الوصاية الإدارية على الأملاك الجماعية المسماة الأراضي السلالية أو أراضي الجموع بين ضوابط المشروعية وضبابية بعض الممارسات الميدانية

اختصاصات مجلس الوصاية في ضوء مقتضيات ظهيري 06/2/1963 و25/7/1969

أشرنا في الحلقات- العشرة- السابقة (1) لدور واختصاصات بعض القطاعات الوزارية كما هي منظمة تشريعيا، وكذا مسؤوليات كل منها فيما قد يكون وقع من سوء تدبير فإننا في هذه الحلقة سنحاول تسليط الضوء على واحدة من المؤسسات ألا وهي:»مجلس الوصاية الإدارية»، لتوضيح تكوينه ومهامه وصلاحياته واختصاصاته القانونية وحدودها ومداها؟ وهل تنصب على الجماعات وأشخاصها وممثليها؟ أم تنحصر في عمليات: ضبط تدبير شؤون الأملاك الجماعية ؟ وهل يعمل هذا المجلس تحت إشراف الدولة ومراقبتها ؟ أم يشتغل تحت إشراف ومراقبة ومسؤولية وزير الداخلية؟ أم أنه مؤسسة مستقلة ؟ وبالتالي ما هي الطبيعة القانونية لقراراته ومقرراته ؟ وما هو الإطار القانوني لمهامه وصلاحياته واختصاصاته ؟
لتوضيح بعض جوانب مهام وصلاحيات وحدود اختصاصات:» مجلس الوصاية» نرى في هذه الحلقة حصر الموضوع أوليا في محطتين تشريعيتين متكاملتين، الأولى مقررة في ظهير 06/2/1963 المعدل لمقتضيات ظهير 27/4/1919، والثانية مقررة بمقتضى الظهير الشريف رقم 1.69.30بتاريخ 25 /7 / 1969 يتعلق بالأراضي الجماعية الواقعة في دوائر الري2، وذلك ليتأتى تكوين فكرة عامة تساعد على تقييم مدى إنجاز مجلس الوصاية لمهامه وتقيده باختصاصاته وفق اختيارات المشرع المغربي، دون أن نغوص في جوهر الحيثيات التي سنرجع لها في ورقة تالية:
من مضامين ظهير 27/4/1919 المعدل بظهير06/2/1963:
أولا: تركيب وتكوين مجلس الوصاية (الفصل 3 منه):
يتركب مجلس الوصاية من:
- وزير الداخلية، أو نائبه-رئيسا-.
- وزير الفلاحة والغابات، أو نائبه.
- مدير الشؤون السياسية بوزارة الداخلية، أو نائبه.
- مدير الشؤون الإدارية بوزارة الداخلية، أونائبه.
- عضوين اثنين يعينهما وزير الداخلية.
نرى أن من بين التساؤلات التي تستوجب الوقوف عليها هي كيفية التعامل مع هذه التركيبة التشريعية والآثار القانونية لذلك خصوصا في من خلال النقاط الآتية:
النقطة الأولى : فصل قطاع الغابات عن وزارة الفلاحة :
لاشك أن المشرع حين نص على عضوية وزير الفلاحة والغابات استحضر كون القطاعين تجمعهما وزارة واحدة، لكن بعد ذلك خضع الأمر إلى تعديلات في هيكلة القطاعات الوزارية ومنها قطاع الغابات الذي كان مسندا لوزارة مستقلة وبعد ذلك جاءت الوضعية الحالية - 2010- عندما أسند تدبير قطاع الأملاك الغابوية للمندوب السامي للمياه والغابات - بدرجة وزير- وهو معني بتدبير المجال وبمواقف وقرارات مجلس الوصاية فهل يتم إشراكه أم لا؟ وما هي الآثار القانونية والواقعية المترتبة عن ذلك ؟.
الثانية : عبارة «أو نائبه» - أي نائب الوزير- :
تستوجب عبارة «أو نائبه» - أي نائب الوزير- الواردة في الفصل 3 أعلاه، التساؤل حول وجود منصب « نائب الوزير» سواء نائب وزير الداخلية، أو نائب لوزير الفلاحة ومن له حق اختيار أوتعيين - نائب الوزير- ؟ وهل يمكن تعويض هذه العبارة ب:» من ينيبه الوزير، أو يكلفه بهذه المهمة» رغم أنها حساسة جدا ؟.
الثالثة: «عضوان اثنان يعينهما وزير الداخلية»:
إن عبارة تعيين العضوين من قبيل وزير الداخلية تبعا لمقتضى الفصل الثالث يستوجب الأمر بشأنهما تدقيق وبحث إرادة المشرع ومعايير اختيارهما؟ وهل يصح أن يعين موظفين من أطر الدولة، وبالأحرى من موظفي وزارة الداخلية ؟ أم إن الأمر يتعلق بفئة من الخبراء، أو الأطر التي ارتأى المشرع إشراكها في عضوية مجلس الوصاية لضمان استقلالية ونجاعة وشفافية عمل هذه المؤسسة الحيوية، سواء من ناحية التدبير المعنوي، أو من ناحية حسن التدبير المالي والاقتصادي؟.
ثانيا: جرد لمهام مجلس الوصاية وفقا لمضامين فصول الظهير:
1) على مجلس الوصاية تقديم الاستشارة لوزير الداخلية في الأحوال المستوجبة لتدخله -أي الوزير- والمبينة بهذا الظهير (الفصل 3).
2) إعداد تعليمات الوصاية حسب الأعراف بشأن ضوابط توزيع الانتفاع بالأراضي الجماعية بصفة مؤقتة بين أعضاء الجماعة التي تتقيد بها جمعية مندوبي الجماعة لتوزيع الانتفاع (الفصل 4).
3) يبت مجلس الوصاية بمقرر في طلب جمعية مندوبي الجماعة بخصوص موضوع تقسيم للأراضي الجماعية يعطى بموجبه لكل رب عائلة من العشيرة حق دائم في الانتفاع وفق الكيفيات والشروط المحددة بموجب مرسوم (الفصل 4).
ونرى التوقف عند هذه الفقرة لملاحظة التأكيد التشريعي على أن تنظيم حقوق الانتفاع الدائمة يكون بموجب مرسوم يحدد كيفيات وشروط الانتفاع، و يستوجب ذلك التساؤل عن صدور هذا المرسوم وفلسفته؟ وبياناته؟ والآثار القانونية المترتبة عن عدم التقيد بهذا المقتضى؟ ...إلخ.
وسنعمل على مناقشة هذه تساؤلات في حلقة لاحقة على ضوء نماذج من قرارات المجلس الأعلى والصادرة قبل إحداث المحاكم الإدارية، وأحكام وقرارات صدرت حديثا عن المحاكم الإدارية، دون إغفال أهمية ما راكمه قضاء المجلس الأعلى وغيره من المحاكم من قواعد مهمة في إطار نظر قضايا مدنية أو زجرية.
4) يختص مجلس الوصاية وحده بالبت في مقررات جمعية المندوبين الخاصة بتقسيم الانتفاع بين أعضاء الجماعة، بناء على طلب من المعنيين بالأمر أو من السلطة المحلية(الفصل 4).
5) يبت مجلس الوصاية في جميع الصعوبات المتعلقة بتقسيم الانتفاع بين أعضاء الجماعة (الفصل 4) .
6) يجب أن يصادق مجلس الوصاية على كل معاملة تجري بين الجماعات، أو ممثليها وبينها وبين الغير(الفصل 5).
7) خلافا لمقتضيات الفصل الرابع من ظهير 27/ 4 / 1919 يمكن لمجلس الوصاية والجماعة المالكة الاتفاق على مبدأ وشروط تفويت عقار جماعي لفائدة جماعات أخرى، أو للدولة، أو الجماعات المحلية، أو المؤسسات العمومية وفي حالة عدم اتفاقهما يمكن سلوك مسطرة نزع الملكية بشأنه(الفصل 5).
8) يجتمع مجلس الوصاية باستدعاء من وزير الداخلية «للنظر فيما يلي(الفصل 12) «:
المشاريع المعروضة كتابة على الوصاية.
الطلبات المدعمة المعروضة كتابة على الوصاية.
9) البت في المشاريع، أو الطلبات المدعمة الجاهزة لذلك يجري بحث الأوراق والتحقق في كل قضية من غير إشهار»وتحرر المقررات من طرف الكاتب ويوقع عليها جميع أعضاء المجلس (الفصل 12).
10) يتحمل المعنيون بالأمر الصائر اللازمة لتوجيه عضو أو عدد من أعضاء المجلس إلى عين المكان، وكذا صوائر التقويم إذا ارتأى مجلس الوصاية لزوم اتخاذ هذا الإجراء(الفصل 12).
11 يتعين على مجلس الوصاية أن يدرس المشاريع والطلبات المعروضة عليه معتبرا فقط الأخطار والخسائر كيفما كان نوعها والفوائد التي يمكن أن تنجم عن ذلك للجماعة المعنية بالأمر(الفصل 13).
12) يتأكد مجلس الوصاية من أن الجماعة المعنية بالأمر تتوفر على الأراضي الكافية لتنميتها العادية(الفصل 13).
13) يعتبر مجلس الوصاية في تقديره الفوائد التي يستخلصها أعضاء الجماعة من إقامة المؤسسات الفلاحية أو الصناعية أو الإدارية(الفصل 13).
14) يتخذ مجلس الوصاية عند الاقتضاء جميع تدابير الاستخبار ويستمع على الخصوص تبعا للأحوال إلى ممثلي كل مصلحة عمومية يعنيها الأمر وإلى ممثلي السلطة المحلية ومندوبي الجماعات وكذا جميع الأشخاص الذين يظهرون الرغبة في الاستماع إليهم /ف13 .
15) يقرر مجلس الوصاية في كل حالة الغاية المستعملة من أجلها لفائدة الجماعة رؤوس الأموال المتحصلة من بيع الأراضي الجماعية أو كل معاملة تجري بين الجماعات أو ممثليها وبين الغير(الفصل 14) .
16) لا يخصص مجلس الوصاية هذه الأموال بأشغال ذات مصلحة عامة تتحملها عادة الدولة أو الجماعة ما عدا إذا طلب ذلك بكيفية صريحة أغلبية المندوبين بواسطة رسم توثيقي(الفصل 14).
17) يمكن أن تخصص الأموال المتحصلة من بيع الأراضي الجماعية أو كل معاملة تجري بين الجماعات أو ممثليها وبين الغير بأمور عائدة لمصالح الجماعة فقط وأن يجري بشأنها استعواض بعض عقارات وذلك وفقا للشروط التي يعينها المسند له ذلك قانونا(الفصل 14).
18)) يمكن بصفة استثنائية أن توزع الأموال المتحصلة من بيع الأراضي الجماعية أو كل معاملة تجري بين الجماعات أو ممثليها وبين الغير كلا أو بعضا على رؤساء عائلات الجماعة إذا طلبته الجماعة صراحة وإن رأى مجلس الوصاية ما يستلزم ذلك (الفصل 14) .
19) إن محفوظات مجلس الوصاية تودع وتحفظ بوزارة الداخلية.
إن هذه مجمل اختصاصات وصلاحيات ومهام «مجلس الوصاية» كما نص عليها ظهير6/2/1963، المعدل لظهير27/4/1919.
اختصاصات مجلس الوصاية الواردة في ظهير 25 /7/ 1969
المتعلق بالأراضي الجماعية الواقعة في دوائر الري(3) :
أشرنا أعلاه إلى أن مقتضيات «الظهير الشريف رقم 1.69.30بتاريخ 25 /7/ 1969
المتعلق بالأراضي الجماعية الواقعة في دوائر الري» مرتبطة ومكملة لمقتضيات الظهير الذي صدر قبله بتاريخ 6/2/1963 المعدل لظهير27/4/1919، كما أن الظهير30. 69 .1 بتاريخ 25/7/1969 يتضمن أجوبة قانونية لكثير من المشاكل والصعوبات التي فرضها سوء تطبيق مقتضيات ظهير6/2/1963 المعدل لظهير27 27/4/1919.
ولتأكيد العلاقة التشريعية بين النصين وتكامل فلسفتهما ما جاء في تأطير ظهير 25 /7/1969 وكذا في بيان أسبابه المؤكدة لاستحضاره الكثير من الحالات التي تحولت إلى معاناة وفرضت مناقشات حقوقية جادة وحادة أحيانا سببها بالأساس إهمال هذا النص التشريعي الأساسي وعدم استنفاد مقتضياته (ظهير 1969) رغم مرور 40 سنة على صدوره والتمسك بمقتضيات تشريعية صدرت قبله ( 1963و 1919) وضدا على قاعدة النص اللاحق يلغي السابق، أو يقدم عليه عند التطبيق.
ونجد في تأطير 6/2/1969 وتقديمه التنصيص صراحة على ما يلي :...
بمقتضى الظهير الشريف الصادر في 26 رجب 1337 (27 أبريل 1919) بتنظيم الوصاية الإدارية على الجماعات وتنظيم تسيير وتفويت الأملاك الجماعية حسبما وقع تتميمه أو تغييره.
وبمقتضى الظهير الشريف رقم HYPERLINK «http://adala.justice.gov.ma/production/html/Ar/80165.htm» o «25-07-1969 - ظ.ش - 1.69.25 - بمثابة ميثاق للاستثمارات الفلاحية» 1.69.25 الصادر في 10 جمادى الأولى 1389 (25 يوليوز 1969) بمثابة ميثاق للاستثمارات الفلاحية...
وهذا يعني أن 6/2/1969 اعتمد مقتضيات ظهيري 1919و 1963، ولا نعرف الغاية من تغييبه؟
ضرورة استحضار أسباب نزول ظهير 1969:
ومن فقرات بيان أسباب هذا الظهير ننقل فقط فقرتين جاء فيهما ما يلي، لكونهما يعبران عن إرادة المشرع وتوجهاته:
...» وبالإضافة إلى ذلك فإن الكيفية الحالية المتبعة في تعيين ذوي الحقوق لا تساعد إلا على مضاعفة مؤسسات الاستغلال الصغير التي لا تتلاءم مساحتها مع أعمال استثمار معقول.
ولهذا يتعين القيام في دوائر الري بتحديد الكيفيات التي يتأتى بها استقرار العقارات الجماعية التي ستتخذ أساسا لتحقيق استثمار مهم.
وبخصوص دور مجلس الوصاية - موضوع هذه الحلقة- في تفعيل مقتضيات هذا الظهير نورد ما يلي:
1) يجب أن تضع جمعية مندوبي كل هيئة جماعية معنية بالأمر لائحة ذوي الحقوق (الفصل 3).
2) يجوز الطعن في لائحة ذوي الحقوق لدى مجلس الوصاية وحده بطلب من طرف المعنيين بالأمر أو من السلطة المحلية في أجل ثلاثة أشهر يبتدئ من تاريخ التبليغ المذكور(الفصل 4).
3) يصادق وزير الداخلية بقرار ينشر بالجريدة الرسمية على لائحة الملاكين على الشياع (الفصل 5).
5) إذا توفي أحد الملاكين على الشياع نقلت حصته لأحد ورثته على أن يؤدى للورثة الآخرين قيمة حقوقهم.
إذا لم يحصل اتفاق بين الورثة بشأن اختيار أحد الورثة الذي تنقل إليه القطعة الأرضية المملوكة على الشياع لمورثهم أشعر مجلس الوصاية بذلك من طرف الوارث المهتم بالأمر، أو من طرف السلطة المحلية عند الاقتضاء. ويعين مجلس الوصاية الفرد المسلمة إليه القطعة ويحدد مبلغ وشروط أداء التعويض الواجب أداؤه من طرف هذا الأخير لشركائه في الإرث.
ويمكن عند الاقتضاء منح قرض من طرف المؤسسات العمومية للقرض الفلاحي قصد مساعدة الفرد المسلمة إليه القطعة على أداء التعويضات الواجبة لشركائه في الإرث( الفصل 8).
6) يعين مجلس الوصاية الفرد المسلمة إليه القطعة ويحدد مبلغ وشروط أداء التعويض الواجب أداؤه من طرف هذا الأخير لشركائه في الإرث (الفصل 8).
7) يختار مجلس الوصاية ملاكين على الشياع للتخلي لهم بعوض عن الحصص المشاعة الجارية على ملك الدولة (الفصل 10).
هذه إذن بعض من الاختصاصات الموكولة لمجلس الوصاية، وجزء مما ورد في أسباب نزول ظهير 1969 المسكوت عنه، التي قدمناه كمعلومات مجردة من أجل إثارة النقاش الفقهي والقانوني خدمة للقانون والعدالة والتنمية المستدامة، والتي سنعود لإبداء وجهة نظرنا بشأنها في الموضوع.
هوامش:
1) الحلقات -العشرة - السابقة من هذا البحث بجريدة «العلم» بصفحة المجتمع والقانون بالعدد 21658 بتاريخ الأربعاء 05/05 /2010، والعدد 21664 ليوم الأربعاء 12/05/2010، والعدد 21688 ليوم الأربعاء 09/06/2010، والعدد 21694 ليوم الأربعاء 16/06/2010 والعدد 21753 ليوم الأربعاء 25/08/2010، والعدد 21759 ليوم الأربعاء 01/09/2010، والعدد 21765 ليوم الأربعاء 08/09/2010، والعدد 21770 ليوم الأربعاء 15/09/2010، والعدد 21776 ليوم الأربعاء 22/09/2010 ،والعدد 21788 ليوم الأربعاء 06/10/2010.
2) ظهير شريف رقم 1.69.30 بتاريخ 10 جمادى الأولى 1389 (25 يوليوز 1969) يتعلق بالأراضي الجماعية الواقعة في دوائر الري، منشور في الجريدة الرسمية عدد 2960- bis / مكرر/ بتاريخ 29/7/1969بالصفحة 2018.
3) ظهير شريف رقم 1.69.30 بتاريخ 10 جمادى الأولى 1389 (25 يوليوز 1969) يتعلق بالأراضي الجماعية الواقعة في دوائرالري، منشور في الجريدة الرسمية عدد 2960-bis /مكرر/ بتاريخ 29/7/1969 بالصفحة 2018.
maitre.elmilki@gmail.com