البرلمان و حكامة المال العام

تعتبر المالية العامة وسيلة أساسية لحل المشاكل الاقتصادية والاجتماعية والسياسية؛ فالانتفاضات والحروب والثورات، وأفول حضارات و انبثاق أخرى، كل ذلك غالبا ما كان يحصل بسبب ضعف أو سوء تدبير مالية الدول والجماعات: انعدام الشفافية في صرف النفقات و/ أو ضعف العدالة في فرض التكاليف. كذلك الظلم والطغيان و الفساد ونهب المال العام والطبقية و الإقطاعية و شيوع نظام الامتيازات. إن المالية العامة اليوم، هي أهم أداة لبلوغ أهداف التنمية؛ فهي تعكس السياسة الاقتصادية والاجتماعية المتبعة من طرف الدول و الحكومات، من خلال الأولويات المسطرة و الاعتمادات المرصودة لتدبير الشأن العام. من هنا تأتي أهمية بل و ضرورة عقلنة الميزانية و ضرورة تجويد أسلوب تدبيرها و ضبط وترشيد الإنفاقات المترتبة عنها، وذلك بالعمل على تحديد الأهداف و مراقبة الأداء و تقييم النتائج. و بعبارة أدق، بالعمل على إضفاء الشفافية في الوسائل و المراقبة في النتائج.
وإذا كان المواطن هو مصدر المال العام ( بواسطة الاقتطاع الضريبي ) ، وهو بذلك يعتبر محور التنمية ومحرك التاريخ ، فالواجب الارتباط به و بقضاياه و حمايته والعمل على خدمته وتوفير العيش الكريم له، بل أكثر من ذلك، هو الذي يجب أن يحدد بنية السلطة و شكل القانون ، بل و طبيعة الجباية و كيفية تحصيلها و طرق صرفها، وذلك من خلال ممثليه داخل المؤسسات و في مختلف المجالس المنتخبة، اعتمادا على آليات الديمقراطية و مبادئ العدالة الاجتماعية، وفي جو تطبعه الثقة بين الدولة وكافة المواطنات و المواطنين.
يأتي إصلاح المالية العامة اليوم في بلادنا في سياق تاريخي، سياسي واجتماعي، خاص؛ فمع بداية سنة 2011، عرف المغرب، على غرار دول عربية أخرى، حراكا اجتماعيا، رفعت خلاله شعارات تطالب بالتشغيل وتحسين القدرة الشرائية و الولوج إلى الخدمات الاجتماعية والتوزيع العادل للثروة، و تطالب كذلك بالحكامة الجيدة و محاربة الفساد و نهب المال العام... فجاء الخطاب الملكي التاريخي ل 9 مارس 2011، بمثابة خارطة طريق، و الذي دعا من خلاله جلالة الملك إلى إجراء تعديل دستوري شامل، وفق مرتكزات توجيهية أساسية، من قبيل فصل السلط و ترسيخ دولة القانون واستقلالية المؤسسات و تكريس مبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة... ليبقى في النهاية على كل من الحكومة والبرلمان مسؤولية تنزيل هذه المبادئ وهذه المرتكزات، وذلك من خلال العمل على إخراج القوانين المختلفة، التنظيمية منها والعادية، التي جاءت بها الوثيقة الدستورية. والتي نجد من بينها، بل و من أهمها، القانون التنظيمي للمالية. هذا الأخير الذي يجب أن يعكس، عند إعداده، المكانة التي أصبح يحظى بها البرلمان والاختصاصات الواسعة التي أضحى يتوفرعليها، للقيام بمهامه التشريعية والرقابية وخاصة مجلس النواب الذي أصبح يتبوأ في دستور 2011 مكان الصدارة، كونه نابع من انتخابات مباشرة، خاصة إذا كانت هذه الانتخابات حرة ونزيهة.
فما هي إذن القواعد والآليات الدستورية الجديدة لتطوير عمل البرلمان والرفع من مكانته، بل و من مصداقيته و فعاليته، في التشريع و في المراقبة ؟ وماذا عن جديد الاختصاص المالي للبرلمان في دستور 2011 ؟ وما هي المحددات الأساسية التي يجب أن تحكم القانون التنظيمي للمالية المرتقب، وذلك من أجل حكامة أفضل في تدبير المال العام ؟
نسجل بداية اعتراف الدستور للبرلمان بممارسة السلطة « يمارس البرلمان السلطة التشريعية... « ( الفصل 70). لكن ممارسة هذه السلطة تحتاج إلى نخب برلمانية مؤهلة و فاعلة و إلى إمكانات بشرية ومادية كافية. ثانيا، اعتراف الدستور للمعارضة بدورها وقوتها، وبالتالي ضرورة تمكينها من الوسائل اللازمة للنهوض بمهامها على أحسن وجه «... المعارضة مكون أساسي في المجلسين...» (الفصل 60). لكن حقوق المعارضة هذه تحتاج إلى ثقافة برلمانية جديدة، غير ثقافة الهيمنة، السائدة حتى اليوم، والتي يؤسس لها مبدأ العقلنة البرلمانية و تمارسها الحكومة وأغلبيتها بإتقان كبير، بعيدا عن روح الانفتاح والتوافق والتعاون والتكامل و التوازن المطلوب. ثالثا، تعزيز الدستور لتخليق الممارسة البرلمانية، وذلك بمنع الترحال « يجرد من صفة عضو في أحد المجلسين، كل من تخلى عن انتمائه السياسي، الذي ترشح باسمه للانتخابات، أو الفريق أو المجموعة البرلمانية التي ينتمي إليها... « (الفصل 61). و إلغاء الحصانة الجنائية، إلا ما كان مرتبطا منها بحرية الرأي و التعبير والمناقشة والتصويت.. عند أداء البرلمان لدوره النيابي داخل المجلس وليس خارجه « لا يمكن متابعة أي عضو من أعضاء البرلمان، ولا البحث عنه، ولا إلقاء القبض عليه، ولا اعتقاله ولا محاكمته، بمناسبة إبدائه لرأي أو قيامه بتصويت خلال مزاولته لمهامه، ماعدا إذا كان الرأي المعبر عنه يجادل في النظام الملكي أو الدين الإسلامي، أو يتضمن ما يخل بالاحترام الواجب للملك... (الفصل 64)» . كذلك الدعوة إلى تضمين النظامين الداخليين لكلا المجلسين لجزاءات في حق النواب المتغيبين... « يحدد النظام الداخلي... واجبات الأعضاء في المشاركة الفعلية في أعمال اللجان والجلسات العامة، والجزاءات المطبقة في حالة الغياب...» (الفصل 69) . إضافة إلى الدعوة إلى إصدار قانون تنظيمي يحد من الجمع بين الانتدابات الانتخابية.» ... يبين قانون تنظيمي ... حالات التنافي، وقواعد الحد من الجمع بين الانتدابات، ونظام المنازعات الانتخابية... «(الفصل 62)
لقد أصبحت للمالية العامة اليوم، في بلادنا، مكانة دستورية معتبرة، سواء ما تعلق بفرض تكاليف عمومية «على الجميع أن يتحمل، كل على قدر استطاعته، التكاليف العمومية، التي للقانون وحده إحداثها وتوزيعها، وفق الإجراءات المنصوص عليها في هذا الدستور»(الفصل 39) و»على الجميع أن يتحمل، بصفة تضامنية، وبشكل يتناسب مع الوسائل التي يتوفرون عليها، التكاليف التي تتطلبها تنمية البلاد، وكذا تلك الناتجة عن الأعباء الناجمة عن الآفات والكوارث الطبيعية التي تصيب البلاد»( الفصل 40) أو ما تعلق بالمسؤولية المشتركة للحكومة والبرلمان في الحفاظ على التوازن المالي للدولة « يسهر البرلمان والحكومة على الحفاظ على توازن مالية الدولة. وللحكومة أن ترفض، بعد بيان الأسباب، المقترحات والتعديلات التي يتقدم بها أعضاء البرلمان، إذا كان قبولها يؤدي بالنسبة لقانون المالية إلى تخفيض الموارد العمومية، أو إلى إحداث تكليف عمومي، أو الزيادة في تكليف موجود» (الفصل 77) . أو ما تعلق كذلك بضرورة إغناء القانون التنظيمي للمالية للمراقبة البرلمانية، من خلال تحديد دقيق وعقلاني لمسطرة المناقشة و التصويت والبرمجة المتعددة السنوات « يصدر قانون المالية، الذي يودع بالأسبقية لدى مجلس النواب، بالتصويت من قبل البرلمان، وذلك طبق الشروط المنصوص عليها في قانون تنظيمي; ويحدد هذا القانون التنظيمي طبيعة المعلومات والوثائق والمعطيات الضرورية لتعزيز المناقشة البرلمانية حول مشروع قانون المالية. يصوت البرلمان مرة واحدة على نفقات التجهيز التي يتطلبها، في مجال التنمية، إنجاز المخططات التنموية الاستراتيجية، والبرامج متعددة السنوات، التي تعدها الحكومة وتطلع عليها البرلمان، وذلك عندما يوافق عليها، ويستمر مفعول الموافقة تلقائيا على النفقات طيلة مدة هذه المخططات والبرامج التنموية...» ( الفصل 75). إضافة إلى إلزام الحكومة بإيداع قانون التصفية سنويا لدى البرلمان خلال السنة الثانية التي تلي تنفيذ القانون المالي» تعرض الحكومة سنويا على البرلمان، قانون التصفية المتعلق بتنفيذ قانون المالية، خلال السنة الثانية التي تلي سنة تنفيذ هذا القانون...» ( الفصل 76) ، كما « ...تُخصص جلسة سنوية من قبل البرلمان لمناقشة السياسات العمومية وتقييمها»( الفصل 101).
لقد أصبح للاختصاص المالي للبرلمان في دستور 2011 هوية خاصة، تحكمها فلسفة جديدة، يراد لها أن تكون بين التقليدانية والعقلنة من جهة و الانفتاح والتحديث و توسيع الاختصاصات ورفض القيود التي تفرضها تلك العقلنة على عمل البرلمان وعلى فعاليته من جهة أخرى. مما قد يعيد لهذا الأخير الاحترام الواجب وينزع عنه النعوت والتوصيفات غير منصفة وأحكام القيمة الجاهزة أحيانا، و التي ساهمت إلى حد كبير في تقهقر صورته لدى شرائح واسعة من المجتمع، ليدخل بذلك البرلمان، بعد دستور 2011، إلى مرحلة جديدة من تاريخه، ينتقل فيها من المراقبة السياسية إلى سياسة المراقبة، ولو أن الأمر ليس بهذه البساطة؛ فإعطاء صلاحيات أكبر إلى البرلمان يجب أن تواكبه ، في الوقت ذاته، إرادة قوية لدى البرلمانيين أنفسهم و معرفة دقيقة بحقوقهم وواجباتهم ، للقيام بمسؤولياتهم كاملة، و في أحسن الظروف. كما أصبح الاختصاص المالي منوط بمجلس النواب، كأهم مؤسسة داخل البرلمان، وهو اعتراف دستوري واضح وصريح لتفوق الغرفة الأولى وتميزها، حيث منحها الدستور صلاحية التشريع المالي، فيما يتعلق بالاقتراح والمناقشة والتصويت على قانون المالية، على غرار دورها في مناقشة و التصويت على البرنامج الحكومي، مما يتطلب تمكينها من الوقت الكافي لدراسة ومناقشة ميزانية الدولة، أو بتنظيم اللجان المشتركة بين المجلسين، وتنظيم طريقة التصويت ومسطرة إدخال التعديلات، داخل الجلسة العامة أو كذلك بتكريس وأجرأة التخطيط الإستراتيجي، عبر تفعيل دور المجلس الاقتصادي والاجتماعي وربط مستويات التخطيط بالمالية العامة وربط المالية الوطنية بالمالية الجهوية، فيما يخص توزيع الموارد. إضافة إلى اختصاص مجلس النواب في مجال الإنفاق العام بين الدولة و مختلف الوحدات الترابية .
إن الجميع متفق اليوم حول ضعف تدبير المالية العامة في بلادنا، حيث نجد تعقدا في المساطر وبطءا في الأداء و نقصا في الشفافية و غيابا للمعلومة الضرورية وفي الوقت المناسب ، و تمركزا إداريا غير مبررو جمودا وتخلفا بل و تقادما للقوانين و ضعفا ملحوظا في آليات المراقبة. كذلك التبذير وسوء التدبير. كما نجد من بين العيوب الأساسية اليوم في ماليتنا العمومية هيمنة السلطة التنفيذية على السلطة التشريعية، وتحديدا هيمنة وزارة المالية، بحكم أن وزير المالية وزير سياسي ينتمي إلى الحكومة وإلى أحد أحزاب الأغلبية، و يتمتع بصلاحيات واسعة، عن طريق ممثليه في جميع القطاعات الوزارية، علما بأن هذه الاختلالات ليست خاصة بالمغرب وحده، بل تعاني منها دول كثيرة، حتى المتقدمة منها، والتي لازالت لم تهتد بعد إلى الطريقة المثلى للتدبير الميزانياتي و حكامة المال العام. لذلك يبقى الإصلاح المنتظم والمتكرر باستمرار أحد أهم وسائل الضبط والعقلنة، من أجل تحقيق النجاعة والشفافية .
إن أساس عمل البرلمان هو مراقبة المال العام، فوجوده بل و مشروعيته مرتبطة أساسا بهذه المراقبة، حيث تبقى تمثيليته للمواطنات و المواطنين مجرد وسيلة ديمقراطية لتحقيق هذه المهمة. لذلك وجب على البرلمان أن يتوفر على سلط فعلية للتحقق من كيفية استعمال الحكومة للمال العام التي هي، قبل كل شيء، أموال الشعب و البرلمان هو ممثله الوحيد. فما الجدوى إذن من التصويت على قانون المالية وعلى الميزانية، إذا كان ممثلو الشعب عاجزين أو غير مؤهلين لمراقبة صرف هذا المال العام. إن القانون التنظيمي للمالية المرتقب يجب أن يقطع نهائيا مع مقتضيات القانون التنظيمي المعمول به حاليا، الصادر في سنة 1998، بناء على دستور 1996 (والمعدل سنة 2000) ، و الذي أضعف سلطة البرلمان في المجال المالي وخول في نفس الوقت للحكومة حق استغلال سلطتها التنظيمية، من خلال المراسيم والقرارات، التي تمكنها من القيام بالتعديلات والتحويلات، كما تشاء، خارج كل رقابة للبرلمان. وإن كانت سنة 2002 قد شهدت اعتماد الحكومة لمقاربة جديدة في تدبير الميزانية، من خلال تحديث المساطر المتعلقة بإعداد وتنفيذ قانون المالية، بهدف تحقيق توازن الميزانية وباقي المجاميع الماكرو اقتصادية الكبرى وترسيخ ثقافة الشفافية واعتماد تدبير يقوم على منطق النتائج، كذلك تم استحضار، ولأول مرة، بعد النوع الاجتماعي، من خلال إعداد وثيقة مرفقة لمشروع قانون المالية - ليست لها أي جدوى تدبيرية أو حقوقية - حيث تم التركيز فقط على الجانبين الرقمي و الإحصائي، في انتظار أن يتضمن القانون التنظيمي للمالية المقبل التنصيص صراحة على ضرورة الإدماج الحقيقي لبعد النوع الاجتماعي، في السياسات العمومية.
لقد حاول المشرع، من خلال هذه المقاربة الجديدة ، الانتقال بالتدبير الميزانياتي من منطق الوسائل (الموارد العمومية) إلى منطق النتائج ( أي الفعالية في النفقات، انطلاقا من أولويات محددة وأهداف واضحة) ليتم في مرحلة تالية تقييم درجة احترام هذه الأولويات وتحقيق تلك الأهداف. لكن، ورغم كل تلك التدابير، إلا أنها بقيت جزئية وغير ذي تأثير كبير، كما بقي القانون التنظيمي للمالية قاصرا عن تحقيق الحكامة الجيدة والتدبير الأمثل للميزانية، إلى أن جاء دستور 2011 الذي فرض الإسراع بملاءمة القانون التنظيمي لأحكامه و مقتضياته الجديدة، خاصة ما يتعلق بإعادة النظر في قانون التصفية والذي يعتبر مقدمة موضوعية للقانون المالي الموالي، خاصة عندما يتم بنفس المسطرة الخاصة بهذا الأخير، من حيث الإيداع والمناقشة والتصويت. ليصبح قانون التصفية بالفعل فرصة سانحة لمحاسبة الحكومة والمؤسسات العمومية عن كل النفقات والمصاريف ومدى تحقيقها للبرامج والمشاريع. كذلك ما يتعلق بتنظيم مبادرات البرلمان لعقد جلسات خاصة لتقييم السياسات العمومية و لمناقشة تقارير المجلس الأعلى للحسابات، وذلك من أجل الإطلاع و المواكبة و الوقوف على الاختلالات. إضافة إلى توزيع الميزانية و تبويبها على أساس البرامج والمشاريع، مع اعتماد برمجة متعددة السنوات، مما قد يفضي إلى نوع من الانسجام بين القانون المالي وأهداف المخططات التنموية الوطنية والقطاعية، لتصبح الميزانية بحق أداة حقيقية وفاعلة لتنزيل السياسات والإستراتيجيات العمومية، وذلك تحقيقا للتنمية الشاملة وتوخيا للتوزيع العادل لثمار النمو بين المناطق والجهات وحفاظا على التوازنات الاقتصادية الكبرى.
وختاما، يمكن القول بأن حكامة المال العام تفرض أن يأخذ القانون التنظيمي للمالية الجديد بعين الاعتبار العناصر التوجيهية التالية؛ ضرورة الحفاظ على التوازن المالي، والذي هو من مسؤولية الحكومة والبرلمان، و تنزيل مبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة، ووضع آليات لتقييم السياسات العمومية والتنسيق والتكامل بين مجلسي البرلمان، و وضع مسطرة جديدة لتقديم ودراسة والتصويت على قانون المالية وعلى قانون التصفية، والتنصيص على الإدماج الحقيقي لبعد النوع الاجتماعي، في إعداد الميزانيات الفرعية والميزانية العامة، وذلك حسب احتياجات النساء. كذلك توسيع مجال قانون المالية، ليشمل جميع الأحكام الضريبية والجمركية. وأخير إلزام الحكومة بالتعليل عند رفض التعديلات، واعتماد البرمجة متعددة السنوات، و إلزامها بوضع تقارير منتظمة تبين حصيلة ما تنفذه، وخاصة ما يتعلق بتدبير المديونية و صفقات الدولة وممتلكاتها، وحالة التوازنات المالية والاقتصادية الأساسية والإعانات الممنوحة للمؤسسات العمومية و للجماعات الترابية و مختلف المرافق العمومية.