La volonté du Maroc de devenir un membre de l'OGP conforte le processus en cours de réforme du secteur public et confirme sa détermination à persister dans l'installation d'un gouvernement plus ouvert, susceptible de formuler et de mettre en œuvre des solutions viables aux multiples problèmes du pays. L'initiative OGP représente une véritable opportunité et une plateforme fonctionnelle pour gérer les réformes prioritaires qui concrétisent les principes de transparence, de responsabilité, d'intégrité et de participation citoyenne. La capacité de formuler une vis ion convaincante en même temps qu'une stratégie nationale de mise en œuvre réalisable (le Plan d'action OGP) sera décisive pour la qualité des résultats finaux. La mise en œuvre suppose l'existence des cadres et mécanismes adaptés dans les domaines légal, politique, institutionnel et procédural, afin de transformer les principes du Gouvernement Ouvert en réalité, de satisfaire les engagements de l'OGP et de mener à bien les réformes. Au cours des dernières années, le Maroc a été le lieu d'évolutions législatives et politiques majeures, le pays a fait des progrès importants dans la construction de ces cadres, rendant ainsi le succès plus probable ; toutes les parties considèrent cependant que beaucoup reste à fa ire. L'impulsion des plus hauts niveaux du gouvernement marocain, le « Centre du gouvernement » (CG), sera cruciale pour atteindre l'objectif que s'est fixée la nation en matière de Gouvernement Ouvert. Il n'existe pas de liste précise des institutions incluses dans le CG au-delà du cabinet du chef du gouvernement, mais on mentionne couramment le cabinet et les agents appuyant le travail du Conseil des ministres, et les unités rattachées au chef du gouvernement qui détiennent des fonctions transversales. La définition peut aussi être élargie pour inclure des ministères clés. Le ministère des Finances est en particulier souvent inclus dans le concept du CG compte tenu du rôle central du budget dans l'orientation et la conception de l'action gouvernementale. Certains auteurs intègrent d'autres ministères ayant une fonction transversale, comme les ministères de la planification, de la Défense, des Affaires étrangères et de l'Intérieur ; le Parlement peut même en faire partie. Dans la plupart des systèmes parlementaires, dont le Maroc, le Premier ministre (PM) est considéré comme le chef du gouvernement (chef de l'exécutif), le Roi étant le chef de l'État. Il faut souligner que dans le cas marocain, le Cabinet Royal joue un rôle non négligeable d'impulsion de certaines priorités de politique publique. Coordination du Parlement, des ministères d'exécution, des autorités et régions pour le CG La première ligne d'action du CG est de collaborer avec les ministères sectoriels clés pour planifier et formuler les politiques sectorielles et les priorités générales qui contribuent à la vision stratégique pour le pays, en s'assurant que ces ministères travaillent en cohérence. Il est reconnu qu'un État impliqué de manière globale - qui fait continûment montre d'une cohérence dans la formulation et la mise en œuvre de politiques multisectorielles très complexes, placées au service d'une vision d'ensemble bien structurée - reste un idéal pour beaucoup de pays de l'OCDE. L'OCDE, reconnaissant la difficulté d'un tel objectif, et s'appuyant sur les leçons tirées des expériences des États membres dans la définition, la mise en œuvre et le suivi d'une stratégie nationale, a développé une capacité de synthétiser une pratique évolutive dans ce domaine pour aider les États à améliorer la cohérence de leurs politiques et leurs résultats. Une clé en ce qui concerne l'objectif de cohérence est que les unités du CG se cordonnent réellement entre elles, ce qui n'est pas sans poser de problèmes y compris lorsqu'elles relèvent de la même institution. Lorsqu'un projet de loi est par exemple soumis au Conseil des ministres pour examen et décision, une analyse des impacts de la réglementation doit être fournie. De la même manière, la gestion stratégique des ressources humaines du gouvernement et sa gestion budgétaire sont étroitement liées. Une gestion du budget fondée sur la performance suppose en effet des directeurs et hauts responsables qui soient en mesure de recourir à des récompenses et sanctions pour mobiliser leurs équipes au service des résultats recherchés tout en respectant les objectifs budgétaires fixées par le Budget national pour leur institution. La continuité du CG exige une stabilité de ses institutions au-delà des cycles électoraux. Ces institutions doivent être capables de résister aux aléas des cycles politiques afin de répondre au défi de la mise en œuvre de stratégies de long tenue et de conseiller des gouvernements entrants en conséquence. Cette stabilité et les structures qui la rendent possible accroîtront la confiance de la population dans la capacité de l'État de prendre au sérieux la vision stratégique adoptée, même modifiée au gré des alternances, ainsi que dans la capacité du pays de faire progresser la vision partagée par les citoyens. En outre, toutes les institutions du CG et d'autres acteurs clés du gouvernement doivent partager une position commune sur les objectifs stratégiques transversaux à l'administration afin d'atteindre les résultats escomptés sans gaspiller les ressources. L'intérêt général n'est jamais servi lorsqu'une institution publique échoue dans ses tentatives pour mettre en œuvre une politique définie par le CG ou lorsqu'une entité gouvernementale nuit aux autres dans la poursuite des objectifs stratégiques de l'État. C'est dans cet esprit que les entités internes et externes de suivi de l'État devraient pouvoir interagir avec les institutions du CG afin de montrer au gouvernement, aux législateurs et aux citoyens que la vision est mise en œuvre selon le plan. Elles doivent être capables de confirmer que les institutions du CG et d'autres acteurs clés du secteur public concernés prennent leurs responsabilités et informent régulièrement les citoyens des progrès obtenus. Gestion du changement et concept d'« Etat stratège » La transformation du Maroc suscite un besoin de changer à la fois la manière dont fonctionne le centre du gouvernement et les buts stratégiques qu'il se donne. L'application d'approches nouvelles plus ouvertes et participatives, du fonctionnement de l'administration publique, en commençant par son Centre, jusqu'à la prestation de services aux citoyens, n'est pas intrinsèquement liée à la formulation d'une nouvelle stratégie, mais dans la situation actuelle les deux sont de fait étroitement liées. Un test important de la volonté de changement du gouvernement marocain sera l'allocation des ressources humaines, stratégiques, financières et d'encadrement stratégiques, requises pour faire du Gouvernement Ouvert une réalité. Les mesures de gouvernance requises pour accroître l'ouverture et la transparence du gouvernement supposent de changer la manière dont sont prises en charge les fonctions fondamentales telles que la gestion du budget et la modification de la réglementation. Elles impliquent la totalité du gouvernement, du Premier ministre aux plus petits agents. Elles font intervenir le Parlement et le pouvoir judiciaire aussi bien que l'exécutif. Opérer un réel changement, qui aille au-delà des slogans, suppose une gestion efficace du changement. L'évolution de la culture de gouvernance prime sur les nouveaux calendriers et les procédures révisées. Une culture de prise de décision à huis clos et de négociation entre les seules élites doit céder la place à une culture d'ouverture et d'engagement actif des citoyens marocain s. Le secret, qui rend la corruption et le favoritisme plus aisés, doit laisser la place à la prise de conscience que le travail du gouvernement est l'affaire de la population. Chaque citoyen peut, de même que les technocrates, apporter un savoir utile et une expertise au processus de construction du nouveau Maroc. Se nourrir de cette expertise implique la définition et l'application de nouveaux mécanismes de consultation, sur la base du partage de l'information qui était hier destinée à la seule administration. La Constitution a posé les bases des principes du Gouvernement Ouvert La nouvelle Constitution de 2011a introduit d'importants changements et entériné les principes du Gouvernement Ouvert que sont la bonne gouvernance, l'intégrité des services publics, la transparence, la responsabilité, la démocratie participative, et l'accès à l'information publique. Elle a aussi posé les bases d'évolutions significatives des politiques publiques. La Constitution garantit la liberté de pensée, d'opinion, et d'expression sous toutes leurs formes (art. 25), la liberté de l'information publique (art. 27), et celle de la presse, qui ne peut être limitée par aucune forme de censure préalable (art. 28). Les droits d'association, d'union, d'organisation politique et de grève sont confirmés (art. 29). L'État garantit la liberté d'entreprendre ainsi qu'une économie de marché (art. 35). Les services publics doivent être organisés sur la base d'un égal accès de tous les citoyens, une couverture égale du territoire national et la continuité de la prestation des services. Ils doivent en outre respecter les nonnes de qualité, de transparence, et de responsabilité, et être régis par les principes et valeurs démocratiques affinés par la Constitution (art. 154). La Constitution réaffirme le principe de transparence en garantissant le droit d'accès à l'information pour tous les citoyens. Plus précisément, l'article 27 porte sur l'information détenue par J'administration publique, les institutions élues et les organisations ayant une mission de service public. Cette disposition constitutionnelle ne peut être limitée que par l'adoption d'une loi qui organise cette limitation et seulement dans des circonstances particulières comme pour la protection de la sécurité et de la défense nationales, ou la vie privée et les droits humains fondamentaux. Les principes d'intégrité et de responsabilité sont tout particulièrement mis en avant dans la nouvelle Constitution, de nombreux articles promouvant la bonne gouvernance, la probité et plus encore la lutte contre la corruption. L'article 36 pose les bases de la lutte contre la corruption et ses multiples composantes, et d'autres articles comportent ensuite des dispositions dans ce domaine. Le principe de l'engagement et de la participation des citoyens est quant à lui affirmé par l'article 1 de la Constitution, en même temps que les principes de bonne gouvernance et de responsabilité. Les articles 12, 13, 14 et 15 insistent sur la participation et la contribution de la société civile et des organisations non gouvernementales à la formulation, la mise en œuvre et l'évaluation des décisions et des projets lancés par des institutions et autorités publiques. La Constitution prévoit par ailleurs la création d'institutions indépendantes pour garantir les principes de bonne gouvernance, la Haute Autorité de la communication télévisuelle (art. 165), le Conseil de la concurrence (art. 166) et l'Instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (art. 167) ainsi que plusieurs autres institutions de protection des droits de l'homme, du développement durable et de la démocratie participative. Ces institutions indépendantes doivent être appuyées par les institutions du gouvernement (art. 159) et rapporter annuellement sur leurs activités devant le Parlement, qui examine leurs rapports (art. 160). L'article 147 garantit l'indépendance de la Cour des Comptes, qui est l'instance supérieure de contrôle des comptes publics et de l'exécution des lois de finances. Cadre institutionnel pour orienter l'Initiative de l'OGP Pour être opérationnels, les cadres légal et politique doivent s'appuyer sur un ensemble d'institutions solides, comprenant les institutions publiques volontaristes et compétentes qui collaborent sous une direction digne de confiance, pour appliquer les décisions politiques et garantir la conformité avec la législation existante. Comme le montre l'expérience des pays de l'OCDE, une volonté politique ferme et une direction impliquée sont nécessaires à la création des synergies, de la cohérence et de la convergence requises à tous les niveaux, de manière à produire des résultats tangibles et opportuns pour les citoyens. Chaque élément de la réforme politique globale doit avoir sa propre place au sein d'une stratégie globale bien conçue, dotée d'objectif clairs et publics, avec des rôles et responsabilités des principaux acteurs bien définis, et des mesures précises de responsabilité pour impliquer la société civile, les secteurs public et privé, les parlementaires et les citoyens de toutes les régions et classes sociales. Y parvenir est un défi important, qui ne peut être relevé que si toute l'initiative bénéficie d'une direction stratégique informée depuis le centre du gouvernement. L'administration publique et les institutions politiques doivent joindre leurs forces, chacune contribuant à partir de ses ressources en tenues de gestion et de direction. Une déclaration forte de l'engagement de l'exécutif constitue une condition préalable décisive au succès du Gouvernement Ouvert. Il est cependant nécessaire qu'une direction active et permanente rassemble et coordonne les efforts des uns et des autres pour nourrir l'initiative du Gouvernement Ouvert. Créer un Comité directeur au sein du Cabinet chargé de donner l'impulsion et de définir les priorités, rendra la volonté politique manifeste, confortera la direction politique, rehaussera la légitimité de l'initiative, et la rendra plus visible. Un tel Comité directeur fournira l'appui de haut niveau attendu pour le deuxième niveau de la gestion de la réforme en vue du Gouvernement Ouvert. Pour l'OGP, ceci prend la forme d'un Comité de pilotage créé en novembre 2012 et dirigé par le ministère de la Fonction Publique et de la Modernisation de l'Administration (MFPMA). Ce comité a été créé pour suivre la mise en œuvre du projet MENA-OCDE pour le Gouvernement Ouvert, il comprend des représentants de plusieurs ministères. Parmi ses fonctions' la coordination de l'action et la sensibilisation à l'initiative OGP la diffusion de l'information sur la gouvernance publique et sur les progrès du Maroc en regard des critères d'éligibilité de l'OGP le recensement des actions entreprises et la formulation d'activités envisageables pour satisfaire les critères d'éligibilité de l'OGP. S'organiser pour mettre en œuvre le Gouvernement Ouvert au Maroc Il existe un avis largement partagée, au sein de l'administration publique marocaine et au-delà, selon laquelle les structures de gouvernance et les mécanismes de coordination existants sont complètement inadaptés à la mise en œuvre d' une réforme large, horizontale et transversale, et que par conséquent ils empêchent le pays d'obtenir des résultats tangibles et de fournir de meilleurs services aux citoyens9 Le Conseil économique et social décrit dans son rapport (Conseil économique et social, 20 II) sur la gouvernance des services publics, la perception négative de ces derniers et de leurs relations avec l'administration publique par les usagers. Il est évident que, malgré les efforts faits, le gouvernement n'est pas complètement parvenu à des résultats inversant cette perception. Le Conseil relève l'absence d'une vision globale, d'une approche coordonnée et d'une gouvernance globale, selon lui à la source du problème ; il affirme qu'une meilleure gouvernance donnerait de biens meilleurs résultats avec des ressources inchangées (Conseil économique et social, 2011). L' élargissement de la participation au comité de pilotage de l'OGP doit aller de pair avec la formation de structures renforcées de prise de décision collective et d' action avec des groupes d'acteurs extérieurs, dont la société civile et les entreprises, mais aussi les partenaires internationaux et les associations professionnelles ou syndicats représentant les employés du secteur public. De ce point de vue, les résultats mitigés obtenus par le Dialogue national sur la société civile sont instructifs, en ce qu'ils révèlent le lourd travail qui doit être réalisé au sein de la société civile et de l'administration publique pour forger un modus opérandi pour des groupes dont les perspectives sont contrastées, et appuyer ce dernier au moyen de protocoles bien définis sur la manière dont les consultations auront lieu, les invitations formulées, l'avance avec laquelle l'information sera fournie aux groupes pour leur permettre de construire des positions communes avant la consultation, etc. Des consultations répétées et régulières doivent se substituer aux réunions ponctuelles de haut niveau qui ne débouchent pas sur des accords sur les questions complexes ni sur un suivi réel. Ces rencontres brèves et souvent très formelles, ne permettent de surcroît pas l'accumulation d'une confiance mutuelle au gré des engagements et de leur réaffirmation dans le temps, ce qui est une condition d'une authentique consultation. Trouver la solution pour gérer un processus consultatif Le Maroc devra trouver la solution qui lui convient pour gérer un processus consultatif conforme à la constellation des acteurs et aux styles de négociation et de direction qu'ils privilégient. D'autres modèles nationaux peuvent être éclairants, et l'OCDE peut apporter son appui, mais il n'existe pas de modèle prédéterminé qui puisse d'emblée être adopté. Ce processus impliquera inévitablement des concessions, des faux pas et des faux départs avant que des procédures pragmatiques puissent être définies et adoptées. L'accord des parties, au sein du gouvernement et dans la société civile, sur le principe du processus, est donc primordial, par contraste avec un jeu à somme nulle, où il y a un perdant pour chaque gagnant. Une coordination horizontale dans le cadre du Gouvernement Ouvert exige une implication forte des acteurs et décideurs clés. Le Parlement peut jouer un rôle important dans la mise en œuvre du GO et doit donc être impliqué convenablement. L'existence d'initiatives et de groupes comme l'Association des parlementaires marocains contre la corruption témoigne de la volonté des parlementaires de prendre une part plus active dans la promotion de l'intégrité et de la bonne gouvernance. Le Gouvernement Ouvert demande une grande transparence en matière de gestion et de résultats du service public. Avoir accès à une information standardisée sur la performance des ministères n'est pas chose aisée aujourd'hui au Maroc. Il n'existe pas d'outil transversal pour mesurer la performance et en rendre compte. Les principes d'intégrité et de responsabilité peuvent être renforcés par la formulation et l'adoption d'un cadre de responsabilité définissant les objectifs et résultats attendus pour chaque étape planifiée, pour une organisation et ses responsables. Un cadre de responsabilité bien conçu facilite la mesure des résultats de l'organisation en définissant des indicateurs et mesures clés de performances basées sur des données empiriques solides. Il offre aussi l'opportunité d'une comparaison et d'une analyse stratégique transversale facilitant la hiérarchisation des priorités et la planification, aussi bien que la détection et la résolution précoce des problèmes. Les recommandations de l'OCDE Le gouvernement du Maroc est engagé dans une modernisation transversale des institutions et de la vie publique du pays. Les cadres légal, politique et institutionnel solides sont aujourd'hui consolidés pour appuyer la mise en œuvre d'importantes réformes et d'efforts significatifs vers leur concrétisation. Les principes du Gouvernement Ouvert fournissent une base fiable pour la coordination de ces efforts, mais ils doivent se traduire concrètement dans la manière dont l'administration agit et dans la qualité des services qu'elle fournit. Une forte implication des responsables restera décisive pour le succès de l'initiative. L'accélération des réformes permettra de maintenir la dynamique et d'alimenter un progrès continu. Des cadres institutionnels et de mise en œuvre plus efficaces y contribueront. Les recommandations principales en matière d'application de l'OGP sont les suivantes. - Envisager la création d'une structure de gouvernance à deux niveaux et d'un Comité directeur sur le Gouvernement Ouvert au sein du Cabinet pour définir stratégie et orientations. - Renforcer le Comité de pilotage existant en le dotant d'un mandat clair, d'une composition, d'un processus de décision et des structures et mécanismes de responsabilité adéquats. Il s'agit d'impliquer l'administration publique et la société dans un effort important vers des changements culturels et de gestion nourrissant un Gouvernement Ouvert. - Promouvoir une direction forte et un pilotage stratégique par le cabinet du Chef du Gouvernement ; ces derniers sont déterminants pour la coordination horizontale et la cohérence des actions, et donc pour le succès de l'initiative. - Renforcer la capacité du centre du gouvernement de conduire des initiatives stratégiques horizontales. - Formuler une stratégie transversale pour le Gouvernement Ouvert, appuyée par un plan et une feuille de route provisoires, avec une échéance précise. - Accélérer la réforme du service public comme la base des autres transformations favorisant un Gouvernement Ouvert et une meilleure gouvernance ; communiquer nettement autour des liens stratégiques entre Gouvernement Ouvert et réformes du secteur public. - Formuler une stratégie globale d'implication et de communication pour associer les partenaires et les citoyens au Gouvernement Ouvert, en incluant organisations de la société civile, institutions constitutionnelles indépendantes, syndicats du secteur public, secteurs privé et non-lucratif, autorités régionales, etc. Les orientations et procédures en matière de consultation pourront être testées et des discussions inclusives et fructueuses suscitées. - Mettre en place un cadre de responsabilité en vue de la planification stratégique et de la coordination des initiatives horizontales , définir clairement les rôles et responsabilités des organisations et des individus, et intégrer les changements souhaitables aux procédures et incitations pour faciliter la mise en œuvre. - Mener des évaluations des risques et des analyses d'impact avant toute nouvelle initiative ou évolution politique, en prêtant attention aux divers aspects concernés (dont l' impact régional, l'évaluation en tenues d ' inégalités hommes/femmes, les barrières en matière de politique économique, etc.). - Innover en lançant des projets pilotes pour impulser de nouvelles initiatives - en commençant à appliquer les grands principes et à produire des résultats sans attendre la perfection en ce qui concerne le moment, le cadre légal ou politique.
