سنة واحدة.
2 - إعمال مساطر القضاء العادي في التحري والبحث والتحقيق للتصدي لأفعال الفساد التي تتميز أساسا بطابع السرية المؤدي إلى صعوبة الإثبات، بما من شأنه أن يحد من تعميق التحقيق الإعدادي الذي يكتفي غالبا باعتماد محاضر الشرطة القضائية.
3- غياب مسطرة خاصة بالأدلة المتعلقة بجرائم الفساد التي تبقى خاضعة للقاعدة العامة في إطار المسطرة الجنائية نظرا لعدم وجود قانون خاص بهذه الجرائم، حيث يصعب تفعيل المادة 288 من قانون المسطرة الجنائية التي تسمح بإثبات الجريمة باللجوء إلى أدلة تسري عليها أحكام القانون المدني وأحكام خاصة.
4- تحجيم دور المجلس الأعلى للحسابات في تحريك المتابعات القضائية مباشرة لدى وكلاء الملك، حيث تلزمه بعض مواد مدونة المحاكم المالية برفع الأفعال التي تشكل جرائم جنائية إلى وزير العدل قصد اتخاذ ما يراه ملائما.
5- استعمال قواعد الاختصاص الاستثنائية التي تسمح لبعض الموظفين المنسوب إليهم ارتكاب جرائم معينة بالاستفادة من إجراءات خاصة في البحث والتحقيق والمحاكمة كمطية للإفلات من المتابعة.
نتيجة لهذه الثغرات، جاءت الحصيلة العملية للمتابعات القضائية بالفساد هزيلة على المستويين الكمي والنوعي مقارنة مع المخالفات المرصودة على مستوى التقارير المختصة، وبالنظر إلى حجم الانطباع والتصور المرصود حول تفاعل الظاهرة بالمغرب.
أما في ما يخص نظام المراقبة الإدارية والمالية، فإنه رغم وجود منظومة قانونية لهيئات التفتيش والمراقبة (المفتشيات العامة للوزارات) ومحاكم مالية، إلا أن إكراهات تعترض مختلف مكوناتها تتجلى، بالأساس، في غياب تناسق جهود مختلف الأجهزة الرقابية، نظرا لضعف علاقاتها المؤسسية وقصور تعاونها وتبادلها للخبرات والمعلومات، الشيء الذي يحد من فاعلية جهودها جميعا في كبح جماح الفساد والسيطرة عليه.
وعلى الرغم من وجود ترسانة تشريعية متعلقة بمكافحة الفساد، إلا أن الظاهرة عرفت استفحالا، بحسب مؤشرات الملامسة. ويمكن إرجاع قصور ومحدودية السياسة الجنائية إلى ضعف الأثر النسبي للآليات الزجرية ومحدودية فعالية الآليات الوقائية وضعف نجاعة هيئات التفتيش والمراقبة والمساءلة وقصور آليات المتابعة والمحاكمة.
المحور الثاني: الوجه الجديد للسياسة الجنائية المغربية ورهانات محاربة الفساد
في سياق استجابة المشرع المغربي لمقتضيات اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، وبهدف ملاءمة السياسة الجنائية مع متطلبات مكافحة الفساد، تم إحداث الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة بمقتضى مرسوم 13 مارس 2007، إلا أنها، ومنذ تأسيسها، واجهت مجموعة من الإكراهات تتمثل في انعدام مقومات الشخصية المعنوية والاستقلال المالي، ومحدودية مجال تدخل الهيئة، علاوة على ذلك أبانت الممارسة أن مهام الاستشارة والاقتراح والتقييم والتنسيق والتعاون تصطدم إجمالا بصعوبة الحصول على المعلومات اللازمة وبمحدودية الانخراط الإرادي للإدارات والهيئات المعنية وبهشاشة موقع الهيئة في مسار تنفيذ المقترحات والتوصيات.
وبعد صدور دستور 2011، نص في الفصل 36 على: "إحداث هيئة وطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها" لتحل محل الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة، وذلك في إطار محدد لعمل الهيئة، يحدد الفصل 167 بعض تفاصيلها في ما يلي: "تتولى الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها على الخصوص، مهام المبادرة والتنسيق والإشراف وضمان تتبع تنفيذ سياسات محاربة الفساد، وتلقي ونشر المعلومات في هذا المجال، والمساهمة في تخليق الحياة العامة، وترسيخ مبادئ الحكامة الجيدة، وثقافة المرفق العام، وقيم المواطنة المسؤولة".
وفي هذا الصدد، طرح مشروع قانون يتعلق بالهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها للنقاش، وقد أثار أثناء مناقشته مجموعة من الاختلافات العميقة في وجهات النظر حول عدد من القضايا المثارة، منها ما يرتبط بمجال الاختصاص أو ربط المسؤولية بالمحاسبة، ثم مدى استقلالية الهيئة ماليا وإداريا وتمكين الهيئة من الوسائل التي تتيح لها القيام بالمبادرة والتصدي التلقائي لأفعال الفساد التي تصل إلى علمها بشتى الوسائل وعدم تقييد هذا التدخل بشرط تلقي الشكايات في شأن الوقائع المعنية، وتمكينها من الوسائل التي تتيح لها القيام بالدور المنشود، كما اختلفت وجهات النظر أيضا حول تمكين الهيئة الدستورية الجديدة من الصفة الضبطية القضائية.
وبعد المصادقة على القانون رقم 12-113، المتعلق بالهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومكافحتها، وصدوره بالجريدة الرسمية عدد 6374 بتاريخ 2 يوليوز 2015، فقد أصبحت الهيئة تتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي، وحدد هذا القانون مهامها في الاختصاصات التالية، مع مراعاة الاختصاصات الموكولة لسلطات أو هيئات أخرى بمقتضى النصوص التشريعية الجاري بها العمل:
تلقي التبليغات والشكايات والمعلومات المتعلقة بحالات الفساد ودراستها، والتأكد من حقيقة الأفعال والوقائع التي تتضمنها وفق المسطرة المنصوص عليها في هذا القانون وإحالتها، عند الاقتضاء، إلى الجهات المختصة، إلا أنه لا يجوز لها النظر في التبليغات والشكايات المتعلقة بالقضايا المعروضة على القضاء.
القيام بعمليات البحث والتحري عن حالات الفساد التي تصل إلى علم الهيئة وفق الإجراءات المنصوص عليها في هذا القانون.
إعداد برامج للوقاية من جرائم الفساد والإسهام في تخليق الحياة العامة، والسهر على تنفيذها بالتنسيق مع جميع السلطات والهيئات المعنية.
العمل على نشر قواعد الحكامة الجيدة والتعريف بها، طبقا لميثاق المرافق العمومية المنصوص عليه في الفصل 157 من الدستور.
وضع برامج للتواصل والتوعية والتحسيس ونشر قيم النزاهة والسهر على تنفيذها.
إبداء الرأي بطلب من الحكومة بخصوص كل برنامج أو تدبير أو مشروع أو مبادرة ترمي إلى الوقاية من الفساد ومكافحته.
إبداء الرأي بطلب من الحكومة أو أحد مجلسي البرلمان في مشاريع ومقترحات القوانين ومشاريع النصوص التنظيمية ذات الصلة بمجال الوقاية من الفساد ومكافحته.
تقديم كل اقتراح أو توصية إلى الحكومة أو إلى مجلسي البرلمان، تهدف إلى نشر وتعزيز قيم النزاهة والشفافية وترسيخ مبادئ الحكامة الجيدة وثقافة المرفق العام وقيم المواطنة المسؤولة.
تقديم كل مقترح أو توصية إلى الحكومة بشأن تبسيط المساطر والإجراءات الإدارية الرامية إلى الوقاية من الفساد ومكافحته.
دراسة التقارير الصادرة عن المنظمات الدولية والإقليمية والوطنية المتعلقة بوضع المغرب في مجال الفساد، واقتراح الإجراءات المناسبة وتتبعها.
انجاز دراسات وتقارير موضوعاتية حول مظاهر الفساد وسبل الوقاية منه ومكافحته ونشرها.
إعداد تقرير سنوي حول حصيلة أنشطة الهيئة يقدم إلى البرلمان طبقا لأحكام الفصل 160 من الدستور.
إقامة علاقات التعاون مع الهيئات العمومية والمنظمات غير الحكومية والجامعات ومراكز البحوث الوطنية والدولية ذات الأهداف المماثلة في مجال الوقاية من الفساد ومكافحته وتبادل الخبرات في هذا المجال.
وستصبح الهيئة مؤهلة للقيام بإجراء عمليات الرصد أو البحث أو التحري اللازمة لدى الأشخاص الذاتيين أو المعنويين أو المؤسسات المعنية من أجل التأكد من حقيقة الوقائع والأفعال التي تصل إلى علمها.
كما يهدف هذا القانون إلى تعزيز دورها في مجال التصدي لجميع أفعال الفساد سواء المجرمة بالقوانين الزجرية أو القابلة للعقاب في إطار مسطرة التأديب، فضلا عن منحها سلطة الإحالة المباشرة على النيابات العامة أو على سلطات التأديب، مع الاحتفاظ بحق التتبع ومعرفة المآلات ومراعاة الاختصاصات المخولة للمؤسسات العمومية العاملة في المجال والتنسيق معها.
وسيدخل هذا القانون حيز التنفيذ ابتداء من تاريخ تعيين رئيس وأعضاء الهيئة وأمينها العام، كما نصت عليه المادة 43 من القانون رقم 12-113.
وعموما، فإن ملاءمة السياسة الجنائية المغربية مع الاتفاقية الدولية تتطلب تمكين الهيئة المرتقبة من ضمانات الانخراط والتعاون الكفيلة بزرع الفاعلية المطلوبة في صلاحياتها، في إطار مبدأ تكامل وتناسق جهود مختلف الأجهزة المعنية بمكافحة الفساد حتى ترتقي من هيكل مؤسساتي لمراكمة التوصيات والتبليغات إلى امتلاك القدرة على تحويلها إلى مشاريع وأوراش قابلة للتفعيل أو قضايا فساد قادرة على أن تأخذ طريقها نحو ساحات الإدانة والعقاب، في ظل المقاربات الحديثة التي تعتبر الوقاية والمكافحة آليتين متكاملتين تؤطران أي سياسة جنائية لمحاربة الفساد، كما أن الانخراط الحقيقي في مكافحة الفساد والوقاية منه يتطلب إدخال إصلاحات جوهرية تتعلق بتحيين وملاءمة السياسة الجنائية مع متطلبات مكافحة الفساد، وذلك على مستوى توسيع دائرة التجريم، وتعزيز الأثر الردعي للعقوبات المطبقة على أفعال الفساد، وتحصين الجهاز القضائي من الفساد وتعزيز دوره في المكافحة، ومكافحة الإفلات من المتابعة والعقاب، في أفق اعتماد مشروع التخليق الشامل وتشييد منظومة وطنية للنزاهة.
* باحث في الشؤون القانونية والعلوم الجنائية
المراجع المعتمدة:
تقرير الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة 2010 2011.
التقرير التركيبي المنجز من طرف الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة بعنوان: من الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة إلى الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها 2012-2013.
مذكرة تقديمية صادرة عن الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة حول مشروع قانون بشأن الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها.
موقع الأمانة العامة للحكومة على الإنترنت: التعاليق التي أثيرت حول مشروع قانون 12 113.
الجريدة الرسمية عدد 6374 الصادرة بتاريخ 2 يوليوز 2015.