عبد اللطيف بروحو: هل تُفشِل وزارة الداخلية مشروع الجهوية بالمغرب؟

أثار توقيف مجلس جهة كلميم واد نُون من قبل وزارة الداخلية الحديث عن دور هذه الوزارة ومدى قدرتها على تنزيل أحكام الدستور ومقتضيات القانون التنظيمي، بل إن غموض بلاغ الوزارة والأساس القانوني لتدخلها أعاد طرح إشكال علاقتها مع الجماعات الترابية بشكل عام، ودورها في إنجاح أو إفشال ورش الجهوية المتقدمة برمته.
ومع اقتراب منتصف الولاية الجهوية الحالية، ومرور ثلاث سنوات من التجربة الجهوية بالمغرب عقب انتخاب الجهات الجديدة بشكل مباشر، تبدو وضعية جهات المملكة بصفتها جماعات ترابية أكثر ضبابية من ذي قبل، خاصة بعد التأخر الكبير في إرساء المنظومة الجهوية الجديدة، واستمرار وزارة الداخلية في منع الجهات وعرقلة ممارستها لمهامها التدبيرية والتنموية بشكل حر وفق أحكام الدستور والقانون التنظيمي.
لذا يطرح التساؤل بشكل جدي حول ما إذا كانت وزارة الداخلية تعمل على توقيف المسار الجهوي برمته عبر استرجاع ما منحه الدستور والقانون التنظيمي للجهات الجديدة، وحول ما إذا كانت إجراءاتها ستتسبب في إفشال مشروع الجهوية المتقدمة التي وردت في أحكام الدستور الجديد للمملكة.
إن ورش الجهوية المتقدمة يعتبر من أهم الملفات الكبرى التي تندرج في صلب الإصلاح القانوني والسياسي في ظل دستور 2011، والذي أعطى للجهوية مكانتها اللائقة، وأكد الفصل الأول منه على أن بنية المملكة المغربية تتأسس على "تنظيم لامركزي يقوم على الجهوية المتقدمة".
إلا أن الوضعية الحالية للجهات تجعلنا نتساءل جديا عما إذا كانت الدولة قد تراجعت كليا عن مسار الجهوية المتقدمة كما رسمه دستور 2011، وما أصبحت تقدِم عليه وزارة الداخلية بخصوص هذا الورش يتناقض كلية مع التوجه العام الوارد في الوثيقة الأساسية للمملكة وفي التوجيهات الواردة في الخطب الملكية السامية، بل إن عددا من تصرفات وزارة الداخلية أصبحت تتجاوز الدستور والقانون التنظيمي وتتناقض مع التوجيهات الملكية نفسها.
أولا: تجميد برامج التنمية الجهوية PDR:
صادقت عشر جهات (من أصل 12) منذ السنة الماضية على "برنامج التنمية الجهوية" وفق مقتضيات المادة 83 من القانون التنظيمي المتعلق بالجهات، وأحالت هذه المشاريع على وزارة الداخلية للتأشير عليها لتصبح نافذة وقابلة للتطبيق، إلا أن الوزارة لا زالت ترفض لحد الآن الإفراج عن برامج التنمية الجهوية رغم مرور قرابة سنة على إحالتها عليها.
ويفترض قانونيا أن تشكل هذه الوثيقة الأساس التنظيمي والمالي والتدبيري لممارسة الجهات لمهامها واختصاصاتها التنموية الواردة في قانونها التنظيمي، كما يفترض أن يشكل برنامج التنمية الجهوية أساس إعداد البرامج المالية متعددة السنوات والميزانيات السنوية، بل إن أي تعاقد للجهات مع القطاعات الوزارية والمؤسسات العمومية وباقي أصناف الجماعات الترابية يجب أن يتأسس على البرامج والمشاريع المحددة في هذا البرنامج التنموي العام للجهات.
فماذا يعني إذاْ أن "تحتجز" وزارة الداخلية هذه البرامج التي صادقت عليها مجالس الجهات منذ بداية 2017؟
فهل تفتقر هذه الوزارة للقدرة على تحليل هذه البرامج وتدقيقها ودراسة محاورها للتمكن من التأشير عليها، وبالتالي لا تملك أية رؤية حالية للتعامل مع برامج التنمية الجهوية؛
أم أنها تحاول ضبط إيقاع وسرعة اشتغال الجهات عبر التحكم في آليات اشتغالها، وعبر حرمانها من الآلية التدبيرية والتنموية الرئيسية لبرمجة المشاريع والأوراش، والتي في غيابها قد يحق لمصالح الوزارة تعطيل باقي الأوراش المفتوحة وممارسة وصاية ورقابة الملاءمة التي تم حذفها من المنظومة الدستورية والقانونية الجديدة المؤطرة للجهات.
ثانيا: غموض دور الجهة في برنامج التنمية القروية:
على إثر الخطاب الملكي السامي لعيد العرش 2015، كنا ننتظر مسارعة القطاعات الوزارية المختصة (وزارتي الداخلية والفلاحة بشكل خاص) لإخراج البرامج المندمجة المتعلقة ببرنامج "تقليص الفوارق المجالية والاجتماعية بالعالم القروي"، والمعروف ببرنامج التنمية القروية. إلا أن ذلك لم يتم لحد الآن، بل إن طريقة تنزيل البرنامج أصبحت غامضة وأكثر تعقيدا مما قبل بعد إشراك الجهات في محور اساسي متعلق بالبنيات التحتية بالعالم القروي ضمن هذا البرنامج.
وقد بدأ غموض كبير يكتنف دور الجهات على هذا المستوى منذ أواسط سنة 2016 بعد توجيه وزارة الداخلية لمراسلة للجهات تدعوها فيها لتخصيص 40% من ميزانياتها للعالم القروي، وكأن هذا التخصيص كان كافيا لإشراك الجهات في هذا البرنامج وضمانا لنجاح طريقة تنزيله التي بقيت على غموضها.
إلا أن غياب أية وثيقة تتضمن البرامج المندمجة، التي تحدث عنها الخطاب الملكي السامي لسنة 2015، أبقى نوعا من الغموض على طريقة تدبير هذا الورش الوطني الكبير، خاصة وأن الجهات حاولت من جانبها برمجة مشاريعها بالعالم القروي وفق اجتهاداتها الذاتية ودون أي انسجام مع ما تفكر فيه القطاعات الحكومية.
وخلال سنة 2017 دعت وزارة الداخلية الجهات لبرمجة نسبة 40% من البرنامج الكلي للتنمية القروية، وليس 40% من ميزانياتها كما جاء في رسالتها خلال السنة التي سبقتها، وهو ما أحدث جمودا حقيقيا على هذا المستوى استمر لحد الآن.
فالنسبة المطلوبة تفوق ميزانيات الجهات بكاملها، ولن تستطيع أية جهة أن تبرمج ولو ربعها، كما أن غياب أي مرجع تدبيري وأية وثيقة على هذا المستوى جعل برنامج محو الفوارق بكامله محط تساؤل عريض، وليس فقط حصة الجهات ضمن مشاريعه وبرامجه.
وهذا التخبط الذي تسببت فيه وزارة الداخلية أدى لجمود هذا البرنامج على مستوى عدد من جهات المملكة، خاصة وأن حصر الحاجيات وترتيب الأولويات المتعلقة ببرمجة المشاريع اصطدمت بإكراهات سياسية ومالية حقيقية، إكراهات سياسية ترتبط بترتيب الأولويات وحرمان عدد من الجماعات وترضية أخرى، وإإكراهات مالية تعود لعدم قدرة ميزانيات الجهات على تغطية ولو عُشُر الحاجيات التي تفوق في مجموعها ملياري درهم على الأقل لكل جهة.
وأمام هذه الإكراهات نجد أن وزارة الداخلية لا زالت تحاول بدورها صياغة رؤيتها لبرمجة المشاريع على مستوى العمالات والأقاليم، ولَم تفلح الاجتماعات المتعددة التي عقدتها خلال سنة ونصف في وضع تصور واضح ينطلق من الحاجيات الحقيقية للعالم القروي ويسمح للجهات بالمساهمة فيه بشكل واضح ومنسجم مع إمكانياتها المالية وإكراهاتها السياسية.
ثالثا: فوضى اتفاقيات الشراكة وتجميد الاختصاصات الأصلية:
منذ بداية الولاية الجهوية الحالية لوحظت ظاهرة مشتركة بين مختلف جهات المملكة، وتتعلق بنزوع كبير لرؤساء الجهات لعقد اتفاقيات شراكة وتعاون مع مختلف الهيآت والمؤسسات، سواء كانت قطاعات وزارية أو جماعات ترابية أخرى أو مؤسسات عمومية.
وباستقرار بسيط للمقررات التي صادقت عليها مجالس الجهات بمختلف ربوع المملكة منذ انتخابها، نجد من جهة هيمنة مطلقة لاتفاقيات الشراكة التي يتم بموجبها تخويل القطاعات الوزارية أو المؤسسات العمومية مهام تنفيذ مضامينها ويتم بالتالي تحويل الاعتمادات المالية اللازمة لذلك، ومن جهة ثانية تهميش مجال الاختصاص الأصلي للجهات عبر تركيزها على مجالات تندرج في إطار الاختصاصات المنقولة أو خارج مجال الاختصاص.
وقد كان يفترض بوزارة الداخلية، بصفتها سلطة المراقبة الإدارية، أن تنبه الجهات لهذا الانحراف الكبير في ممارسة المهام والاختصاصات، وأن تراجعها في طريقة تدبيرها لهذه الاتفاقيات. وعوضا عن ذلك كانت وزارة الداخلية تسارع للمصادقة على هذه الاتفاقيات دون أن تتأكد من قدرة الجهات على تنفيذها، وبمقابل ذلك استمرت الوزارة في التضييق على برامج الجهات ومشاريعها وتأخير التأشير عليها وتجميد الرخص الخاصة بفتح الاعتمادات المالية.
ويثار هنا أيضا وبشكل خاص عدم إفراج وزارة الداخلية عن برامج التنمية الجهوية، مما يعني ترك الجهات منغمسة في اتفاقيات الشراكة التي لن تنفذ إلى بنسبة جد ضئيلة، وتجميد برامج التنمية المتضمنة في برامجها ، والتي يُعرض أن تشكل أساس ممارستها لاختصاصاتها ومهامها التنموية.
تجميد التعاقد بين الدولة والجهات:
يعتبر التعاقد بين الجهات والدولة من بين أهم مستجدات القانون التنظيمي للجهات، والذي يتعين أن يشكل أساسا قانونيا وتدبيريا حديثا، يمكّن الجهات من التدخل بشكل مشترك مع الدولة في عدد من في المجالات الكبرى التي تندرج في مجال اختصاص القطاعات الوزارية والمؤسسات العمومية.
وقد كان يفترض أن تبادر وزارة الداخلية منذ أواخر سنة 2015 للاشتغال على مساطر تعاقدية ميسرة، خاصة وأن هذا المجال لا ينتظر إصدار مرسوم تطبيقي ليدخل حيّز التنفيذ. وعوضاً عن ذلك تركت الوزارة مختلف جهات المملكة متخبطة في متاهة لامتناهية من اتفاقيات الشراكة بدون مخطط واضح ولا أساس تعاقدي يسمح بربط هذه الاتفاقيات بمجال الاختصاص المشترك المحدد في القانون التنظيمي.
ولحد الآن لا يبدو أن وزارة الداخلية تستوعب الأساس القانوني الذي يجب بمقتضاه توقيع اتفاقيات الشراكة، مما جعلها تستمر لحد الآن في احتجاز برامج التنمية الجهوية مقابل ترك مجالس الجهات غارقة في فوضى اتفاقيات الشراكة بدون رؤية أو تصور منهجي معتمد من قبلها.
فالغالبية العظمى لاتفاقيات الشراكة إما تتعلق بالاختصاصات المنقولة التي تمارسها الجهات بدون أساس قانوني أصلا، أو تمس الاختصاصات المشتركة مع الدولة، والتي تحتاج من سواء فيما يتعلق بمجال التنمية الاقتصادية (تقوية التنافسية وجاذبية المجال الترابي، الشغل، البحث العلمي...) والتنمية القروية (أقطاب فلاحية، الواحات، الماء والكهرباء وتأهيل العالم القروي) والتنمية الاجتماعية والثقافة والبيئة...
ومن جهة ثانية، وإذا كانت الحكومة بصدد صياغة وتنفيذ استراتيجيات وطنية في مجالات كبرى من تدبيرها العمومي، فإن انخراط الجهات في تنزيل هذه الاستراتيجيات يعتبر أحد الآليات التدبيرية الأساسية، بما يتطلبه ذلك من تحدي تفعيل التعاقد بين الدولة والجهات، والذي لم يعرف بعد صيغة ملائمة لتنفيذه. وهذا هو الأساس التدبيرية الأساسي الذي ينبغي أن تشتغل عليه وزارة الداخلية لتسهيل انخراط الجهات ومساهمتها الفعالة في تنفيذ الاستراتيجيات الوطنية.
نقل الاختصاصات للجهات؟؟
إذا كان تقاعس وزارة الداخلية عن دعم الجهات وتنظيم ممارستها لكل من اختصاصاتها الذاتية (عبر تجميد برامج التنمية الجهوية بالخصوص) أو المشتركة (فوضى اتفاقيات الشراكة وغياب إطار تعاقدي بين الدولة والجهات) فإن ممارسة الاختصاصات المنقولة يعرف وضعا شاذا وغير مسبوق في الممارسة لقانونية بالمغرب.
فغالبية الجهات تصادق على مقررات تندرج مضامينها في إطار الاختصاصات التي يمكن نقلها للجهات بموجب المادة 94 من القانون التنظيمي (التعليم، الصحة، الثقافة، الرياضة، الطاقة والماء والبيئة...)، كما تقوم بتحويل الاعتمادات المالية للقطاعات الوزارية أو المؤسسات العمومية لتنفيذها دون أدنى تدخل من وزارة الداخلية بصفتها سلطة لمراقبة الإدارية، وكأن الجهات تحولت لحساب خصوصي داعم لعمل الدولة وليست مؤسسة لامركزية توجد في صدارة الجماعات الترابية للمملكة.
في حين أن القانون التنظيمي للجهات عندما تطرق لهذا المجال فقد تحدث بشكل واضح عن عملية نقل الاختصاصات من الدولة للجهات وليس العكس، بمعنى تخويل الجهات سلطة ممارسة اختصاص يقع أساسا في مجال اختصاص الدولة بموجب قاعدة التفريع، وهذا التحويل لممارسة هذه الاختصاصات تخضع لمساطر قانونية محددة تلزم بتعديل القانون التنظيمي نفسه لإدراجها، إما بشكل شامل يهم جميع الجهات أو بشكل جزئي يهم جهة محددة أو جهات بعينها (المادة 95).
وإذا كانت هذه المسطرة القانونية لم يتم بعد التطرق إليها أو الشروع في الإعداد لها من قبل وزارة الداخلية، فإنها بالمقابل تركت الجهات متمادي في تخبطها في متاهة اتفاقيات الشراكة التي تتضمن في جزء كبير منها مجالات تندرج في هذا الإطار، وهي بذلك تزكي ممارسة معكوسة ومخالفة للقانون التنظيمي، وتسمح بشكل واضح بنقل الاعتمادات المالية المتعلقة بها من الجهات للدولة، عِوَض أن يتم اعتماد نقل عكسي وقانوني للاختصاصات من الدولة للجهات ونقل الاعتمادات المالية اللازمة لتنفيذها.
التحكم في الموارد المالية للجهات:
يعتبر التحكم في الموارد المالية أهم آليات الضبط والتحكم في مسار تطوير البناء اللامركزي برمته، بالنظر لحساسية هذا المجال وارتباطه بالقدرة الفعلية للجهات على ممارسة مهامها واختصاصاتها وصلاحياتها.
فمن جهة، يسود إشكال كبير يتعلق بطرق توزيع حصة الجهات ضمن الموارد العمومية، ومعايير تحديد حصة كل جهة، وغموض الحصيلة الفعلية للحصص المالية الموجهة للجهات برمتها.
فقد عرفت ميزانيتها الجهات برسم سنتي 2016 و2017 إشكالات متعددة بسبب عدم التزام وزارة الداخلية بمعايير محددة وواضحة لتوزيع الدعم، بل إن غالبية الجهات لم تكن تعلم بالتحديد حصتها في ضرائب الدولة رغم تنصيص قوانين المالية السنوية على الحصص الإجمالية.
فقد خصصت الحكومة سنة 2016 اعتمادات مالية تصل إلى 4 ملايير درهم، لترتفع هذه الاعتمادات إلى 5,2 مليار درهم سنة 2017، ثم 7 ملايير درهم في قانون المالية لسنة 2018، إلا أن الجهات لم تكن تعرف حصتها على وجه الدقة ضمن هذه المخصصات، وبقيت وزارة الداخلية متسترة بشكل كامل على التوزيع الجهوي لهذه المخصصات.
بل إن الوزارة عملت على تخفيض هذه المخصصات المالية الممنوحة للجهات سنة 2017 على الرغم من أن قانون المالية لنفس السنة تضمن زيادة لمخصصات الجهات بما يفوق 30%، وهو ما يثير شكوكا حقيقية حول تعمد الوزارة حرمان الجهات من موارد مالية هائلة مخصصة لتنفيذ برامجها التنموية.
وبمقابل ذلك يرتهن تدبير هذه الحصة بالقدرات المالية للدولة ومدى استعدادها سياسيا لتحويل جزء هام من استثماراتها العمومية للجهات. فالجهوية تفيد بالضرورة استعداد السلطات المركزية التخلي عن جزء من اختصاصاتها ومواردها المالية للجهات باعتبارها الأقرب للمجال الترابي.
وهو قرار سياسي في أساسه، ويعكس مدى التزام الحكومة بتفعيل أحكام الدستور على هذا المستوى. ألا أن تقليص المخصصات المالية الممنوحة قانونيا للجهات يعاكس هذا المنحى، ويجعل وزارة الداخلية في وضع المعرقِل لهذا المسار.
إن حرمان الجهات من موارد مالية هائلة مخصصة لها بموجب قوانين المالية السنوية، تطبيقا لمقتضيات القانون التنظيمي المنظم لها، يجعل من وزارة الداخلية أداة تعطيل مسار الجهوية المتقدمة عِوَض أن تكون أداة تطويرها وضمان نجاحها.
وإذا ارتبط الإشكال المالي بتقاعس الوزارة عن تفعيل الاختصاصات والإفراج عن برامج التنمية الجهوية، فإن شكوكا حقيقيا ستثار عن دورها الحقيقي على هذا المستوى، مما قد يتسبب في إفشال ورش الجهوية المتقدمة الذي يعتبر من أهم مستجدات الدستور المغربي الحالي لسنة 2011.
شارك هذا الموضوع:
* اضغط للمشاركة على تويتر (فتح في نافذة جديدة)
* اضغط للمشاركة على Google+ (فتح في نافذة جديدة)
* انقر للمشاركة على فيسبوك (فتح في نافذة جديدة)
* اضغط للطباعة (فتح في نافذة جديدة)
*