ليس من أخلاق الإدارة الاستحواذ على أملاك المواطنين بالتطبيق السيء للقانون

التمييز بين الصفة والمصلحة في دعاوى الإلغاء طبقا لظهير 2 مارس 1973 بشأن الأراضي المسترجعة

نشرت جريدة (العلم) في عددها 21846 ليوم الأربعاء15 دجنبر2010 بصفحة (المجتمع والقانون) قرارا للمناقشة صادرعن محكمة الاستئناف الإدارية بمراكش تحت رقم535 بتاريخ 10 يونيو2010 في الملف عدد15/2006 غ، والذي كان موضوعه بالأساس يتعلق بتطبيق مقتضيات ظهير 2 مارس 1973 بمثابة قانون ( تنقل بموجبه إلى الدولة ملكية العقارات الفلاحية أو القابلة للفلاحة التي يملكها أشخاص ذاتيون أجانب أو أشخاص معنويون) .
من أجل المساهمة في مناقشة قرار محكمة الاستئناف الإدارية بمراكش نشرت بجريدة (العلم) عدد 21852 بتاريخ 22 دجنبر 2010 بصفحة (المجتمع والقانون) الحلقة الأولى من تعليقنا على هذا القرار تحت عنوان : (تضارب في مواقف نفس المحكمة وعدم التقيد باجتهاد المجلس الأعلى) وقد أفردنا تلك الحلقة لمقدمة عامة في محاولة وضع الإطار العام للمناقشة كما خصصنا المبحث الأول منها لمناقشة اشكالية الأجل القانوني للطعن في القرار الوزاري المشترك الذي يصدر بشأن ذلك وينشر بالجريدة الرسمية مشيرين إلى مقتضيات التعديل الجوهري بشأن فتح أجل جديد للطعن في تلك المقررات الوزارية وقبول الطعون المعروضة على القضاء خارج الأجل المحدد في ظهير 2 مارس 1973 وذلك بمقتضى القانون رقم 42/2005 المنفذ بالظهير الشريف رقم 1.06.14 ( 14/02/2002 المنشور في الجديدة الرسمية عدد 5400 بتاريخ 2 مارس 2006 ص 557).
وقد اخترنا أن نخصص هذه الحلقة (المبحث الثاني) من تعليقنا على القرار موضوع المناقشة لإشكالية الصفة والمصلحة في تقديم دعوى الإلغاء في إطار ظهير 2 مارس 1973 فإننا نشير بشأن ذلك لما يلي:
ضرورة التمييز بين الصفة في دعوى الإلغاء الإدارية والصفة في الدعوى المدنية العادية:
تجدر الإشارة مجددا إلى أن ظهير 2 مارس 1973 أعلاه يتضمن في كثير من مضامينه وفلسفته امتدادا لمقتضيات ظهير 26/09/1963 المتعلق بتحديد الشروط التي تسترجع الدولة بموجبها أراضي الاستعمار والظهير الشريف بمثابة قانون رقم 1.73.300بتاريخ 8 ذي الحجة 1393 (2 يناير 1974) المتمم بموجبه الظهير الشريف رقم 1.63.288 الصادر في (26 سبتمبر 1963) بشأن مراقبة العمليات العقارية الواجب إنجازها من طرف بعض الأشخاص والمتعلقة بالأملاك الفلاحية القروية وكذا المرسوم الملكي بمثابة قانون رقم 718.67 بتاريخ ( فاتح مارس 1968) المتعلق بأراضي الاستعمار التي كانت على ملك مغاربة.
ولتفادي ما أشرنا إليه من كون منهجية التعليق على القرار القضائي تتطلب دراسة وقائع القضية وتفاصيلها ومضامين وثائقها وهو أمر لا تفي به طريقة صياغة بعض القرارات وبالأحرى التي تنشر منها في بعض المجلات المفروض كونها متخصصة عندما تنشر الحيثيات القانونية والتعليل القانوني للقرار بشكل لا يعدو أن يكون تكرارا لنصوص التشريع ولا يسمح في غياب وقائع القضية ومضامين المناقشات القانونية والواقعية المثارة من قبل الأطراف بمراقبة مدى الصواب أو عدمه في القرار وبشكل يحفز على المناقشات القانونية بشأنه وتطوير الفكر القانوني البناء خصوصا أن التعليل الواقعي ركن أساسي في تحرير الحكم القضائي طبقا للفصل 50 من قانون المسطرة المدنية، من أجل ذلك نرى أن مناقشة القرار موضوع التعليق من خلال ما ذهب إليه عن غير صواب في نظرنا بخصوص عدم قبول الدعوى بعلة انتفاء صفة المدعي يستوجب لوضع القارئ في صورة حول النازلة الإشارة لبعض وقائع القضية المرتبطة بهذا الإجراء (الفقرة الأولى ) وبعده مناقشة الإطار القانوني لذلك (الفقرة الثانية) ثم بعد ذلك استعراض نماذج من قواعد و حيثيات العمل القضائي، من بينها مواقف لنفس المحكمة مصدرة القرار موضوع المناقشة التي رسخت فيه قواعد ومراكز قانونية مخالفة لما ورد في القرار موضوع المناقشة (الفقرة الثالثة).
الفقرة الأولى : من وقائع القضية:
-1) النزاع في جوهره يتعلق بقطعتين أرضيتين محفظتين توجدان في المدار الحضري لأكادير بمنطقة الدشيرة /الجهادية ولاية أكادير متجاورة مع قطع أرضية أخرى محفظة منها تلك المملوكة لأشخاص أجانب من بينهم من يتواجد في نفس وضعية المدعي وصدرت لفائدتهم أحكام وقرارات قضائية تؤكد أحقيتهم وقيام صفتهم للطعن في المقرر الوزاري المشترك لكن القرار موضوع المناقشة صدر خلاف ما سبق لذات المحكمة إقراره حول موضوع الصفة في دعوى الإلغاء عموما والمؤسسة على مقتضيات ظهير 2 مارس 1973 على وجه الخصوص، دون أن نغفل الإشارة إلى أهمية التمييز في أساس تملك الشخص الأجنبي بين العقارات المملوكة لأشخاص ذاتيين مغاربة والعقارات المملوكة للدولة( المحمية) الملك الخاص وتخلت عنها لفائدة بعض المعمرين الأجانب لتشجيعهم على الاستثمار والاستقرار، وفي الحالة موضوع المناقشة الأمر يتعلق بعقارين اشتراهما الفرنسي الجنسية (M P G) في عهد الحماية من مالكيه كأشخاص عاديين مغاربة.
- 2 ) قام (M P G) بتاريخ 26 ماي 1995 بإنجاز عقد وصية اختيارية بخط يده لفائدة المغربي جنسية (ج.أ) ولتوثيقها وإعطائها الطابع الرسمي قام بتلاوتها على الموثق بأكادير بحضور شاهدتين من جنسية الموصي فرنسية، وأنجز الموثق عقدا رسميا بذلك بين الموصي والموصى له. وكانت الوصية وموضوعها هو:
(الملكية التامة لجميع أمواله المنقولة والعقارية وحقوقه المنقولة والعقارية التي تشكل تركته، كيفما تشكلت وأينما كانت وتعينت سواء في المملكة المغربية أو الجمهورية الفرنسية) كما أنه بمقتضى عقد الوصية قام الموصي ب: (تعيين (الموصى له) منفذا لعقد الوصية ومسؤولا عن تنظيم جنازته (الموصي) ودفنه).
-3) توفي الموصي(M P G) بتاريخ 10 /02/1999.
-4) تقدم الموصى له إلي المحافظة العقارية بأكادير برغبته في تسجيل عقد الوصية على الرسمين العقاريين موضوعها لكنه قوبل بكون العقارين موضوع الوصية صدر قرار وزاري مشترك بنقل ملكيتهما للدولة المغربية (الملك الخاص) بناء على سبق إحصائهما ضمن لائحة الأملاك العقارية للأجانب التي تنقل ملكيتها للدولة المغربية طبقا لمقتضيات ظهير 02/03/1973 وأنه تم نشر القرارين الوزاريين المؤسسين عليه بالجريدة الرسمية على التوالي:
أ ) القرار الوزاري المشترك رقم 1035/73 بتاريخ 16/10/1973 منشور في الجريدة الرسمية عدد 3181 بتاريخ 17/10/1973 .
ب ) القرار الوزاري المشترك رقم 180/74 بتاريخ 05/03/1974 منشور في الجريدة الرسمية عدد 3203 بتاريخ 20/03/1974.
5 ) أدلى الطاعن بوثائق إدارية رسمية تثبت كون العقار موضوع النزاع ضمن المدار الحضري لأكادير قبل سنة 1973.
الفقرة الثانية: مفهوم الصفة
في دعوى الإلغاء طبقا لظهير02/03/1973
بداية نرى أنه من الضروري التمييز بين مفهوم وأساس الصفة في دعوى الإلغاء الإدارية وبين مفهوم وأساس الصفة في الدعوى المدنية العادية، وبهذا الخصوص نرى قرار محكمة الاستئناف الإدارية بمراكش موضوع المناقشة وقع في نوع من الخلط وعدم الدقة في التمييز بين التثبت ومناقشة مفهوم الصفة والمصلحة في دعوى الإلغاء المؤسسة على تطبيق نص تشريعي خاص ( ظهير ? 12/03/1973 و بين مفهوم الصفة والمصلحة في الدعوى المدنية العادية طبقا للفصل الأول من قانون المسطرة المدنية ؛ وكذا عدم الدقة في ضبط المراكز القانونية لأطراف الدعوى ، بشكل يميز بين الإثبات الإجرائي المسطري لكل من الصفة والمصلحة والأهلية للتقاضي وبين وسائل الإثبات للادعاء المرتبطة بموضوع الدعوى.
ولعل ما يؤكد وجود نوع من الخلط وعدم الدقة فيما أشير إليه أعلاه أن القرار موضوع المناقشة رغم تقديمه لوقائع الدعوى ومناقشات الأطراف المتنازعة بشأنها اكتفى بالتوقف عند مناقشة الدعوى من حيث الشكل فقط وبعلة كون قرار المجلس الأعلى (الغرفة الإدارية ) الصادر في القضية بتاريخ 24/06/2009 تحت عدد657 في الملف رقم 4698 /1/2008 قضى بالنقض والإحالة.
بناء على كون محكمة الاستئناف الإدارية بمراكش ذاتها في قرارها رقم 246 بتاريخ 04/ 06/2008 في الملف رقم 12/05/ 2007 الذي قضى بإلغاء حكم المحكمة الإدارية بأكادير رقم 177/2006بتاريخ 28/09/ 2006 في الملف عدد 15/2006/ غ، والحكم بعد التصدي: بإلغاء القرار الوزاري المشترك المطعون فيه.
وكانت علة النقض المعتمدة من طرف المجلس الأعلى هي كون المحكمة :( أغفلت البت بشكل سليم في صفة المدعي المستأنف دون أن تبرز الأسس القانوني للحسم في صفته )، علما أن المجلس الأعلى في استعراضه لوسيلة النفض التي سيناقشها بهذا الخصوص، أشار إلى أن العقار موضوع الدعوى يقع بالمجال الحضري لأكادير وهو ما كان على محكمة الإحالة مراعاته في إطار توجيه المجلس الأعلى في تعليليه للنقض، لكن محكمة ( الإحالة) في محاولة للتجاوب مع موقف المجلس الأعلى ذهبت إلى مناقشة نقطة واقعية هي عقد الوصية المعتمد من المدعي ومناقشة الصفة طبقا لمقتضيات الفصل الأول من قانون المسطرة المدنية واعتبارا لمآل القرار المطعون فيه من خلال تقييده على الرسم العقاري واعتباره محصنا بتقييده هذا من إمكانية الطعن ضده والحال أن المطلوب في نظرنا هو مناقشة الأساس القانوني للدعوى أي مقتضيات ظهير02/03/1973 المتعلق باسترجاع الدولة للأراضي الفلاحية الواقعة خارج الدوائر الحضرية وعلى أساس ذلك مناقشة مشروعية القرار الوزاري الصادر بشأنها وكون تقييده على الرسم العقاري تنفيذا لمضمونه لا يحصنه من توجيه الطعن ضده كما أن التقييد على الرسم العقاري لا يمكن أن يضفي المشروعية على مضمون القرار الإداري غير المشروع في أساسه. ولما كان قرار المجلس الأعلى أكد في حيثيات نقضه على أن المحكمة كان عليها مناقشة الأسس القانونية للبت في شكل الدعوى فإن ذلك في نظرنا يعني ? عكس ما ذهب إليه القرار الاستئنافي موضوع التعليق ? هو تركيز مناقشة الدعوى على مقتضيات وقواعد القضاء الإداري في دعوى الإلغاء مع ربط ذلك بمقتضيات النص الخاص أساس الطعن في الجوهر ظهير02/03/1973 الذي من خلال مقتضياته الخاصة يجب بحث عناصر الصفة للتقاضي لأطراف الدعوى (المدعي والمدعى عليه) وليس بالأساس مقتضيات الفصل الأول من قانون المسطرة المدنية ذي الطابع الإجرائي الشكلي العام في تنظيم التقاضي بين الأفراد العاديين .
إن قرار المجلس الأعلى بالنقض والإحالة في نظرنا كان يقصد استنتاج المحكمة لصفة طرفي دعوى الإلغاء من خلال مقتضيات النص تشريعي الخاص (ظهير02/03/1973) ومن خلال معاينة العناصر الواقعية الأساسية لدعوى الإلغاء وهي بصفة أساسية :
أ الوضعية القانونية للعقار في تاريخ صدور المقرر الوزاري بشأنه؟ وهل هو أرض فلاحية خارج المدار الحضري ليطبق عليه ظهير02/03/1973 وفق الشروط التي يحددها هذا الظهير؟ أم إن العقار يقع داخل المدار الحضري ليستبعد أصلا خضوعه لمقتضيات هذا النص التشريعي الخاص ؟.
ب إذا ثبت كون العقار يقع داخل المدار الحضري للمدينة فإنه لا مجال لتطبيق مقتضيات ظهير02/03/1973 بشأنه ويكون القرار الوزاري بنقل ملكيته للدولة مفتقدا للأساس القانوني والواقعي معا ومتسما بعيب افتقاد المشروعية المبرر لتدخل قضاء الإلغاء من أجل معاينة عدم مشروعيته وإلغائه مع ما يترتب على ذلك لاحقامن التشطيب عليه في الرسم العقاري وتقييد التصرفات الناقلة للملكية بشأنه وبعدها إمكانية اللجوء للقضاء العادي عند قيام موجب لذلك من قبيل استرداد الحيازة أو طرد المحتل ....
وتجدر الإشارة بخصوص الوضعية الواقعية والقانونية للعقار موضوع قرار محكمة الاستئناف الإدارية بمراكش إلى أن وقائع ووثائق القضية أكدت على كون العقار يوجد ضمن المدار الحضاري لأكادير المحدد بمقتضى قوانين صدرت قبل سنة 1973 وأدلى الطاعن بشواهد إدارية رسمية وكذا قرار صادر لغيره في نفس الوضعية وبنفس المنطقة من قبل محكمة الاستئناف الإدارية بمراكش ذاتها وهو قرار صححه المجلس الأعلى برفض طلب نقضه، تثبت ذلك لم يناقشها القرار موضوع التعليق.
الفقرة الثالثة : حول صفة المدعي ودور
الإدارة في دعوى الإلغاء:
أولا : أطراف دعوى الإلغاء بين الصفة والمصلحة :
تتميز دعوى الإلغاء بكونها توجه أساسا ضد القرار الإداري وليس ضد شخص مصدر ذلك القرار (أي الإدارة)، كما أن الإدارة عند مواجهة قرارها لا يليق بها أخلاقيا التمسك عند الدفاع عن قرارها وتوضيح مبررات التشبث بشكل ضيق بتلك الدفوع الخاصة التي يتمسك بها عادة الأشخاص العاديون دفاعا عن مصالح شخصية خاصة، لأن غاية الإدارة بالأساس وجوهر قيامها أصلا هو الدفاع عن المشروعية واحترام القانون وحقوق الانسان، وهو ذات السلوك الذي يجب أن يتحلى به موظفو الإدارة القائمون على تنفيذ سياساتها واختياراتها، وكلما تبين لهم وقوع خطإ أو سوء فهم أو عند إصدار في قرار إدارتهم فإنه من الفضيلة والسمو التسليم بذلك والعمل على العدول عنه تلقائيا لأن الاعتراف بالخطإ و العمل على إصلاحه هو عين الفضيلة ، أما الاستمرار في الدفاع عن الخطإ فهو عين الجور والتعسف والجنوح عن المشروعية مهما كانت مبررات ذلك .
من هذه المنطلقات نرى أن الدولة في تفعيلها لمقتضيات ظهير 1973 ملزمة بالتحري مسبقا حول الوضعية الواقعية والقانونية للعقار الذي ترغب في نقل ملكيته ،ومن بين أساسيات التحرى التثبت من كونه موجودا واقعيا خارج المدار الحضري وفق الضوابط الإدارية الجاري بها العمل؟ أ وكونه فعلا أرضا فلاحية أو شبهها بمفهوم الفصل الأول من ظهير 1973 وذلك قبل تاريخ إصدار قرارها بنقل الملكية.
وفي حالة عرض القرار الإداري من طرف المتضرر منه على قضاء الإلغاء فإنه بقدر ما يلزم المدعي بإثبات مصلحته ومضرته من القرار الإداري تكون الإدارة (المدعى ضدها) بدورها في وضعية المدعي لمركزها القانوني بخصوص العقار موضوع النزاع الذي ادعت أحقيتها في تملكه أو نقل ملكيته لها وتكون ملزمة تبعا لذلك بإثبات مركزها القانوني كمالكة لذلك العقار و السند القانوني الذي اعتمدته في تملكه الذي على أساسه قامت بتقييد ها على الرسم العقاريّ. وذلك اعتبارا لكون الملكية وسندها شيء وإشهار تلك الملكية للعموم بالتقييد على الرسم العقاري شيء آخر. والواضح أن القرار القضائي الاستئنافي موضوع المناقشة وقع في نوع من الخلط وعدم الدقة في التمييز بين الموضوعين معا (سند الملكية ومسطرة إشهاره للعموم بالتقييد على الرسم العقاري) .
ثانيا : الخلط بين مفهوم التحفيظ العقاري
والتقييد على الرسم العقاري وآثارهما:
أشار القرار الاستئنافي موضوع التعليق بشأن تعليل ما ذهب إليه إلى كون الدولة (الملك الخاص) مقيدة على الرسم العقاري بناء على قرار إداري (هو موضوع دعوى الإلغاء) وأن هذا التقييد على الرسم العقاري لا يسمح بإقامة الدعوى ضد ذلك القرار الإداري رغم عدم مشروعيته، واعتمدت المحكمة في ذلك على مقتضيات الفصلين 66و67 من ظهير التحفيظ العقاري وحملت هذين الفصلين «مبدأ التطهير» الذي لا يسمح بالطعن أو بادعاء أية حقوق عينية بشأن العقار لكن هذا المبدإ يتعلق حصرا على تأسيس الرسم العقاري وتحفيظ العقار لأول مرة بصفة نهائية أما التقييدات التي ترد على الرسم العقاري بعد إحداثه فإنها قابلة للمنازعة بشأنها ويمكن التشطيب عليها من طرف المحافظ العقاري بعد الحكم ببطلان سندها من طرف القضاء العادي المختص (من قبيل إبطال عقود البيع أو الهبات أو الوصايا) أو إبطال أو إلغاء القرارات الإدارية المعتمد عليها في التقييد من طرف القضاء الإداري المختص (كما هو الحال في النازلة أساس القرار موضوع المناقشة)
وحسب ما أشير إليه فإن الأمر كان يستوجب أن تتقدم الإدارة المعنية بدعوى بطلان الوصية التي تنازع بشأن صحتها أو بطلانها أمام القضاء العادي المختص أما القضاء الإداري فنرى أنه غير مختص لتقييم الوصية والبت في صحتها من عدمه أو استبعاد آثارها وإفراغها من مضمونها كما ذهب إليه القرار موضوع التعليق ......./ يتبع