الجماعات ودورها في تدبير الجائحة تغييب ممنهج أم إخفاق في فهم الأدوار؟

يتفق الجميع في الوقت الراهن على أن الجماعات الترابية أصبحت ضرورة من ضروريات الدولة الحديثة، وأضحت تكتسي أهمية كبيرة في ظل التحولات السياسية والاجتماعية والاقتصادية والمجالية التي تعريفها المجتمعات المعاصرة.
وقد طرحت الجماعات الترابية والجهوية المتقدمة في السياق المغربي كبدائل جديدة وأليات تدبيرية ناجعة، كان الهدف منها تخفيف العبء على السلطة المركزية، خاصة بعد فشل السياسات الفوقية والقطاعية للدولة التي تهم تسيير القضايا والشؤون المحلية في ظل تزايد المشاكل والطلبات الاجتماعية والاقتصادية على المستوى الترابي.
ويعتبر المغرب من الدول التي تبنت خيار اللاّمركزية كأسلوب من أساليب توزيع الوظيفة التدبيرية والتنموية بين السلطة المركزية والوحدات الترابية المنتخبة. حيث أصبحت الجماعات الترابية في الوقت الحاضر من الضروريات الأساسية في الدولة الحديثة، إذ تمكن السكان من المساهمة في تدبير شؤونهم المحلية وتسيير قضاياهم اليومية، وفي نفس الوقت تخفف من عبئ الحكومة على المستوى المركزي حتى يتسنى لها التفرغ لمهامها الوطنية العامة، نظرا لكون المجالس الجماعية المنتخبة أكثر إحساسا وإلماما بحاجيات محيطيها وأكثر بمشاكل مواطنيها وأكثر إدراكا لحجم الامكانيات المتاحة، وعلاجا ناجعا للتخفيف من العبء على المركز.
وما يهمنا في هذا البحث هو توضيح دور الجماعات ورؤسائها في مواجهة وتدبير أزمة كورونا والتساؤل حول مكانة وأهمية هذه الجماعات في مساعدة السلطات المركزية في الحد من انتشار وتفشي هذا الوباء، باعتبارها شريكا استراتيجيا في تنفيذ السياسيات التنموي الترابية، وفاعلا مركزيا في خط المواجهة المباشرة مع طلبات المواطنين واحتياجاتهم اليومية و فاعلا مهما ومحركا رئيسيا للقرار المحلي وتكمن أيضا أهمية هذا الموضوع بالنظر إلى النهج الذي اتبعه المغرب في ترسيخ اللاّمركزية واشراك ممثلي السكان في تنظيم وتدبير الشأن العام المحلي. وفي هذا الصدد تكمن أهمية وخطورة المسؤولية التي أناطها القانون بالمنتخبين الجماعيين عامة وبرؤساء المجالس الجماعية ونوابهم بشكل خاص، لأن أي تقصير في أدائها قد يؤدي إلى الإضرار بمصالح السكان وإلى الفوضى وفقدان ثقة الناخبين.
وإذا كانت للجماعات الترابية أهمية بالغة على جميع المستويات باعتبارها شريكا مهما للدولة على الصعيد الترابي فإن المتتبع لأزمة كرورنا وتداعياتها والتي اجتاحت المغرب مند يوم 02 مارس 2020 تاريخ اكتشاف أول حالة وصولا إلى اليوم وقد ناهزت فيه عدد الإصابات أكثر من 8 الف حالة وأزيد من 200 حالة وفاة، سيلاحظ بشكل ملموس بأن حضور هذه الجماعات في مواجهة وتدبير هذه الجائحة كان ضعيفا أو شبه منعدم، مقابل تحمل الدولة والسلطات المركزية واللاممركزة مسؤولية المواجهة المباشرة مع الوباء وطنيا ومحليا عبر إجراءات وتدابير ذات بعد مركزي.
وقد شكلت هذه التدابير والإجراءات المتخذة لمواجهة الجائحة فرصة مهمة للعديد من الباحثين والمختصين في مجال الجماعات الترابية لإعادة فتح النقاش حول مكانة الجماعات الترابية في النسق السياسي المغربي وأهميتها في تدبير الأزمات. كما ساهم أيضا في إعادة التفكير في العلاقة بين الفاعل المركزي والفاعل الترابي ومدى قدرة على الأخير على ممارسة صلاحيته الدستورية والتنظيمية لمواجهة مثل هذه الأزمات.
ويطرح هذا الموضوع إشكالية محورية تتمثل أساسا في مدى مساهمة الجماعات الترابية بشكل عام والجماعات بشكل خاص إلى جانب السلطات المركزية في مواجهة وتدبير أزمة كورونا، أو بتعبير أخر لماذا لم تسطيع أن تمارس صلاحياتها الدستورية والقانونية في مواجهة الأزمة هل فشلت في ذلك أم أن السلطات المركزية غيبت أدوارها بشكل متعمد؟
إن الجواب على هذه التساؤلات يقودنا للحديث بشكل مباشر عن أدوار وصلاحيات الجماعات في مواجهة مثل هذه الازمات الحالية في نقطة أولى ثم الحديث عن واقع تدبير الأزمة الصحية بين محدودية تدخل الجماعات وتعزيز حضور الفاعل المركزي في نقطة ثانية. كما سيدفعنا للبحث عن سبل ومستلزمات تفعيل أدوار الجماعات لمواجهة مثل هذه الأزمات الطارئة في نقطة ثالثة.
أولا: أدوار وصلاحيات الجماعات ورؤسائها في مواجهة الأزمات الطارئة كورونا نموذجا
ثانيا: تدبير الجائحة بين محدودية تدخل الجماعات وتعزيز حضور الفاعل المركزي واللاممركز
ثالثا: سبل ومستلزمات تفعيل أدوار الجماعات لمواجهة مثل هذه الأزمات الطارئة
أولا: أدوار وصلاحيات الجماعات ورؤسائها في مواجهة الأزمات الطارئة
لقد أصبحت الجماعات الترابية بشكل عام والجماعات في الوقت الراهن من الضرورية الأساسية في التدبير التنموي، وحجرة أساسية في بناء الدولة الحديثة، وقد كرس الدستور المغربي لسنة 2011 هذه الفلسفة من خلال تخصيص بابا كاملا في ديباجته للجماعات الترابية وعيا منه بأهمية الفاعل الترابي في تنزيل السياسات التنموي وتحقيق العدالة المجالية. وقد ثم تأكيد هذا الخيار الاستراتيجي من خلال إصدار القانون التنظيمي الجديدة للجماعات رقم 113.14 والذي يتأسس على مبادئ التدبير الحر و التعاون والتضامن، وتأمين مشاركة السكان في تدبير شؤونهم، والرفع من مساهمتهم في التنمية البشرية.
وتمارس الجماعة اختصاصات ذاتية واختصاصات مشتركة مع الدولة بالإضافة إلى اختصاصات منقولة وما يهمنا في هذا النقاش هو طبيعة الاختصاصات التي تمارسها الجماعات في مجال مواجهة الأزمات والحفاظ على النظام العام بمدلولاته الثلاث.
الاختصاصات الذاتية للجماعات في مجال الحفاظ على النظام العام
تمارس الجماعة في إطار صلاحياتها الذاتية، مهمة تنظيف الطرقات والساحات العمومية وجمع النفايات المنزلية والمشابهة لها ونقلها إلى المطارح ومعالجتها وتثمينه، كما تعمل أيضا على السهر على تنظيم السير والجولان وحفظ الصحة العامة ونقل المرضى والجرحى، ونقل الأموات وتنظيم عمليات الدفن كما تختص أيضا في احداث وصيانة المقابر.
أما في مجال تنظيم الأسواق الجماعية فتختص الجماعة بموازاة مع فاعلين أخرين من القطاع العام والخاص بتدبير أسواق البيع بالجملة وتنظيم المجازر والذبح ونقل اللحوم ومراقبة أسواق بيع السمك.
كما يمارس رئيس المجلس الجماعي صلاحيات الشرطة الإدارية في ميادين الوقاية من الصحية والنظافة والسكينة العمومية وسلامة المرور، بواسطة قرارات تنظيمية وفردية المتمثلة في الإذن أو الأمر أو المنع ومن أهم الصلاحيات التي يمارسها رئيس المجلس الجماعي ندكر:
اتخاد التدابير اللازمة لتجنب أو مكافحة انتشار الأمراض الوبائية أو الخطيرة.
السهر على احترام شروط نظافة المساكن و الطرقات وتطهير قنوات الصرف الصحي وزجر إيداع النفايات بالوسط السكني والتخلص منها.
تنظيم السير والجولان والوقوف بالطرقات العمومية والمحافظة على سلامة المرور بها.
اتخاذ التدابير الخاصة لضمان السكينة العمومية خصوصا في المحلات والفضاءات العمومية التي يقع فيها تجمهر الناس كالمواسم والأسواق ومحلات المشاهد أو الألعاب والميادين الرياضية والمقاهي والمسابح والشواطئ وغيرها.
تنظيم ومراقبة المحطات الطرقية ومحطات وقوف الحافلات وحافلات النقل العمومي وسيارات الأجرة وعربات نقل البضائع وكذا جميع محطات وقوف العربات.
اتخاذ التدابير اللازمة للوقاية من الحرائق والآفات والفيضانات وجميع الكوارث الطبيعية.
ممارسة شرطة الجنائز والمقابر واتخاد الإجراءات اللازمة المستعجلة لدفن الموتى بالشكل اللائق، وتنظيم المرفق العمومي لنقل الأموات ومراقبة عملية الدفن واستخراج الجثث من القبور.
الاختصاصات والصلاحيات المشتركة بينها وبين الدولة والجماعات
هذه الاختصاصات تمارسها الجماعات إما بطلب منها أو بمبادرة من الدولة في إطار تعاقدي، فالجماعات بناء على هذه الاختصاصات تساهم في صيانة المستوصفات العمومية الواقعة في نفود ترابها بالإضافة إلى المساهمة في تنمية الاقتصاد المحلي للجماعة وإنعاش سوق الشغل والاهتمام بالبنيات التحية والتجهيزات، والمساهمة في تحسين ظروف عيش المواطنين. واستنادا أيضا لهذه الاختصاصات المشتركة فإن الجماعة ملزمة بالمساهمة بإحداث دور العمل الخيري ومأوى العجزة ودور الحضانة ورياض الأطفال، وإحداث المراكز الاجتماعية للإيواء، بالإضافة إلى السهر على احترام البيئة وتهيئة الشواطئ والممرات الساحلية وتدبير الساحل التابع لنفودها الترابي.
الاختصاصات المنقولة من طرف الدولة للجماعة
هذه الاختصاصات والتي يتم تحديد مجالاتها مراعاة لمبدأي التدرج والتمايز بين الجماعات تعتمد فيها الدولة سياسة التدرج في نقل بعض الاختصاصات للجماعات وذلك بغية تعزيز مكانتها في التدبير التنموي وتقديم خدمات القرب للمواطنين وقد نص الدستور في الفصل 141 على أن كل اختصاص تنقله الدولة للجماعات الترابية يكون مقترنا بتحويل الموارد المالية المطابقة له لمساعدة الجماعات في ممارسة هذا الاختصاص المنقول و من بين الاختصاصات المنقولة التي جاء بها القانون التنظيمي 113.14 نذكر:
حماية وترميم المآثر التاريخية والتراث الثقافي والحفاظ على المواقع الطبيعية؛
إحداث وصيانة المنشآت والتجهيزات المائية الصغيرة والمتوسطة.
وطبقا للبند الرابع من الفصل 146 من الدستور فإن تحويل الاختصاصات المنقولة إلى اختصاصات ذاتية للجماعة المعنية يتم بموجب تعديل القانون التنظيمي للجماعات.
ثانيا: تدبير الجائحة بين محدودية تدخل الجماعات وتعزيز حضور الفاعل المركزي واللاممركز
لقد أدى ظهور وانتشار وباء كورونا كوفيد-19- إلى توجه معظم دول العالم ومن ضمنها المغرب إلى اتخاد مجموعة من التدابير والاجراءات الاستثنائية والاستباقية التي تستهدف مواجهة هذا الوباء الفتاك والحد من انتشاره.
ويعتبر من المغرب من الدول السباقة إلى اتخاد هذه التدابير لمواجهة من هذه الجائحة والحد من انتشارها وقد صنفت هذه الإجراءات بأنها نموذج استثنائي للتفاعل مع الازمة.
وبالرجوع إلى طبيعة هذه التدابير والإجراءات المتخذة في هذا الإطار والتمعن فيها، سيلاحظ بشكل ملموس غياب دور الجماعات الترابية بشكل عام والجماعات بشكل خاص في تدبير هذه الجائحة مقابل حضور قوي للسلطات المركزية فهل يعزى الأمر إلى فشل هذه الوحدات الترابية في ممارسة صلاحياتها الدستورية والتنظيمي؟ أم أن دورها ثم تغيبه بشكل أو بأخر؟
إن المتتبع للنقاش الوطني المرتبط بالجائحة سيلاحظ بشكل واضح أن السلطات المركزية مارست صلاحياتها الاستثنائية وعبئت جميع وسائلها لمواجهة هذه الأزمة الوبائية، وقد اندرجت هذه الإجراءات والتدابير في إطار الامتيازات الاستثنائية للدولة والتي مارستها بناء على نظرية الظروف الطارئة وأعمال السيادة، وذلك من خلال اعلان حالة الطوارئ بموجب المرسومين رقم 02.20.292 المتعلق بسن أحكام خاصة بحالة الطوارئ الصحية وإجراءات الإعلان عنها والمرسوم 2.20.293 المتعلق بفرض حالة الطوارئ الصحية على صعيد التراب الوطني.
وباستقراء مقتضيات المرسوم رقم 02.20.292 المتعلق بسن أحكام خاصة بحالة الطوارئ الصحية وإجراءات الإعلان عنها نلاحظ أن المادة الثالثة من مرسوم اعلان حالة الطوارئ الصحية غيبت بشكل شبه مطلق صلاحيات الجماعات ورؤساءها في تدبير ومواجهة هذه الجائحة في مقابل تعزيز صلاحيات واختصاصات السلطات المحلية المعينة في خرق للتراتبية القانونية، على اعتبار أن القوانين التنظيمية تسمو على مراسيم القوانين وقد ثم تبرير هذا الامر بناء على المشروعية الاستثنائية للسلطات و التي تسمدها من نظرية الظروف الطارئة.
كما يلاحظ أيضا من خلال التتبع اليومي لمعظم الإجراءات والتدابير المتخذة لمواجهة تداعيات أزمة كورونا -كوفيد 19- أن رجل السلطة هو الممارس الفعلي لجميع الصلاحيات والسلطات المتعلقة بالحفاظ على النظام العام بمدلولاته الثلاثة. في حين أن الفاعل الترابي المنتخب أصبح تدخله شبه غائب ومحتشم ويقتصر على مجالات ثانوية، على غرار تعقيم بعض الأماكن والطرقات وتنظيم عمليات استفادة الأسر من الدعم والمشاركة في الحملات التوعية حول خطورة الوباء.
ويرجع ضعف ومحدودية تدخل الجماعات الترابية في تدبير هذه الأزمة إلى مقتضيات المرسوم السالف الذكر و الذي أسند المهمة بشكل شبه مطلق لوزارتي الصحة والداخلية، وكذا مذكرات وزير الداخلية الذي راسل من خلالها الجماعات الترابية وطلبها بعدم عقد الاجتماعات وتأجيلها إلى أجل غير مسمى، بالإضافة إلى محدودية الموارد البشرية والمالية للجماعات، وكذا ضعف المستوى التعليمي والمعرفي لبعض الرؤساء المنتخبين وعدم قدرتهم على استيعاب صلاحياتهم الدستورية والتنظيمية
ويمكن القول أيضا أن الجماعات الترابية لم تكون مستعدة لمثل هذه الأزمة وتفاجئت بشكل كبير على اعتبار أن برامج عمل الجماعات الترابية لا تتوفر على خطط لمواجهة مثل هذه الظروف الطارئة ولم ترصد لها موارد مالية، كما أن تدخل الدولة أشعر الفاعل الترابي بعدم جدوى تدخله، هذا بالإضافة إلى خوف بعض المنتخبين والرؤساء من امكانية اتهامهم باستغلال الأزمة لتحقيق مصالح سياسية وانتخابية.
في حين أن هناك من اعتبر أن السبب الحقيقي في الأمر يرجع بالأساس إلى جهل بعض والمجالس ورؤسائها لاختصاصاتهم الدستورية والتنظيمية خصوصا في مجال الضبط الإداري والحفاظ على النظام العام، وغالبا ما يتم تبرير ذلك بغياب سياسة تكوين وتأهيل المنتخبين الجماعيين ساهم في ذلك بشكل.
ومن الأسباب الرئيسية في ذلك أيضا عدم وضوح النص القانوني المنظم لاختصاصات الجماعات ورؤساءها وعلاقتهم بالسلطات المحلية، خصوصا في مجال الحفاظ على النظام العام والذي يتدخل فيه العديد من الأطراف مما يفتح المجال في كثير من الأحيان أمام سوء التدبير وتنازع الاختصاص ويتجلى ذلك بوضوح من خلال الفصلين 100 و110 من القانون التنظيمي للجماعات.
ثالثا: سبل ومستلزمات تعزيز مكانة الجماعات في تدبير مثل هذه الأزمات
نظرا للدور المنوط بالجماعات في ظل اتساع اختصاصاتها وارتفاع منسوب وعي الناخبين وتعاظم أدورها في تحقيق التنمية ومواجهة الأزمات، أصبح من الضروري إعادة النظر في اختصاصاتها ومواردها المادية والبشرية والعمل على الرفع من الخدمات التي تقدمها هذه الجماعات. وبالطبع لن يتأتى ذلك إلا بتفعيل دور الدولة والجماعات الترابية والأحزاب السياسية في تأهيل الموارد البشرية وكذا تخليق الحياة الجماعية والتخفيف من صرامة الرقابة التي تمارسها سلطات المراقبة المتمثلة في العامل ورجال السلطة. حيث أن الاهتمام بتكوين المنتخب الجماعي والرفع من مستواه يشكل خطوة أساسية لتطوير التجربة اللامركزية بالمغرب وسيساهم لامحالة في ممارسة صلاحيته في مثل هذه الأزمات، حيث أن استفادة المنتخب الجماعي من سياسة تكوينية متكاملة ستمكنه أساسا من اكتساب المعارف الأولية والتدبيرية ليكون مؤهلا لتسيير الشأن العام المحلي. ويعتبر تفعيل دور الدولة والجماعات الترابية في هذا المجال من الشروط الضرورية والاجبارية، وذلك عن طريق إحداث مؤسسات متخصصة في سياسة التكوين والتأطير وكذا تنظيم دورات تكوينية وتدريبية لفائدة المنتخبين الجماعيين لتأهيليهم لممارسة صلاحياتهم الدستورية وتأهيليهم لموجهة مثل هذه الأزمات الصحية الطارئة. بالإضافة الى ضرورة اشتراط مستوى تعليمي محترم لممارسة المهام الانتدابية خصوصا رئيس المجلس ونوابه، حيث أن حجم الصلاحيات والسلط الممنوحة للرئيس ولأعضاء المجلس في ضل القوانين التنظيمية الجديدة، تستدعي أن يكونوا على إلمام كبير بالنصوص التنظيمية والقانونية التي تساعدهم على ممارسة صلاحياته بشكل صحيح وبالتالي ضمان جودة التسيير المحلي.
ومن المداخل الرئيسية أيضا لتعزيز مكانة الجماعات ورؤسائها في تدبير مثل هذه الأزمات الطارئة تخليق الحياة الجماعية وضرورة التوفر على نخب مفعمة بما يكفي من روح المواطنة والأخلاق الحميدة ونكران الذات وتغليب المصلحة العامة عن الصالح الشخصية والحزبية.
كما أن تكريس الرقابة القضائية على مجالس الجماعات ورؤسائها يعتبر من الدعامات الرئيسية لتعزيز حضور الفاعل الترابي في السياسات التنموية الترابية وفي تدبير الأزمات. وذلك من خلال تكريس المساءلة وربط المسؤولية بالمحاسبة، وكذا تفعيل إجراءات ومساطير العزل والتجريد من العضوية في حق الرئيس وأعضاء المجلس في حالة التقاعس والتهرب من المسؤولية أو الاخلال بالمهام الانتدابية.
* طالب باحث في القانون العام بكلية الحقوق مراكش وأستاذ التعليم الثانوي