حماية القضاء الإداري لحقوق الموظفين العاملين بمرافق الدولة من خلال بعض القواعد

عقدت محكمة الاستئناف الإدارية بالرباط مساء 2 أبريل 2010، ندوة ثقافية في موضوع: الحماية القضائية الإدارية لحقوق الموظفين والعاملين بمرافق الدولة.
ونقدم فيما يلي مداخلة للأستاذ عبد الواحد بن مسعود المحامي بهيئة الرباط يستعرض فيها عددا من القواعد والحيثيات المرتبطة بالموضوع:
سعى القضاء الإداري، منذ أن وجد إلى إحداث التوازن بين الحاكم والمحكومين، وحماية الحقوق والمراكز القانونية، ومثل القضاء الإداري في جسم المجتمع ، كمثل جهاز المناعة في الجسم البشري، فإذا كان جهاز المناعة يقاوم الأمراض، والفيروسات، والميكروبات والطفيليات، فإن القضاء الإداري يقاوم الشطط في استعمال السلطة ، والتجاوز في الاختصاصات، وعيب السبب، ورفع التعدي المادي، والتعسفات الإدارية، وإذا ضعف جهاز المناعة في الجسم البشري، يصاب ذلك الجسم بالعلل والأسقام، وإذا ضعف القضاء الإداري ينتظر الظلم والتعسف في المجتمع.
وقد تحمل القضاء الإداري في بلادنا هذا العبء، منذ أن تأسس المجلس الأعلى، وأحدثت فيه غرفة إدارية، ومنذ ذلك العهد، بدأ بناء صرح الاجتهاد القضائي الإداري، بما يستنبطه من حلول وما ابتدعه من قواعد، خصوصا في المنازعات المتعلقة بالوظيفة العمومية، ومراقبة شرعية القرارات الإدارية، ومدى ملاءمتها للمشروعية، والعمل على احترام المراكز القانونية حتى أصبح المغرب يتوفر على رصيد هائل من الاجتهادات القضائية الإدارية يشكل (الرصيد) ضمانات وسوابق لاتقل في قوتها الملزمة قوة النص القانوني.
وفي نظري فإن الحماية القانونية المخولة لجميع أفراد المجتمع لا يمكن فصلها عن الحماية القضائية الإدارية، فهما وجهان لعملة واحد. مع التأكيد على أن الحماية القضائية الإدارية تعتمد في بسط حمايتها على نصوص قانونية غالبا ما تقع الإشارة إليها في القاعدة المستنبطة.
وسأتطرق بإسهاب وأقدم أمثلة، للجانب المتعلق بحماية حقوق الموظف ومن في حكمه، من خلال ما صدر عن القضاء الإداري من قرارات أصبحت تشكل مرجعا لايستغنى عنه.
إن حقوق الموظف والعاملين في مرافق الدولة متنوعة، منها المادي ومنها المعنوي، منها الحقوق التي تؤول إليه بصفة شخصية، ومنها الحقوق التي تؤول لأسرته أو تؤول لخلفه العام، وهذه الحقوق تعاصر الموظف من تاريخ مشاركته في الامتحان لولوج أسلاك الوظيفة العمومية، إلى تاريخ إحالته على التقاعد إن مد الله في عمره، وكلما وقع خلل أو تعثر في مسيرة الموظف الإدارية ، إلا ويتدخل القضاء الإداري لإصلاح الخلل، حتى يتابع الموظف تلك المسيرة.
ومما يلفت النظر، أن القضاء الإداري يتدخل لحماية الجهاز القضائي، كلما انتهكت حقوق عضو من أعضائه، أو وقع التعدي على اختصاصات وظيفته، ومن الأمثلة التي نسوقها، القرار رقم 248 الصادر بتاريخ 25 يوليوز 1991 في الملف الإداري عدد 90/2255 والذي جاء في قاعدته:
«مخاصمة القضاة - قاضي الأحكام لايتحمل أية مسؤولية عن الأحكام التي يصدرها ولو أخطأ في تأويل وتطبيق القانون - لايكون القاضي مسؤولا إلا إذا ارتكب غشا أوتدليسا أضر بأحد الطرفين».
وبالنسبة لحماية صفة القاضي، تدخل القضاء الإداري بقراره رقم 180 بتاريخ 11 يوليوز 1975 في الملف الإداري عدد 49693 حيث جاء في قاعدته:
«صفة القاضي لايمكن الحصول عليها إلا بالتعيين في سلك القضاة بمقتضى ظهير ومن أجل ممارسة وظيفة بصفة مستمرة لامصادفة - إذا كان الفصل 45 من قانون المسطرة الجنائية يخول لمفوضة الشرطة القضائية أن يزاول مهام النيابة العامة فإن ذلك مقيد بحالة الضرور وبصفة مؤقتة فقط، ومع إبقائه مباشرا لوظيفته الأصلية وتابعا لإدارة الأمن الوطني وبالتالي لايمنحه الصفة القضائية الأصلية».
والقضاء الإداري وهو يواجه مصادر الخلل، لاتأخذه في ذلك لومة لائم، ولا يلتفت لمركز مصدر القرار، وهذا ما يدل على شجاعة القاضي الاداري، ومن ذلك على سبيل المثال، موقفه من عقوبة العزل المتخذة في حق أحد القضاة ، فقد جاء في القرار رقم 520 الصادر بتاريخ 5 دجنبر 1995في الملف الاداري عدد95/262 مانصه:
«عقوبة العزل المتخذة في حق الطاعن الذي كان ينتمي الى السلك القضائي هي عقوبة من الدرجة الثانية يصدر بشأنها ظهير شريف بناء على اقتراح المجلس الأعلى للقضاء - الرسالة الموجهة من وزير العدل الى المعني بالأمر عبارة عن إجراء شفوي ولاتشكل قرارا إداريا قابلا للطعن بالإلغاء».
ولم يتوان القضاء الإداري في حماية الأجهزة المرتبطة بالقضاء، وتعد جزءا لا يتجزأ منه، وتساعده على تحقيق العدالة، وأعني بذلك كمثال هيئة الدفاع، فلما وقع تحميلهم بعبء ضريبي لايستند على أساس قانوني ، وذلك بفرض ضريبة على لوحة المحامي، تدخل القضاء الإداري ليقول لإدارة الضرائب بقراره رقم 512 بتاريخ 1996/6/27 في الملف الإداري عدد 1995/559 بأن: «المحامي غير ملزم بأداء الضريبة المنصوص عليها في الفصل 192 من القانون رقم 30.89 أي ضريبة تعليق اللوحة الحاملة لأسمه بباب مكتبه، لأنه ليس في وضعية شاغل مؤقت للملك الجماعي العام، ونشاطه المهني لايقبل أي إشهار حسب قانون مهنة المحاماة».
ولم تستوعب بعض الجهات الإدارية أثر العفو الشامل على العقوبة الإدارية القائمة على الحكم الزجري، وتمسكت تلك الجهات بعقوبة الموظف إداريا على نفس الأفعال، فجاءت الحماية القضائية إلادارية لتوضح أثر ذلك العفو في قرارها رقم 510 بتاريخ 1 دجنبر 1994 في الملف الإداري عدد 91/10172 ، والذي جاء في قاعدته:
«العفو الشامل الذي تمتع بع الطاعن يمحو الجريمة التي نسبت إليه ارتكابها.
الإدارة لم يعد لها الحق في أن تدين الموظف الذي صدر في حقه العفو الشامل عن الأفعال التي صدر العفو في شأن العقوبة التي أنزلت به من أجلها».
وقد كان القضاء الإداري حريصا كل الحرص على مراقبة الإجراءات التأديبية التي يتعرض لها الموظف، والإحالة على المجلس التأديب في بعض الأحيان تكون بدوافع مغرضة، لاسيما إذا قامت بمسطرة التأديب جهة إدارية هي غير الجهة التي قامت بتعيين ذلك الموظف.
ومن باب حماية هذا الموظف وقف القضاء الإداري ليقرر: بأن صدور قرار تأديب موظف عن سلطة لم يخولها القانون حق تعيين ذلك الموظف، وعدم وجود تفويض قانوني باتخاذ قرار التأديب يجعل القرار صادرا عن جهة غير مختصة، أي مشوبا بعيب عدم الاختصاص»، وارتكز القضاء الإداري في هذه النازلة على مقتضيات الفصل 65 من ظهير 1958/2/24 المكون للنظام الأساسي للوظيفة العمومية والقرار رقم 94/504 الصادر بتاريخ 1 دجنبر1994في الملف الإداري عدد 93/10259
وبالنسبة للحماية القضائية الإدارية لمستحقات الموظف ومن في حكمه، فهذه المستحقات ذات طابع معيشي، وهي مقابل عمل ومجهود فيجب أن تكون محصنة من كل عبث، ويدخل في المستحقات الراتب والمكافئات والتعويضات، وأخذ راتب المعاشات عناية إدارية خاصة، وهكذا حاول القضاء الإداري تخفيف الإجراءات على الموظف وهو بصدد تسوية المعاش التقاعدي، فقرر: «أن الموظف الذي استغني عن خدماته له بحقه في المعاش من المفروض أن تسوى وضعيته دون حاجة إلى تقديم طلب» وقد صدر هذا القرار في ظل الفصل 48 من القانون الصادر بتاريخ 1971/12/30 الذي كان قد أحدث بموجبه نظام رواتب التقاعد العسكرية (قرار رقم 97 تاريخ 16 أبريل 1992 في الملف الإداري عدد 91/10108).
ولم تتخل الحماية القضائية الإدارية عن صغار الموظفين ومنهم عونا كان تابعا لمحكمة الاستئناف بسطات، وكلف من طرف وزارة العدل بالقيام بعمل خارج إطار مهامه، وبعد رفضه عاقبته وزير العدل بالحرمان من كل الأجرة لمدة شهر، فلما طعن في ذلك القرار التأديبي أخذت الحماية القضائية الإدارية بيده، وألغت ذلك القرار وعللت موقفها بمايلي:
«تكليف الموظف بالقيام بعمل خارج إطار المهام المحددة في إطار توزيع العمل (الحراسة في جلسة المحكمة) يتسم بالشطط في استعمال السلطة - قرار معاقبة الموظف من أجل الامتناع عن القيام بعمل استثنائي لم تثبت الإدارة تكليفه به من خلال المهام المستندة إليه - الفصل 65 وما يليه من ظهير 1958/2/24 المكون للنظام الأساسي للوظيفة العمومية - قرار رقم 1994/426 بتاريخ 27 أكتوبر 1994 في الملف الإداري عدد 1993/10609.
وكمثال على الحماية الإدارية للمستخدمين في مرفق عمومي، نذكر موقف المحاكم الإدارية من مراقبة النقل التأديبي، وكون: «الطعن في النقل التأديبي كعقوبة يدخل في إطار الوضعية الفردية للمستخدمين في مرفق عمومي كبنك المغرب ويخضع لرقابة القضاء الإداري طبقا للفصل 8 من قانون إحداث المحاكم الإدارية» تبعا للقرار عدد 396 بتاريخ 1996/5/26 في الملف الإداري عدد 1996/5/127.
وبذل القضاء الإداري مجهودا وهو يستنبط ويبتدع الحلول، ويحرك النصوص الجامدة بإعطائها تفسيرات لتقترب من روح الإنصاف والعدالة.
وهناك أمثلة أخرى تبين أن القضاء الإداري بحمايته استطاع أن يرد بعض المفاهيم لجادة الصواب، من ذلك مثلا:
- الحكم عدد 1642 الصادر عن المحكمة الإدارية بالرباط بتاريخ 2005/11/24 حيث إن الإدارة كانت تعتبر اعتقال الموظف حالة من حالات ترك الوظيفة العمومية، فتدخل القضاء الإداري بفكره الثاقب وبُعد نظره وتمحصه للنصوص وقال في ذلك الحكم: «الموظف الموجود رهن الاعتقال لا يعتبر في حالة ترك الوظيفة ولا ينبغي سلوك المسطرة المنصوص عليها في الفصل 75 مكرر من النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية في حقه، وإنما يتعين توقيفه طبقا لمقتضيات الفصل 73» - منشور في المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية بالعدد 68 بتاريخ ماي ويونيو 2006 بالصفحة 153 -.
ولما سادت موجة من التذمر في صفوف الموظفين بسبب امتناع المؤسسات العمومية من تنفيذ الأحكام النهائية، وساد الاعتقاد بأن تلك المؤسسات لا تخضع لقواعد مسطرة التنفيذ الجبري وقواعد الحجز، فجاءت الحماية من قضاء المجل الأعلى بقراره عدد 413 بتاريخ 2008/5/7 في الملف الإداري عدد 2006/2/4/756 ، والذي قرر القاعدة التالية: «إذا كان لا يجوز الحجز على أموال المؤسسات العمومية لكونها مليئة الذمة ولا يخشى عسرها، فإذا ثبت امتناعها عن التنفيذ فملاءة الذمة تصبح غير مجدية، علما أنه يجوز القيام بالتنفيذ الجبري في مواجهتها نظرا لصفة الإلزام التي تفرضها بحكم القانون - الأحكام القضائية القابلة للتنفيذ مادام الحجز لم يثبت أن له تأثيره على سير المرفق العام» - منشور في مجلة قضاء المجلس الأعلى بالعدد 71 بالصفحة 307-.
وذهب القضاء الإداري في حمايته القضائية بالنسبة لتنفيذ الأحكام - قرر بعضها يكون لفائدة موظفي الدولة - ذهب إلى أبعد مما قرره المجلس الأعلى، حينما قرر الغرامة التهديدية والحجز في مواجهة الإدارة الممتنعة عن تنفيذ الأحكام الإدارية الصادرة ضدها، ونرجع في هذا الموضوع إلى المقال القيم الذي نشره رئيس المحكمة الإدارية الأستاذ محمد القصري لما كان رئيسا للمحكمة الإدارية بوجدة في المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية بالعدد الصادر بتاريخ سبتمبر - أكتوبر 2000 بالصفحة 11 وما بعدها.
وفي إطار الاهتمام بالحماية القضائية، اهتم الرئيس الأول لدى محكمة الاستئناف الإدارية بالرباط بموضوع إشكالية تنفيذ الأحكام الإدارية وعبر عن موقفه منذ عدة سنوات من خلال مقاله القيم المنشور في المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية بالعدد 27 أبريل - يونيو 1999 بالصفحة 111 وما بعدها، بعد أن بين مسطرة تنفيذ الأحكام الإدارية في مصر، وكيف عالجت فرنسا هذا الموضوع، تقدم الرئيس بخمس اقتراحات منها: تذييل الأحكام الإدارية بالصيغة التنفيذية الخاصة بها، منح القاضي سلطة فعلية لتنفيذ أحكامه، تجريم الامتناع العمدي عن تنفيذ الأحكام، نشر الحكم القاضي بإدانة المسؤول عن عدم تنفيذ الحكم الإداري في جريدة أو جريدتين وطنيتين، جعل الطعن في الأحكام الإدارية غير موقوفة التنفيذ.
ويتدخل المجلس الأعلى كلما بدت له فرصة لحماية الموظف وعدم تضييق الخناق على الوظيفة العمومية، وقرر المجلس كمثال على ما ذكر، ومن باب حماية الموظف من المنافسة عدم الجمع بين مهنة المحاماة ووظيفة عمومية أخرى «الغرفة الإدارية، قرار رقم 603 مكرر بتاريخ 1998/6/11».
ولم يفلت حتى تنقيط الموظف من الرقابة القضائية، وذلك حماية له من الغبن الإداري، فقد جاء في قاعدة لحكم صادر عن المحكمة الإدارية بمكناس عدد 2000/23 ت.غ بتاريخ 2000/3/2 ما يلي: «إذا كان تنقيط الموظف يدخل في نطاق السلطة التقديرية للإدارة فإن ذلك مقيد بالضرورة بعدم الانحراف في استعمال هذه السلطة - وجود ظروف وملابسات ووقائع يستدل منها على انحراف الإدارة في استعمال سلطتها يستوجب إلغاء قرارها بالعيب المذكور».
ويجب أن نتطرق في هذه الندوة، للحماية القضائية الإدارية التي تتعلق بممارسة حق الإضراب والموقف المشرف الذي وقفه القضاء الإداري المغربي، وما خصه رجال الفقه والقانون من تعليقات على حكم صدر من المحكمة الإدارية بمكناس حكم عدد 2001/63 3/ غ. بتاريخ 2001/7/12 حيث حكمت المحكمة بإلغاء قرار صدر عن وزير التربية الوطنية لأنه عاقب موظفا مارس حق الإضراب بصفة مشروعة وعلى إثر إشعار ودعوة من نقابات معينة.
وقد علق على هذا الحكم كل الدكتور حميد أربيعي، والدكتور محمد الأعرج، والأستاذ أحمد مفيد ونوهوا بموقف القضاء الإداري، حيث ورد في تعليق: «ونأمل أن تستمر المحاكم الإدارية في اجتهاداتها القضائية التي تملأ الفراغ التشريعي في عدة مجالات منها مجال الإضراب في انتظار صدور القانون التنظيمي الموعود به منذ دستور 1962 كما نأمل أن تتروى الإدارات العمومية في إصدار قراراتها تجاه الموظفين وأن تراعي في ذلك مقتضيات القانون ومصالح الموظفين حفاظا على مصلحة كل الأطراف بالشكل الذي يخدم مصلحة البلاد» راجع الحكم والتعليقات حول «حق الإضراب بين اجتهاد المجلس الأعلى والمحاكم الإدارية» للأستاذ محمد الأعرج والحكم والتعليقات عليه منشورة في المجلة المغربية لمنازعات القانونية بالعدد 2 سنة 2004.
ويجب ألا يفهم من التركيز على حماية الموظف، أن هناك لامبالاة بحقوق أعوان المؤسسات العمومية، بل أحيطت هذه الفئة باهتمام كبير من طرف القضاء الإداري واجتهاداته، كما أشار إلى ذلك الأستاذ أمحمد عنتري أستاذ بكلية الحقوق الرباط سويسي في مقاله القيم بعنوان «أعوان المؤسسات العمومية في اجتهاد القضاء الإداري المغربي» المنشور في المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية بالعدد 23 لشهر أبريل - يونيو 1998 ابتداء من الصفحة 41 حيث ذكر أن القضاء الإداري:
«- يعبر عن رغبته في توحيد نظام منازعات أعوان الجماعات المحلية.
- يدعو إلى تطبيق قاعدة توحيد المنازعات.
- أن يتجند الفقه لتأييد توحيد المنازعات ويكرسها المشرع.
- أن تزول الاستثناءات الواردة على قاعدة توحيد المنازعات.
- إن ازدواجية المنازعات تنتج عنها آثار سلبية.
- ضرورة التمييز بين نظام أعوان المؤسسات الإدارية وأعوان المؤسسات ذات الطابع التجاري والصناعي».