الوسيط من أجل الديمقراطية وحقوق الإنسان يرفع مذكرة بخصوص مقتضيات مشروع القانون رقم 113.12 بشأن «الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها»

1. السياق
لقد أدى تزايد الوعي بمخاطر الفساد وتداعياته في تقويض الديمقراطية وسيادة القانون وانتهاك حقوق الإنسان وانتشار الممارسات المضرة باقتصاد السوق(1)، إلى انبثاق إجماع دولي على ضرورة مواجهة الظاهرة بمقاربة كونية توحد مختلف الجهود الوطنية والإقليمية، تغذيها الحاجة الموضوعية إلى إطار مرجعي دولي، وتحركها دينامية الانخراط الإرادي في المنظومة الدولية لمكافحة الفساد.
وفي سياق هذا التوجه، برزت اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد (2)، كتتويج لمجموعة من الصكوك الإقليمية المتعددة الأطراف (3)، ولمسلسل من المشاورات الرسمية بإشراف تقني للأجهزة الأممية المعنية(4)،؛ كوثيقة مرجعية مندمجة تتكامل فيها مهام الوقاية مع مهام الزجر بقنوات مفتوحة على التعاون الدولي وتقديم المساعدة التقنية وتبادل المعلومات.
وعليه، أصبحت محاربة الفساد التزاما دوليا تحكمه مجموعة من الضوابط القانونية والمؤسسية والأخلاقية، وتؤطره منهجية عمل شاملة تجعل من مختلف السلطات الوطنية وفعاليات المجتمع المدني والقطاع الخاص شركاء أساسيين في النهوض بالنزاهة وترسيخ متطلبات التخليق الشامل.
ولم يكن ممكنا للمغرب أن يبقى خارج هذا التطور النوعي في سياسات مكافحة الفساد، ومواصلة تفاعله مع الدينامية الدولية من خلال توقيعه على الاتفاقية الأممية بتاريخ 31 أكتوبر 2003 ومصادقته عليها بتاريخ 09 ماي 2007، ليفتح بذلك سلسلة من الإصلاحات التشريعية والمؤسسية تفاعلا منه مع التزاماته الدولية.
ومواكبة من "الوسيط من أجل الديمقراطية وحقوق الإنسان"، لمشروع القانون رقم 113.12 بشأن الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها، ومساهمة منه في إثراء المقتضيات ذات الصلة من منطلق التفعيل الديمقراطي للدستور الذي يستدعي الحرص على تأطير عمل هيئات الحكامة الجيدة بكامل الاستقلالية في اتخاذ القرار وتمكينها من الموارد المادية والبشرية اللازمة لتصريف مهامها الدستورية.
من هذا المنطلق، تتمحور هذه المذكضيات المادة السادسة من اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد التي تم التصديق عليها من طرف المغرب بتاريخ 9 ماي 2007.
وقد جاء التأكيد حينها، عبر الخطاب الملكي بمناسبة افتتاح الدورة التشريعية لسنة 2008، على ضرورة مساهمة هذه الهيئة، كسلطة معنوية وقوة اقتراحية، في المجهود الوطني لمحاربة كل أشكال الفساد والرشوة.
وتجاوبا مع السياق الوطني والدولي، استقر رأي الحكومة المغربية على إحداث هيئة مركزية للوقاية من الرشوة، تابعة إداريا لرئيس الحكومة تحددت مهامها في ما يلي:
- التقديم بمقترحات وتوصيات إلى الإدارات والهيئات العمومية والمقاولات الخاصة وإلى كل متدخل في سياسة الوقاية من الرشوة؛
- تتبع وتقييم المنجزات والتدابير المتخذة لتنفيذ سياسة الحكومة في مجال الوقاية من الرشوة؛
- التواصل والتحسيس من خلال العمل على توعية الرأي العام، ووضع استراتيجيات للتواصل وتنظيم حملات إعلامية لهذا الغرض؛
- رصد ظاهرة الرشوة وتدبير قاعدة للمعطيات والمعلومات المرتبطة بها؛
- قناة للانفتاح على العالم في مجال الوقاية من الرشوة، من خلال الاضطلاع بمهمة تنمية التعاون الدولي في هذا المجال؛
- تبليغ السلطات القضائية عن أفعال الرشوة؛
- رفع تقرير سنوي إلى رئيس الحكومة ووزير العدل.
ودلك باعتماد مقاربة جماعية في تدبير مهامها عبر إسنادها إلى:
- جمع عام يتكون من تمثيلية متعددة ومنفتحة يضم 45 عضوا موزعين كالتالي: 16 عن الإدارات، 14 عن الهيئات المهنية، 13 عن المجتمع المدني والجامعيين؛
- لجنة تنفيذية ذات تمثيلية مستمدة من الجمع العام تضطلع بمهام تتبع تنفيذ قرارات الجمع العام (9 أعضاء)؛
- رئاسة تتمتع بصلاحية رئاسة الجمع العام واللجنة التنفيذية وتسهر على تنفيذ قراراتهما؛
- كتابة عامة تتولى تدبير المصالح الإدارية وتتكلف بمهمة التقرير بالنسبة للجهازين المذكورين.
وعبر استقلالية وظيفية نسبية تتمثل بشكل خاص في:
- تعيين ممثلي القطاعات الوزارية داخل الهيئة بصفة شخصية؛
- اعتماد أغلبية أصوات الأعضاء الحاضرين في اتخاذ القرارات؛
- اقتصار مصادقة رئيس الحكومة، في جميع علاقاته مع الهيئة، على القرار المتعلق بالنظام الداخلي فقط.
وبناء عليه يمكن ملاحظة ما يلي:
- كون مهام الهيئة المركزية تظل في مجملها ذات طابع وقائي، لأن المشرع أراد أن يجعل مهام التنفيذ واتخاذ القرار فيما يتعلق بمكافحة الرشوة، مجالا محفوظا للسلطات الحكومية والقضائية، علما بأن الجانب الوقائي في مجال مكافحة الفساد، هو جانب لا يمكن إغفال أهميته في المقاربة الشمولية التي تتكامل داخلها الإجراءات الوقائية والزجرية والتربوية والتواصلية؛
- كون المهام الوقائية للهيئة بناء على المرسوم ليست لها قوة ضاغطة في اتجاه التفعيل والتطبيق، حيث خولها صلاحية رفع تقرير سنوي للوزير الأول ولوزير العدل، دون أن يخولها صلاحية مواكبة وتتبع مفعول التوصيات الواردة في التقارير السابقة، والعمل على نشرها وتوزيعها وتعميمها.
II. طبيعة التحديات ذات الصلة بأداء الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة
على ضوء الطبيعة القانونية التي أطرت مرسوم 2.05.122 المحدث للهيئة المركزية للوقاية من الرشوة، نلاحظ بأن الهيئة لم تتمكن من الاضطلاع بجميع المهام المنوطة بها، ليس فقط بالنظر إلى الاختلالات المرتبطة بالإطار القانوني والمؤسسي العام، بل وأيضا نتيجة مجموعة من الإكراهات نخلصها في ما يلي:
أولا: على المستوى القانوني:
- غموض التوصيف القانوني للهيئة المركزية للوقاية من الرشوة الذي لا يوفر لها مقومات الشخصية المعنوية والاستقلال المالي، ويحد بشكل ملحوظ من استقلاليتها على مستوى التدبير الإداري والمالي؛
- عدم توضيح وتدقيق المهام الأفقية من تنسيق وإشراف وتتبع وتقييم، والتي تم التنصيص عليها دون تحديد الإجراءات العملية لتفعيلها، مما يفتح الباب لتنازع الاختصاصات مع السلطات الإدارية أو القضائية؛
- هشاشة موقع الهيئة في مسار تنفيذ منجزها والتوصيات المتعلقة بمكافحة الرشوة؛
- غياب آليات إلزامية تجبر القطاعات على طلب استشارة الهيئة في المشاريع التي لها صلة باختصاصاتها قبل تفعيلها أو عرضها على مسطرة المصادقة؛
- غياب تدابير واضحة تمكن الهيئة من الحصول على الوثائق والمعلومات التي تمكنها من القيام بمهامها.
ثانيا: على المستوى العملي:
- صعوبة الاضطلاع الفعلي بمهام التنسيق والإشراف والتعاون وتتبع تنفيذ سياسات الوقاية من الفساد المخولة لها التي تصطدم عمليا بضعف استعداد مختلف الفاعلين لتملك متطلبات العمل الجماعي، وسيادة ممارسات تدبيرية غير مساعدة على تفعيل مهامها (كالتمسك بالسر المهني وغياب الشفافية والمساءلة وتقديم الحساب ...)؛
- محدودية الانخراط الإرادي للإدارات والهيئات المعنية في المقاربة التشاركية بما تستدعيه من ترجمة نتائج التشخيص إلى توجهات استراتيجيات ومخططات قطاعية مدعومة بجدولة زمنية محددة وآليات للتنسيق ومراقبة وتتبع الإنجاز؛
♣ التقيد بمساطر بطيئة وبمراقبة قبلية غير ذات جدوى تنعكس سلبا على التدبير المالي والإداري، وتشكل إحدى العقبات أمام تمكن من توظيف الكفاءات النوعية وتوفير المتطلبات اللازمة، خاصة في ما يرتبط بمجال إطلاق الحملات التواصلية والتحسيسية، وتعميم المقاربة التشاركية على جميع القطاعات والهيئات المرشحة للتحالف الموضوعي لمكافحة الفساد؛
صعوبة النهوض بالدور الاستشاري والاقتراحي لغياب آليات إلزامية تجبر القطاعات على طلب استشارة الهيئة في المشاريع ذات الصلة باختصاصاتها، ولهشاشة التموقع القانوني للهيئة في مسار تنفيذ المشاريع والتوصيات المتعلقة بمكافحة الرشوة؛
- محدودية مجال التدخل المقتصر على أفعال الرشوة والغدر والاختلاس واستغلال النفوذ كما هي منصوص عليها في القانون الجنائي؛
- غياب بعد مكافحة الرشوة لعدم توفر الهيئة على صلاحية القيام بالتحقيقات والتحريات اللازمة حول الأفعال والمعلومات التي تصل إلى علمها والتي من شأنها أن تشكل أفعال فساد؛
- ضعف تأثير الهيئة على مستوى تحريك المتابعات في حق مرتكبي أفعال الفساد، لعدم اعتبار سلطات إنفاذ القانون توصياتِها ومقترحاتِها مبررا كافيا لتحريك المتابعات، إضافة إلى عدم التفاعل الإيجابي مع الشكايات المحالة عليها من طرف الهيئة؛
- الضعف النسبي لعدد الشكايات المتلقاة من طرف الهيئة على خلفية صعوبة الإثبات وقصور مقتضيات حماية المبلغين ومحدودية تفاعل سلطات الإحالة.
وبناء عليه فإن تجربة الهيئة المركزية ما تزال دون بلوغ الأهداف المسطرة لها بالنظر إلى مستلزمات الاتفاقية الأممية لمكافحة الفساد التي أوصت بضرورة توفير الاستقلالية والموارد المادية والبشرية للهيئات الوطنية، لأن الدروس المستخلصة من التجارب الدولية الفضلى تأكد بأن عوامل نجاح هيئات مكافحة الفساد تظل رهينة بوضوح المهام واستقلالية التدبير والانفتاح المتواصل على الجمهور واعتماد حكامة مترسخة.
وهو ما يتطلب تأهيل المنظومة المؤسسية لمكافحة الفساد وتطوير فعالية مختلف مكوناتها بما يشكل مدخل لضمان تحقيق أهداف التخليق الشامل والحكامة الجيدة، وهو ما يعكسه انخراط المغرب دستوريا بالانتقال من مؤسسات استشارية اقتراحية إلى هيئات للحكامة ذات أدوار فاعلة.
III. بخصوص المقتضيات ذات الصلة بمشروع قانون 113.12 بشأن الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها
ركزت شعارات الحراك المجتمعي لسنة 2011 على النقص الجوهري الذي يشوب سياسة مناهضة الفساد من خلال:
- مطلب التصدي للإفلات من المتابعة والعقاب؛
- مطلب الانخراط الجدي في محاربة الفساد والمفسدين، والقطع مع جميع مظاهر الاحتكار والمحسوبية والامتيازات واتساع دائرة الشطط ومجالات اقتصاد الريع، واسترجاع الأموال المنهوبة وحماية المال العام من التبديد.
وفي سياق هذه الدينامية المجمعية والحركة المطلبية جاء بلاغ الديوان الملكي الصادر بتاريخ فاتح أبريل 2011 ليؤكد على استصدار تشريع يمنح للهيئة الاستقلالية المطلوبة، ويوسع صلاحياتها لتشمل المكافحة والوقاية، ويخولها سلطة التصدي المباشر لأفعال الفساد بجميع أشكاله، ويمدها بالموارد البشرية والمادية والآليات القانونية اللازمة للقيام بمهامها، بما يلزم من التجرد والنجاعة والتناسق المؤسسي وهو ما ستؤكده المقتضيات الدستورية التي حسمت في ما يلي:
- الأسس التي ينبغي أن تنهض عليها هيئات الحكامة الجيدة بما فيها الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها، والمتجلية على الخصوص في تثبيت مبدأ استقلاليتها وفق مقتضيات الفصل 159، وتحديد مقتضياتها المتعلقة بالتأليف والصلاحيات والتنظيم وسَيْر العملِ بمقتضى قانون ضمانا لهذه الاستقلالية كما نصت على ذلك مقتضيات الفصل 171؛
- توسيع مجال تدخل الهيئة الوطنية للنزاهة ليشمل مجموع أفعال الفساد المنصوص عليها في الفصل 36 الذي بادر بإحداثها، مع التنصيص على تمكينها من مهام الوقاية والمكافحة المرتبطة على الخصوص بالمبادرة والتنسيق والإشراف وضمان تتبع وتنفيذ سياسات محاربة الفساد، وتلقي ونشر المعلومات في هذا المجال، والمساهمة في تخليق الحياة العامة، وترسيخ مبادئ الحكامة الجيدة وثقافة المرفق العام وقيم المواطنة المسؤولة وفقا لمقتضيات الفصل 167؛
وهو الاتجاه الذي أكدته قرارات المجلس الدستوري دات الصلة من خلال ما يلي:
- القرار رقم 829/2012 م.د الصادر بتاريخ 4 فبراير 2012 الذي حسم في البعد القانوني لمبدأ الاستقلالية وامتداداته على مستوى العلاقات مع الهيئات الدستورية الأخرى، خصوصا ما يتعلق منها بعدم دستورية إحالة التقارير السنوية لهيئات الحكامة على اللجان البرلمانية الدائمة قصد مناقشتها بحضور رؤسائها، مستندا إلى كون هذه التقارير ينبغي أن تكون موضوع مناقشة داخل مجلسي البرلمان بين أعضاء كل منهما فيما بينهم وبمشاركة الحكومة، وليس مباشرة مع المسؤولين عن هذه الهيئات.
- القرار رقم 12/ 854 م.د الصادر بتاريخ 3 يونيو 2012 الذي حسم في الجهة المؤهلة للتعيين بالهيئة، بعد أن استثنى جميع المناصب العليا التي تكتسي "صبغة دينية أو قضائية أو تهم المؤسسات المستقلة دستوريا" من خانة المناصب التي يُعَيِّن فيها رئيس الحكومة.
1. بخصوص المرتكزات الأساسية ذات الصلة بمشروع القانون
عملت المرتكزات القانونية لمشروع قانون 113.12 ذي الصلة بالهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها على:
- تثبيت استقلالية الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها كما أكدتها الاتفاقية الأممية لمكافحة الفساد وأقرها الدستور من خلال:
- ضبط التوصيف القانوني بما يضمن للهيئة الوطنية التمتع بكامل الأهلية القانونية والاستقلال المالي، والتوفر على ميزانية خاصة للتسيير والتجهيز يضطلع بتنفيذها الرئيس بصفته آمرا بالصرف، وعلى موظفين ومستخدمين يحكمهم نظام أساسي خاص؛
- ملاءمة المراقبة المالية لضمان ترسيخ حكامة الهيئة على أساس حرية التصرف الكفيلة بتفعيل توصياتها ومقترحاتها؛
- تخويل الملك صلاحية تعيين رئيس الهيئة الوطنية وكاتبها العام وأعضاء أجهزتها التقريرية، باعتباره جهة عليا ذات طابع تحكيمي؛
- اعتماد هيكلة منفتحة على مختلف الفعاليات المعنية، ومتوازنة تضمن حكامة وفعالية التدبير والامتداد الترابي اللازم لمواكبة الجهوية الموسعة.
2.بخصوص الوظائف ذات الصلة بمشروع القانون.
- لتدعيم النزاهة والوقاية من الفساد حدد مشروع القانون 113.12وظائف الهيئة في ما يلي:
- توضيح وتدقيق المهام العرضانية المنصوص على أغلبها في الفصل 167 من الدستور، وذلك من خلال ترجمة مهام الاقتراح والاستشارة والنهوض بالشراكة والتعاون وتتبع وتقييم تنفيذ سياسات مكافحة الفساد إلى اختصاصات محددة؛
- ترجمة مهام المساهمة في تخليق الحياة العامة التي حددها الدستور في ترسيخ مبادئ الحكامة الجيدة وثقافة المرفق العام وقيم المواطنة المسؤولة إلى اختصاصات محددة تهم وضع استراتيجيات التواصل والتحسيس، وتخليق الحياة السياسية، ورفع مستوى التزام القطاع الخاص والجمعيات بمبادئ الحكامة الجيدة، وتطوير برامج التربية والتكوين في مجال الوقاية من الفساد، وتشجيع الفكر النزيه والعمل الميداني المتصل بمكافحة الفساد؛
- التأسيس لمهام المكافحة والتصدي لأفعال الفساد التي كرستها المرجعيات الدولية والمقتضيات الدستورية الجديدة من خلال تسمية الهيئة التي أضيف إليها مصطلحُ "المحاربة"، ومن خلال مفهوم "المبادرة" المنصوص عليه ضمن مقتضيات الفصل 167 والتي يتعين ترجمتها إلى عمليات للبحث والتحري تسند إلى مأمورين تابعين للهيئة مؤهلين مع ضمان ولوجهم إلى كافة المعلومات والمستندات مع مراعاة صلاحيات سلطات إنفاذ القانون في هذا المجال؛
- تدعيم آليات العمل المشترك لتوظيف البعد التعاوني الضامن لمبدأ التحالف الموضوعي لمكافحة الفساد، واستنهاض روح العمل الجماعي المطلوب بين مختلف السلطات والهيئات المعنية، ومراعاة الصلاحيات المخولة لها، والتجاوب العملي مع مقاصد الدستور من أجل إرساء المرفق العام على أسس الشفافية والحق في الولوج للمعلومات؛
- اعتماد الآليات التنظيمية الإلزامية لضمان التعاون وتكامل الجهود مع باقي السلطات العمومية المعنية بالنهوض بالنزاهة والوقاية من الفساد ومحاربته من خلال:
- تعزيز موقع الهيئة المرتقبة في المسار التشريعي ذي الصلة بصلاحياتها، وذلك من خلال إلزام الجهات المعنية بإحالة مشاريع القوانين والمعاهدات الدولية والمراسيم ومقترحات القوانين ذات الصلة بالوقاية من الفساد ومكافحته على الهيئة الوطنية قصد إبداء الرأي بشأنها؛
- ضمان فعالية مهام الهيئة في مجال التصدي المباشر، باعتماد عدة آليات تتمثل في ولوج الهيئة إلى الوثائق والمعلومات اللازمة وقواعد المعطيات وعدم الاعتراض على عمليات التحري التي تقوم بها الهيئة أو الاحتجاج بالسر المهني في مواجهتها؛
- مواجهة الحالات المحتملة لعدم التجاوب مع صلاحيات الهيئة من طرف الإدارات أو الأشخاص المعنيين بتحرياتها، وذلك بإعمال آليتين:
- رفع تقرير خاص إلى رئيس الحكومة قصد اتخاذ التدابير اللازمة لمنع كل سلوك قد يعرقل اضطلاعها بمهامها؛
- رفع تقارير لوكيل الملك أو الوكيل العام للملك في دائرة اختصاصهما قصد اتخاذ الإجراءات الملائمة لضمان استجابة الأشخاص المعنيين بتحرياتها.
- تثبيت حق الهيئة في تتبع مفعول توصياتها ومعرفة مآل تحرياتها، من خلال إلزام الإدارات والهيئات المعنية ب:
- موافاة الهيئة من طرف مختلف الإدارات بمآل توصياتها ومقترحاتها وآرائها وتعليل عدم الأخذ بها عند الاقتضاء؛
- مع إخبار الهيئة في بيان معلل من طرف سلطات التأديب بالتدابير التي اتخذتها بشأن المخالفات المرصودة التي أحالتها عليها؛
-إخبار الهيئة من طرف النيابات العامة بالإجراءات المتخذة بشأن محاضر تحرياتها وتعليل قرارات الحفظ عند الاقتضاء.
3.بخصوص توصيف المقتضيات ذات الصلة بمشروع القانون
يتكون مشروع القانون رقم 113.12 المتعلق بالهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها، بالإضافة إلى مذكرة تقديمية من 43 مادة موزعة على ثمانية (08) أبواب:
- الباب الأول يتعلق بالأحكام التمهيدية المؤطرة لمقتضيات الهيئة الوطنية بموجب القانون خصوصا" صلاحيات وكيفيات تأليفها وتنظيمها وقواعد سيرها وحالات التنافي"، وتمتيع الهيئة الوطنية بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي، وجعل مدينة الرباط مقرا لها؛
- الباب الثاني حدد مهام الهيئة بين النهوض بالنزاهة وتعزيز الوقاية والقيام بعمليات البحث والتحري عن حالات الفساد على ضوء مراعاة الاختصاصات الموكلة لسلطات وهيئات أخرى، وحصر مفهوم الفساد في جرائم الرشوة أو استغلال النفوذ أو الاختلاس أو الغدر المنصوص عليها في القانون الجنائي، مع منعها من النظر في التبليغات والشكايات المتعلقة بالقضايا المعروضة على القضاء؛
- الباب الثالث دقق في أجهزة الهيئة الوطنية وكيفية تعيينها وحالات التنافي، وتدقيق مهام هذه الأجهزة، بالإضافة إلى إحداث آلية تنظيمية جديدة تتعلق بمرصد للهيئة يتولى تتبع ودراسة مختلف أشكال ومظاهر الفساد، وإعداد قواعد معطيات وطنية وتتبع السياسات العمومية ذات الصلة؛
- الباب الرابع عالج تلقي التبليغات والشكايات، مع إخضاعها لشروط شكلية تجعلها محصورة فقط على الشكايات والتبليغات محددة الهوية والمعززة بوسائل إثبات تحت طائلة عدم القبول، والقيام بإجراءات البحث والتحري في إطار التدخل الفوري لمعاينة حالة فساد، ومسطرة المعالجة المنجزة من طرف المقررين المعينين لذلك، ومآل التقارير المنجزة بشأنها؛
- الباب الخامس الذي خصص للتنظيم الإداري والمالي من خلال تحديد صلاحيات الأمين العام للهيئة والتوفر على موظفين وخبرات ونظام داخلي يحدد كيفيات سير أجهزتها، وتخصيص الاعتمادات المرصودة لميزانية الهيئة في الميزانية العامة للدولة وتعيين رئيسها آمرا بالصرف، مع إخضاعها لآليات المراقبة المالية القبلية ( المحاسب العمومي) والمراقبة المالية البعدية( المجلس الأعلى للحسابات)؛
- الباب السادس الخاص بالأحكام المختلفة المرتبطة بكيفيات التصريح الكتابي بالممتلكات والأصول التي في حيازة الرئيس وأعضاء الهيئة والأمين العام والمقررين المنتدبين للقيام بعمليات البحث والتحري، وأداء اليمين القانونية، والالتزام بكتمان السر المهني، ومنع حالات تضارب المصالح ، والتعويض المقرر بموجب مرسوم لفائدة الأعضاء، ومتضمنات التقرير السنوي المقدم لمناقشة البرلمان؛
- الباب السابع المتعلق بالأحكام الانتقالية التي نظمت كيفية انتقال الموارد البشرية العاملة بالهيئة المركزية إلى الهيئة الجديدة مع التأكيد على حماية حقوقها المكتسبة، وحلول الهيئة الوطنية محل الهيئة المركزية في كافة حقوقها والتزاماتها.
♣ الباب الثامن الذي حدد تاريخ دخول القانون سريان التنفيذ ابتداء من تاريخ تعيين رئيس وأعضاء الهيئة وأمينها العام، مع تغيير التسمية من الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة إلى الهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها ونسخ مرسوم 13 مارس 2007.
IIII. ملاحظاتنا بخصوص مشروع قانون 113.12 ذي الصلة بالهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها:
باست قراء مقتضيات مشروع القانون رقم 113.12 المتعلق بالهيئة الوطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها، يتبين تكريس مجموعة من الضمانات القانونية الكفيلة بتعزيز دور الهيئة في الفعل العمومي لمكافحة الفساد عبر توسيع اختصاصاتها لتشمل النزاهة والوقاية والمحاربة وتدقيقها على ضوء مراعاة الصلاحيات الموكلة لباقي السلطات أو الهيئات الأخرى، والتجاوب مع مطلب الاستقلالية في تصريف مهامها بمرتكزات حكامة التدبير الجماعي المسؤول.
لكن بالمقابل، تبقى صيغة مشروع القانون المطروحة للنقاش البرلماني، تطرح مجموعة من الملاحظات التي يتعين أخذها بعين الاعتبار قبل المصادقة التشريعية، كاستجابة من المشرع لمبادئ الدستور المكرسة لدور جمعيات المجتمع المدني في إعداد السياسات العمومية. وهي الملاحظات التي نجملها في ما يلي:
1. بخصوص مهام الهيئة
- ضبط صلاحيات الهيئة وفق تراتبية لم تحترم مضامين التسمية التي تبدأ بالنزاهة ثم الوقاية فالمحاربة؛
- إغفال الجماعات الترابية والسلطة القضائية من بعض صلاحيات الهيئة المتصلة بالوقاية؛
- عدم تصريف مهام النهوض بالنزاهة والاقتصار فقط على الوقاية من الفساد ومحاربته؛
- حصر التقرير السنوي بشأن حصيلة الهيئة في التدابير المتخذة للوقاية من الفساد ومحاربته والتطور الحاصل بشأنها، دون تضمينه نتائج المهام المرتبطة بالتشخيص والتقييم وتقديم المقترحات ومفعول التوصيات الواردة في تقاريرها السابقة؛
- اختزال صلاحيات التنسيق فقط في إعداد برامج الوقاية من جرائم الفساد والإسهام في تخليق الحياة العامة، دون أن تمتد هذه المهمة لتشمل تنسيق سياسات النهوض بالنزاهة والوقاية من الفساد عموما ومحاربته؛
- إغفال التصريف القانوني لمهام الإشراف وضمان تتبع تنفيذ سياسات محاربة الفساد؛
- حصر صلاحية المبادرة في مجالات محددة، مع اشتراط طلب الحكومة للهيئة إبداء رأيها بخصوص برنامج أو إجراء أو مشروع أو مبادرة ترمي إلى الوقاية من الفساد أو مكافحته، أو بطلب من مجلسي البرلمان بشأن مشاريع ومقترحات القوانين ومشاريع النصوص التنظيمية ذات الصلة بمجال الوقاية من الفساد ومكافحته كل في ما يخصه؛
- إغفال بعض المهام الأفقية المتعلقة ب:
- تتبع وتقييم فعالية السياسات العمومية والآليات المؤسسية ونظم التبليغ والاتفاقيات الدولية والتقارير الصادرة عن الهيئات الوطنية أو الدولية ذات الصلة بالوقاية من الفساد ومكافحته؛
- تتبع مفعول مقترحات وآراء الهيئة.
- عدم الاستجابة لمنطوق الفصل 167 من الدستور، لاسيما ما يتعلق بجمع ونشر وتبادل المعلومات المرتبطة بظاهرة الفساد؛
- إخضاع آليات التدبير الإداري للهيئة لمصادقة السلطة التنفيذية، بما يتعارض مع مبدأ الاستقلالية ومنطوق الفصل 171 من الدستور الذي يجعل القانون هو القناة الدستورية لتأطير مقتضيات الهيئة.
2. بخصوص تعريف مفهوم الفساد
تم تحديد مفهوم الفساد في جرائم الرشوة واستغلال نفوذ والاختلاس والغدر المنصوص عليها في مجموعة القانون الجنائي، وفق نفس مجال تدخل الهيئة المركزية الحالية المعتمد في مرسوم 13 مارس 2007 مع الانتقال من الرشوة إلى الفساد.
وبهذا التحديد، يكون مشروع القانون قد تبنى المقاربة الجنائية الصرفة في تعريفه للفساد دون أن يراعي في ذلك الاعتبارات التالية:
- الارتقاء الدستوري بالهيئة المركزية للوقاية من الرشوة إلى هيئة وطنية للنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها بمواصفات معينة وبصلاحيات أوسع تستجيب لمتطلبات التخليق الشامل بما يؤسس للانتقال من مفهوم محاربة الرشوة إلى مفهوم محاربة الفساد، وفق منظور جديد يتجاوز المقاربة الجنائية إلى المقاربة الشاملة؛
- اعتماد المادة 36 من الدستور لمجموعة من الأفعال بما ينسجم والمفهوم الشامل للفساد، مع التنصيص بإحداث الهيئة الوطنية مباشرة بعد حصر هذه الأفعال في:
- حالات تنازع المصالح واستغلال التسريبات المخلة بالتنافس النزيه والمخالفات المالية، والشطط في استغلال مواقع النفوذ والامتياز، ووضعيات الاحتكار والهيمنة، وباقي الممارسات المخالفة لمبادئ المنافسة الحرة والمشروعة في العلاقات الاقتصادية؛
- كل أشكال الانحراف المرتبطة بنشاط الإدارات والهيئات العمومية، وباستعمال الأموال الموجودة تحت تصرفها، وبإبرام الصفقات العمومية وتدبيرها.
- المفهوم المستفاد من مضامين الاتفاقية الأممية لمكافحة الفساد الذي يأخذ بعين الاعتبار التدابير الوقائية لتمنيع القطاع العام والقطاع الخاص من ممارسات الفساد المرتبطة ب"استغلال لوضعية الثقة المخولة، سواء في القطاع العام أو الخاص، لتحقيق منافع شخصية كانت مادية أو معنوية، يأخذ عدة أشكال خصوصا الرشوة، اختلاس أو تبديد أو تسريب الممتلكات، المتاجرة بالنفوذ، إساءة استغلال الوظائف، الإثراء غير المشروع، غسل العائدات الإجرامية وإعاقة سير العدالة"؛
- التوجيهات الملكية الواردة في خطابي 20 غشت و10 أكتوبر 2008 التي اعتمدت المنحى الشمولي لمفهوم الفساد من خلال:
التأكيد على أن تخليق الحياة العامة منهج متكامل لا يقتصر على المظاهر الإدارية أو السياسية وإنما يمتد إلى سلامة وشفافية المعاملات الاقتصادية "لضمان التنافسية المفتوحة وصيانة حرية السوق من كل أشكال الاحتكار المفروض ومراكز الريع والوقاية من كل الممارسات الشائنة"،
استنهاض هيئات المراقبة والمحاسبة وسلطات المتابعة وإنفاذ القانون لمكافحة جميع أشكال الفساد بما فيها "المضاربات واستغلال اقتصاد الريع والامتيازات الزبونية ونهب المال العام والاختلاس والارتشاء واستغلال النفوذ والغش الضريبي"؛
- التشريعات المقارنة التي تبنت مفهوما واسعا للفساد يشمل مختلف الجرائم المخلة بواجبات الوظيفة العمومية، والجرائم المخلة بالثقة العامة، والجرائم الاقتصادية، وجرائم غسل الأموال، ومختلف تمظهرات الفساد السياسي، وجميع الأفعال الواردة في الاتفاقيات الدولية التي تعنى بمكافحة الفساد المصادق عليها طبقا للنظام القانوني الوطني للبلد.
3.بخصوص مرصد الرشوة
بالإضافة إلى المهام المحددة في المادة 17، يقترح المشروع تعزيز دور المرصد في تحليل السياسات العمومية ذات الصلة بالنزاهة والوقاية من الرشوة ومحاربتها من خلال:
تتبع ودراسة المؤشرات الدولية المرتبطة بملامسة الفساد؛
إنجاز استطلاعات رأي وطنية حول إدراك الفساد؛
الانفتاح على توظيف آليات البحث العلمي في إنجاز استبيانات حول التحقيقات الذاتية وتحقيقات الضحايا وحول الشعور بمخاطر الفساد؛
تحديد خارطة مخاطر الفساد في القطاع العام والقطاع الخاص والحياة السياسية؛
إجراء دراسات قطاعية حول قيمة وكلفة النهوض بالنزاهة والوقاية من الفساد مقارنة مع قيمة وكلفة محاربته.
4. بخصوص تلقي التبليغات والشكايات
يلاحظ عل مشروع القانون ذي بالصلة بالهيئة المركزية للوقاية من الرشوة ما يلي:
- اقتصار التبليغ عن أفعال الفساد على رؤساء الإدارات دون الموظفين، مما يتعارض مع منطوق الفصل 42 من قانون المسطرة الجنائية التي تلزم صراحة كل "موظف بلغ إلى علمه أثناء ممارسته لمهامه ارتكاب جريمة، أن يخبر بذلك فوراً وكيل الملك أو الوكيل العام للملك وأن يوجه إليه جميع ما يتعلق بالجريمة من معلومات ومحاضر ووثائق"؛
- بالنسبة للشروط الشكلية المتطلبة لقبول الشكاية تبقى مقبولة من الناحية المسطرية بالنسبة للمشتكي المتضرر من فعل الفساد، ومنسجمة غاية الانسجام مع أحكام القواعد العامة المنصوص عليها في قانون المسطرة الجنائية. لكن تقييد المبلغ بهذه الشروط ، تحت طائلة عدم القبول، وإن كانت ستضع حدا للوشايات الكيدية، فإنها مع ذلك لا:
تشجع المواطنين على الإقدام على عمليات التبليغ أمام الإحجام النسبي الذي سجلته الهيئة المركزية في الممارسة العملية لاعتبارات متعددة أهمها ضعف فعالية التدابير الحمائية المنصوص عليها في القانون رقم 37.10 المتعلق بحماية الضحايا والشهود والخبراء والمبلغين فيما يخص جرائم الرشوة والاختلاس واستغلال النفوذ وغيرها؛
تلزم المبلغ بالتبليغ عن أفعال الفساد التي لا تكتسي صبغة جرمية لعدم التنصيص على عقوبات، باستثناء مقتضيات الفصل 299 من مجموعة القانون الجنائي التي تعاقب الشخص الذي علم بوقوع جناية أو الشروع في ارتكابها ولم يشعر بها السلطات فورا.
5.بخصوص إجراءات البحث والتحري
إذا كان مشروع القانون قد ضمن للهيئة مهمة جديدة في مجال البحث والتحري حول أفعال الفساد بالمفهوم المعتمد، بما يراعي الاختصاصات المخولة لسلطات وهيئات أخرى، فإن تصريف هذه المهمة من خلال الصلاحيات الموكلة إلى المقررين يبقى غير ذي فعالية للاعتبارات التالية:
- التدخل الفوري للمقرر لمعاينة حالة من حالات الفساد دون التصريح بالصلاحيات والوسائل التي يتوفر عليها لإنجاز المهمة، يجعل هذه المعاينة بدون مضمون في غياب ضمانات قانونية تمكنه من الإثبات المادي للفعل والتعرف على هوية المشتكى به والحدود الزمانية والمكانية لإجراء هذه المعاينة؛
- نطاق المعاينة موضوعيا يرتبط بجريمة فساد منصوص عليها وعلى عقوبتها في مجموعة القانون الجنائي والتي يعهد بها، حسب منطوق قانون المسطرة الجنائية، إلى الشرطة القضائية للتثبت من وقوعها وجمع الأدلة عنها والبحث عن مرتكبيها (المادة 18 من قانون المسطرة الجنائية)؛
- المعاينة الفورية لفعل الفساد وفق مفهوم مشروع هذا القانون، هي من اختصاص الشرطة القضائية في إطار التحقق من حالة التلبس من جناية وجنحة المنصوص عليها في المادة 56 من قانون المسطرة الجنائية وما يليه؛
- إغفال مشروع القانون للضمانات الحمائية لمقرري الهيئة أثناء مزاولة مهامهم المرتبطة بالبحث والتحري، ضدا على المعايير الدولية ومقتضيات التشريعات المقارنة وأحكام القوانين الوطنية التي توفر الحماية لبعض الموظفين المنتدبين للقيام بأعمال مماثلة؛
- عدم إلزام السلطات الإدارية والقضائية بموافاة الهيئة بمآل الإحالات المتعلقة بالشكايات والتبليغات.
6. بخصوص الامتداد الترابي
يشكل إغفال مشروع القانون للتمثيلية الترابية للهيئة تراجعا على مكتسبات مرسوم 13 مارس 2007 المحدث للهيئة المركزية للوقاية من الرشوة الذي كان ينص على إحداث لجن جهوية، تعارضا مع التوزيع الجهوي المعتمد لبعض المؤسسات الدستورية الوطنية (المجلس الوطني لحقوق الإنسان، مؤسسة الوسيط)؛ وتناقضا مع الالتزام الحر السيادي للدولة المغربية في الخيار الاستراتيجي لمشروع الجهوية المتقدمة، تكون مدخلا لإصلاح عميق لهياكل الدولة على درب اللامركزية واللاتمركز، والديمقراطية التشاركية والحكامة الجيدة.
هوامش
1- تصدير اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد.
2 - تم التوقيع عليها في ميريدا بالمكسيك بتاريخ 31 اكتوبر 2003 ودخلت حيز النفاذ ابتداء من 14 دجنبر 2005.
3- نذكر منها:
- اتفاقية الدول الأمريكية لمكافحة الفساد المعتمدة بتاريخ 29 مارس 1996؛
- اتفاقية مكافحة الفساد بين موظفي الجماعات الأوربية أو موظفي الدول الأعضاء في الاتحاد الأوربي المعتمدة بتاريخ 26 مايو 1997؛
- اتفاقية مكافحة رشوة الموظفين العموميين الأجانب في المعاملات التجارية الدولية التي اعتمدتها منظمة التعاون والتنمية الاقتصادية بتاريخ 21 نوفمبر 1997؛
- اتفاقية القانون الجنائي بشأن الفساد التي اعتمدتها اللجنة الوزارية لمجلس أوربا بتاريخ 27 يناير 1999؛
- اتفاقية القانون المدني بشأن الفساد التي اعتمدتها اللجنة الوزارية لمجلس أوربا بتاريخ 4 نوفمبر 1999؛
- اتفاقية الاتحاد الإفريقي لمنع الفساد ومحاربته المعتمدة بتاريخ 12 يوليو 2003.
4 - خصوصا مكتب الأمم المتحدة المعني بالمخدرات والجريمة.
5 -تقرير الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة 2010 -2011
6 - تتمثل حسب منطوق المادة 3 من مشروع القانون في:
- القيام بعمليات البحث والتحري المشروط؛
- إعداد برامج للوقاية من جرائم الفساد والإسهام في تخليق الحياة العامة؛
- وضع برامج التواصل والتوعية والتحسيس؛
- العمل على نشر قواعد الحكامة الجيدة والتعريف بها؛
تقديم كل اقتراح أو توصية إلى الحكومة أو أحد مجلسي البرلمان تهدف إلى نشر وتعزيز قيم النزاهة والشفافية....
- الخطاب الملكي بمناسبة افتتاح الدورة الأولى من السنة التشريعية الثانية بتاريخ 10 أكتوبر 2008.
8- الخطاب الملكي بمناسبة ذكرى ثورة الملك والشعب بتاريخ 20 غشت 2008.
9- قراءة تركيبية للتشريعات المقارنة التالية :
- القانون اليمني رقم (39) لسنة 2006 م بشأن مكافحة الفساد؛
- القانون العراقي رقم (30) لسنة 2011 بشأن هيئة النزاهة؛
- القانون الأردني رقم (62) لسنة 2006 بشأن هيئة مكافحة الفساد؛
- المرسوم الإطار التونسي عدد 120 لسنة 2011 المؤرخ في 14 نوفمبر 2011 المتعلق بمكافحة الفساد؛
- قرار بقانون( فلسطين) رقم (7) لسنة 2010 م بشأن تعديل قانون الكسب غير المشروع رقم (1) لسنة 2005 م؛
- القانون الجزائري رقم 06-01 مؤرخ في 20 فبراير سنة 2006 يتعلق بالوقاية من الفساد ومكافحته؛
- Hong Kong: Independent commission against corruption Ordonnance 1974
10- Independent commission against corruption Ordonnance 1974.