التخطيط والتدبير الحضري بين ا لمركزية واللا تمركز

برحاب كلية العلوم القانونية والاقتصادية بفاس ناقش الطالب الباحث عبد الهادي الهلالي أطروحة لنيل الدكتورة في القانون العام يوم 30 نونبر الماضي في موضوع التخطيط والتدبير الحضري بين المركزية واللا تمركز .
الأطروحة اشرف عليها الدكتور محمد الأعرج أستاذ التعليم العالي بكلية الحقوق بفاس وشارك في منااقشتها الاساتذة .
د حماد صابر أستاذ التعليم العالي بكلية الحقوق بفاس ود التهامي بن احدش أستاذ التعليم العالي بكلية الحقوق بفاس ود محمد الوزاني أستاذ التعليم العالي بكلية الحقوق بوجدة ود إدريس العراقي أستاذ التعليم العالي بكلية الحقوق بالقنيطرة .
وقد منحت لجنة المناقشة للطالب شهادة الدكتورة بميزة مشرف جدا ،وقد تابع المناقشة عدد من المنتخبين و مجموعة من اطر وزارة الداخلية ومجموعة من الأساتذة الباحثين وطلبة كلية الحقوق .
ويعتبر موضوع الأطروحة التي قدمها الطالب الباحث عبد الهادي الهلالي من أهم المواضيع التي ستغني الخزانة المغربية في مجال التدبير والتخطيط الحضري ،ذلك أن المهتمين بمجال التعمير والتخطيط والتدبير الحضري يجدون صعوبة للوصول إلى المصادر التي ستغني هذا الحقل الهام الذي عرف تطورا ملموسا من خلال التوسع العمراني في مختلف المدن المغربية .
وقد أكد الطالب الباحث أن موضوع التخطيط والتدبير الحضري بين المركزية واللامركزية يكتسي أهمية بالغة في الوقت الحالي ، نظرا للتوسع الحضري و النمو الديموغرافي المتزايد اللذان تعرفه جل المدن والتجمعات العمرانية من جهة والتداخل والتجاذب الذي يعرفه تخطيط وتدبير المجال من جهة اخرى.
فحسن استعمال المجال واستغلاله يجب أن يتم وفق أسس مبنية على التخطيط العلمي السليم من أجل تحقيق التنمية المستدامة للأجيال القادمة، بعيدا عن العشوائية والارتجال. وفي هذا الصدد يعتبر التخطيط الحضري عملية متداخلة يتم من خلالها ربط ودمج المعطيات الاقتصادية والاجتماعية والسياسية والإدارية والقانونية، من أجل الخروج بنمط استعمال معين.
فالتخطيط الحضري يعتبر فنا وعلما وقانونا وسياسة من السياسات التي توظفها الدولة قصد التدخل في عدة ميادين اقتصادية واجتماعية، تتعلق بالمجتمع الحضري المستهدف لمساعدته على النمو بشكل عقلاني ومنسجم من خلال وضع تصورات وتقديرات مستقبلية.
أما التدبير الحضري فهو مفهوم واسع، حيث يشمل جميع مظاهر تنفيذ السياسات الحضرية، فهو عبارة عن مجموعة من العمليات والإجراءات التي يتم اتخاذها للرقي بالعمران من الحالة التي يوجد عليها إلى الحالة التي يتم التخطيط لها، بحيث لا يقتصر فقط على منح رخص البناء والتجزئة والمجموعات السكنية كما يفهم البعض.
وإذا كان المجال المغربي عرف تحولات عميقة نتيجة عوامل متعددة وأسباب متنوعة، منها الجفاف الذي يتمثل في ركود المناطق القروية وبالتالي هجرة ساكنتها إلى المدن، ثم النمو الديموغرافي المتزايد بالإضافة إلى عوامل اقتصادية واجتماعية.
فقد كان للنمو الديموغرافي دور مهم في هذا التحول إذ انتقل النمو السكاني بالمغرب من 11626470 نسمة سنة 1960 إلى 15.379.254 نسمة سنة 1971 تم إلى 29.892.000 نسمة سنة 2004. كما أن معدل التحضر ارتفع في نفس الفترة من%29.20 إلى %35 ثم إلى %55,1 ، ويتوقع أن تبلغ ساكنة المغرب في سنة 2014 رقم 35 مليون نسمة بمعدل للتحضر يصل إلى %65[1].
وفي خضم هذه التحولات تم التفكير في إيجاد أدوات ووسائل مناسبة لتحقيق تنمية متوازنة ومتناسقة للتجمعات العمرانية.
ومن أجل ضمان نجاح السياسة المتبعة في تأطير وتنظيم الحواضر، لابد من التطابق بين الضوابط المؤطرة لتدبير المجال الحضري والأهداف الاقتصادية والاجتماعية والعمرانية التي يتم السعي لتحقيقها.
ولتحقيق ذلك التطابق لابد من إعداد مخططات مبنية على تخطيط حضري محكم وفعال، فبدون التخطيط القبلي والبرمجة المسبقة، سيؤدي ذلك حتما إلى الفوضى والعشوائية في توسيع ونمو المجالات الحضرية، مما يتسبب بعد ذلك في صعوبة تدارك الاختلالات وإعادة التوازن، مهما بلغت الإمكانات المرصودة والجهود المبذولة.
وعليه فإن الأهمية التي يكتسيها التخطيط الحضري بالنسبة لضبط وتنظيم المجال بالمدن والتجمعات العمرانية، والدور الذي يلعبه في التوجيه والتنسيق وتحقيق الانسجام بين أنشطة مختلف المتدخلين في ميدان التهيئة والتعمير، تعطي للتخطيط الحضري طابع الأولوية والأسبقية في خدمة المجهود الذي تبدله السلطات العمومية، قصد تحقيق التنمية الاقتصادية، الاجتماعية والعمرانية.
إن التحكم في المجال من أجل تنظيم وتوجيه التوسع يقول الطالب الباحث يفترض وجود سند أو إطار قانوني تعتمد عليه السلطات العمومية في تدخلاتها على المستوى العقاري وعلى مستوى التخطيط والتدبير الحضري ويمكنها من التحكم القانوني في السطح واستبعاد كل الاستعمالات المنافية لسياسة التعمير.
ويرجع الاهتمام بالتخطيط الحضري إلى السنوات الأولى لفرض الحماية على المغرب، حيث ظهرت مجموعة من النصوص القانونية، وصفت بأنها متقدمة على التشريعات الفرنسية في ذلك الوقت[2].وهكذا صدر أول ظهير بمثابة قانون بتاريخ 16 ابريل 1914 يتعلق بقرارات التصفيف وتصاميم التهيئة وتوسيع المدن والارتفاقات ورسوم الطرق[3] ، ويعود لهذا الظهير الفضل في بناء مجموعة من المدن الحديثة التي تستجيب لمتطلبات المعمرين، وكذا بناء احياء أوروبية وتزويدها بمختلف المرافق الضرورية وبوسائل الراحة والطمأنينة، لتشجيع الأجانب على المكوث بالمغرب. ثم صدر ظهير 14 يونيو 1933 المتعلق بالتجزئات العقارية .
هذه الظهائر تم تتميمها وتعديلها بقانون 30 يوليوز 1952 المتعلق بالتعمير، وقانون 30شتنبر 1953 المتعلق بالتجزئات العقارية وتقسيم الاراضي واللذان تضمنا أحكاما خاصة بتصاميم التهيئة والتصفيف والبناءات والتجزئات والتقسيم.
إلا أن ارتفاع نسبة التمدن الناتج عن النمو الديموغرافي الطبيعي وتزايد معدل الهجرة جعل ظهير 1952 المتعلق بالتعمير وظهير 1953 المتعلق بتجزئة الأراضي غير قادرين على مسايرة التغييرات التي طرأت على المشهد الحضري، الامر الذي دفع بالسلطات العمومية إلى تعديل ذلك الظهير بالقانون رقم 90-12 المتعلق بالتعمير والقانون 90-25 المتعلق بالتجزئات والمجموعات السكنية وتقسيمالعقارات.
وهكذايلاحظ أن المغرب اهتم بالتخطيط في أوائل القرن العشرين بعد التغيرات والتحولات التي شهدها المجال المغربي، بسبب ارتفاع وثيرة النمو الحضري والهجرة القروية. ويمكن اعتبار الهجرة المتزايدة من القرى إلى المدن ومن المدن الصغرى والمتوسطة إلى المدن الكبرى التي ما فتئ المغرب يشهدها مند عهد الاستعمار، من الظواهر الكبرى المميزة التي عرفها المجال المغربي. فبغض النظر عن أسباب هاته الهجرة فإنها تصطدم مع عدم توفر هياكل الاستقبال بالحواضر المقصودة وتزيد من اختلال التوازن وتساهم في تأزم وضعية هاته المدن من خلال نمو السكن غير اللائق كدور الصفيح، والرفع من حدة الأزمات الاجتماعية الناتجة عن ذلك.
وإلى جانب الهجرة القروية والنمو الديموغرافي الطبيعي، فقد شهدت المناطق الحضرية امتدادا مجاليا واسعا، لكن بتوزيع مختل وغير منظم بسبب النقص في البنيات التحتية والتجهيزات، وتدهور المرافق العمومية، خاصة في مجال إيصال الماء والكهرباء والتطهير، وكذا مشاكل على صعيد قطاع النقل وضعف وسائل النقل العمومي.
فأمام المركزية المفرطة لإدارة التعمير، لجأت السلطات العمومية إلى تحويل مجموعة من الاختصاصات إلى وحدات لامركزية، فالتغييرات التي طرأت على المؤسسات الإدارية المغربية منذ الاستقلال جعلت الجماعات الترابية تتطور في اتجاه ايجابي يمكنها من الاطلاع بدور اكبر في مجال التهيئة والتعمير.
غير أن هذه الجماعات التي لم تكن خلال فترة الاستعمار سوى اجهزة استشارية تسهر سلطات الحماية على تعيين اعضائها وتأطير اجتماعاتها، اضحت خلال فترة الاستقلال وحدات منتخبة ذات سلطات استشارية .
و بصدور ظهير 30 شتنبر 1976 المتعلق بالميثاق الجماعي[4]. تعزز مسلسل اللامركزية الذي وضع حدا للتسيير المزدوج مما شكل تحولا حاسما في مسار حياة الجماعة.
ولمواكبة الاختصاصات الجديدة التي أصبحت الجماعات المحلية تمارسها، ثم تدعيمها بإمكانيات مادية وبشرية من أجل القيام بمهامها في أحسن الظروف، حيث أصبحت الجماعات الترابية تتوفر على أطر إدارية وتقنية وموارد مالية مستقلة، ليأتي بعد ذلك قانون 90-12 المتعلق بالتعمير و 90-25 المتعلق بالتجزئات والمجوعات السكنية وتقسيم العقارات ليكرسا الصلاحيات الاستشارية المخولة للمجالس الجماعية بخصوص وثائق التعمير ويخولا لرؤساء الجماعات الحضرية والقروية صلاحيات تقريرية في تنفيذ ومراقبة وثائق التعمير والسهر على فرض احترام مقتضياتها، لتصبح بعد ذلك المجالس الجماعية على وجه الخصوص إحدى أهم الهيئات المتدخلة إلى جانب الدولة والمؤسسات المتخصصة الاخرى في ميدان التعمير. هذا ما كرسه القانون رقم 00-78 المتعلق بالميثاق الجماعي المعدل لظهير 30 شتنبر 1976.
وتجدر الاشارة أن الجماعات الترابية تعاني الكثير من العقبات التي تحول دون قيامها بمهامها على أحسن وجه، منها ما يتعلق بضعف الموارد المالية الذاتية للجماعات الترابية الشيء الذي يضطرها في غالب الأحيان إلى طلب مساعدة الدولة ومنها ما يتعلق بتوفر الأطر التقنية المتخصصة بهذه الجماعات، خصوصا أن قضايا التخطيط والتدبير الحضري هي قضايا تقنية ومعقدة تستلزم أطرا مؤهلة وقادرة على مسايرة المستوى التقني لأطر الإدارة المركزية.
ولتدعيم دور الجماعات المحلية لجأت السلطات العمومية إلى إنشاء مؤسسات متخصصة لا متمركزة تهتم بمجال التعمير، فأحدثت بذلك وكالات حضرية، كما تم إحداث المفتشيات الجهوية للتعمير وإعداد التراب الوطني والبيئة والإسكان، وذلك بهدف تجاوز السلبيات والأزمات التي يعرفها تدبير المجال الحضري، الذي أصبح يشهد في السنوات الأخيرة تدخل العديد من المؤسسات.
فإلى جانب هذه الإكراهات إضافة إلى سلبيات الإرث التاريخي لسياسة التعمير، عملت السلطات العمومية مند سنوات التسعينات على تحين الترسانة القانونية المتعلقة بالتعمير.
وذلك بإصدار قانون 90-12 المتعلق بالتعمير وقانون 90-25 المتعلق بالتجزئات والتقسيم والمجموعات السكنية . كما عملت على تغطية اغلب المدن بوثائق التعمير بنسبة بلغت %98[5] لتفادي العجز الذي تعرفه جل المدن المغربية من مناطق خاصة بالسكن الاجتماعي والأنشطة الاقتصادية و التجهيزات التحتية والمرافق العمومية.
غير أن التشريعات القائمة لم تسعف إلى حد ما في إيجاد الحلول المناسبة للمشاكل الكبرى التي تعرفها التجمعات العمرانية عمدت السلطات العمومية على تبني مقاربة جديدة لتناول الشأن العام المتعلق بالتهيئة والتعمير قصد تجاوز السلبيات والإختلالا ت الناتجة عن السياسات السابقة.
وفي هذا الإطار ومع حكومة التناوب التي ترأسها الأستاذ عبد الرحمن اليوسفي سنة 1998 تم تجميع قطاعات إعداد التراب الوطني والبيئة والتعمير والإسكان في وزارة واحدة، نظرا للترابط والصلة الوطيدة القائمة بين كل هذه القطاعات. كما تمت إعادة هيكلة الإدارات المركزية. وكذا تدعيم المصالح اللامركزية عبر مباشرة هيكلة الوكالات الحضرية وتدعيم دور المفتشيات وإعداد التراب الوطني والتعمير على صعيد كل جهة باعطائها صلاحيات تمثيل الوزارة بجميع مكوناتها. كما تم تنظيم حور وطني حول إعداد التراب الوطني ساهم فيه كل الفعاليات المحلية والجهوية والوطنية. وأخيرا إعداد مشروع قانون جديد (42.00) المتعلق بتأهيل العمران يغير بموجبه النصوص التشريعية والتنظيمية المعمول بها.
ورغم الإيجابيات التي جاء بها المشروع ورغم الاستحسان الذي لقيه داخل الأوساط المهتمة، حيث جاء نتيجة عمل دراسي وتشاور واسع اشترك فيه جامعيون ومنتخبون وإدارات ومهنيون، فقد ظل في رفوف الأمانة العامة للحكومة دون أن يرى النور.
فأمام إفشال مشروع القانون المتعلق بتأهيل العمران كإصلاح شمولي، لجأت السلطة الحكومية المكلفة بالتعمير إلى اقتراح عدد من الإصلاحات الجزئية على المدى القصير والمتوسط.
لقد تم اقتراح مشروع قانون يتعلق بالتدابير المؤقتة لتشجيع مشاريع التنمية ذات الفائدة الاقتصادية والاجتماعية، إلا أنه لم ير النور وتم تعويضه بالدورية الوزارية عدد 254 [6] المتعلقة بتشجيع الاستثمار.
كما تم إعداد مشروع القانون 06-04 المتضمن لإجراءات انتقالية لتسوية وضعية المناطق والبنايات المخالفة لأحكام النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل.
ومن الإصلاحات الجزئية التي تم طرحها مشروع قانون هم زجر المخالفات في ميدان التعمير، حيث كان الهدف تقوية صلاحيات العامل والرفع من الغرامات، واقتراح العقوبات الحبسية في حق الموظفين والأعوان المكلفين بمعاينة المخالفات وزجرها.
أما بخصوص مشروع القانون 04-04 القاضي بسن أحكام تتعلق بالسكنى والتعمير فهو بدوره لم ير النور رغم الموافقة عليه في المجلس الوزاري بتاريخ 16 ابريل 2004 وعرضه على أنظار البرلمان منذ ماى 2004 ودراسته من طرف اللجنة المختصة، إلا انه لقي معارضة قوية من طرف الفعاليات الحزبية وخاصة رؤساء المجالس الجماعية الذين اعتبروه ضربة للديمقراطية المحلية وسيفا حادا على أعناق المسؤولين، الأمر الذي كان سببا في تعطيل مسطرة إخراجه إلى حيز الوجود.
فبعد التعثر الذي عرفه مشروع قانون 00-42 ومشروع قانون 04-04 بدا التفكير في إصلاح شمولي لمنظومة التعمير وذلك لتجاوز بطء مساطر إعداد وثائق التعمير وتعدد المتدخلين في ميدان التخطيط والتدبير الحضري وتوضيح اختصاصات كل متدخل و ضبط السوق العقارية، إضافة إلى تجاوز الخلل الذي تعرفه نظم المراقبة وكذلك المشاركة في تكاليف التعمير. تم التفكير في مدونة تهدف إلى تجميع المقتضيات التشريعية والتنظيمية ذات الصلة بميدان التعمير من جهة وتجاوز الاختلالات وتفادي التداخل بين النصوص غير أن هذا المشروع الذي تمت المصادقة عليه في المجلس الوزاري مازال حبيس رفوف البرلمان. ونظرا للضغوط بعدم إدراجه في اللجنة المختصة بدأت السلطات العمومية في التفكير لتجزيء مشروع مدونة التعمير وإخراج كل جزء إما في شكل مرسوم كما هو الحال بالنسبة لمرسوم ضابط البناء الذي صدر بتاريخ 24 ماي 2013[7]. أو كما هو الحال بالنسبة لمشروع رقم 12-66[8] المتعلق بزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء والذي صادق عليه المجلس الحكومي بتاريخ 23 ماي 2013.
فأمام هذا التعثر هناك صعوبة أخرى تتعلق بترجمة ما يخطط له على أرض الواقع. إذ أكدت جل الدراسات التي قامت بها كل من وزارة السكنى والتعمير وكذا الوكالات الحضرية بالمغرب أن نسبة تنفيذ التجهيزات العمومية المدرجة في وثائق التعمير بعد انتهاء صلاحيتها لا تتعدى في أحسن الأحوال %30، إذ أن مدينة طنجة مثلا لم تتعدى نسبة الإنجاز 9,2% كما أن مدينة الرباط لم تتعدى 28,5%ووجدة لم تتعدى9,51%أما فاس فهي بدورها لم تتعدى 19,44%
أهمية هذا الموضوع تكمن في أن الدراسات والأبحاث الأكاديمية تناولت موضوع التخطيط والتدبير الحضري من خلال وصف دور المتدخلين في اعداد وثائق التعمير والمصادقة عليها واقتصار تنفيذ هذه الوثائق على منح رخص البناء والتجزيء. في حين أن الموضوع يتجاوز ذلك من خلال البحث في اسباب عدم بلورة ما يخطط له على أرض الواقع والصعوبات التي توجه التخطيط والتدبير الحضري وعن الأساليب الفعالة لتلبية حاجيات السكان.
هذا العمل يأتي في اطار تفسيري للمسار الطويل الذي تقطعه عملية اعداد وثائق التعمير والذي في غالب الاحيان يجعل سيناريوهات واختيارات التهيئة غير قابلة للتحقيق لأن المعطيات التي بنت عليها اصبحت متجاوزة الأمر. ثم يأتي كذلك في فهم الصعوبات والاكراهات الحقيقية التي تواجه التخطيط والتدبير الحضري سواء على مستوى العقار أو على مستوى التمويل المالي.
ومن ثم طرح الاسئلة التالية:
- هل احتكار ومركزة التخطيط تؤدي إلى عرقلة تنفيذ وثائق التعمير؟
- كيف يمكن التوفيق بين التوسع غير المحكم للمدن وضرورة التخطيط الحضري؟
- هل تعدد المتدخلين وغياب التنسيق والتشاور يؤثر على بلورة وتنفيذ خيارات التهيئة؟
- هل تستجيب مقترحات التهيئة المجالية للواقع الاجتماعي والاقتصادي؟
- هل تتم ملائمة وثائق التعمير في تصورها وأساليب بلورتها لتنوع وخصوصيات المجالات المحلية؟
- هل مسطرة إعداد وثائق التعمير تتسم بالبطء والتعقيد؟
- هل المنتخبون المحليون يهتمون بالتخطيط أثناء مرحلة إعداد وثائق التعمير ؟
- هل الدولة تأخذ بعين الاعتبار رغبات المستثمرين والفاعلين الاقتصاديين و ملاحظات المواطنين أثناء مرحلة الاستشارة؟
- ما هو دور التعمير الاستثنائي؟
- ما هو دور الوكالات الحضرية في التخطيط والتدبير الحضري، وهل تقوم بدور التنسيق والمتابعة بين مختلف الفاعلين العموميين؟
- هل هناك دراسة للوضعية العقارية أثناء اعتماد برامج التخطيط والتعمير؟
- ما هي أهم المشاكل العقارية التي تعيق سياسة التعمير ببلادنا؟
- إلى أي حد ساهمت الأدوات المستعملة للتحكم في العقار من تحقيق أهدافها؟
- هل دور الجماعات المحلية هو فقط منح رخص البناء والتجزيء والتقسيم؟
- كيف يمكن تعبئة الموارد وتمويلات مختلف الفاعلين في المدينة من اجل إنجاح سياسة حضرية حقيقية للمدينة؟
فمن خلال هده التساؤلات يمكن طرح الاشكالية المركزية التي تتمثل فيما يلي :
كيفية تجاوز الصعوبات التي تواجه تنفيذ وثائق التعمير.
إن الاشكالية المطروحة تقتضي الاعتماد على مقاربة متعددة المناهج، ذلك أن طبيعة الموضوع تفرض الاستعانة بالمنهج القانوني الذي يقارب اختصاصات المتدخلين في مجال التخطيط والتدبير الحضري من الناحية القانونية. كما يمكن الاستعانة بالمنهج الوظيفي الذي يهتم بدراسة وظائف بنية معينة ودراسة الاختلالات داخل هذه الوظائف. وبما أن هذه المقاربة لن تقف عند حد الوصف، لأنها تحاول رصد مختلف المتدخلين في التخطيط والتدبير الحضري من جهة، وتحليل جوانب هذا التدخل من جهة ثانية، وهو ما يفرض الاهتداء بالمنهج التحليلي الذي يكون مكملا في فهم النصوص وتحليلها، فقراءة الوثائق والظهائر والمستندات الرسمية ضرورية في استجلاء الغموض الذي قد يلف بالموضوع .
وللإحاطة بالموضوع ارتأينا معالجته من خلال قسمين.
القسم الأول: التدبير المركزي للتخطيط والتدبير الحضري
هذا القسم حاولت الوقوف من خلال الفصل الأول على التطور التاريخي والقانوني للتدبير المركزي للتخطيط والتدبير الحضري ومختلف المتدخلين سواء على المستوى المركزي أو المحلي.
أما الفصل الثاني فحاولت ابراز الصعوبات التي تواجه التخطيط والتدبير الحضري من خلال الوقوف على ظاهرة المد الحضري الذي تعرفه المدن المغربية وانعكاس تتعدد المتدخلين على تدبير المجال وكذلك الإكراه العقاري والمالي وضعف الموارد البشرية.
أما القسم الثاني المتعلق بالمداخل الاساسية لتخطيط وتدبير حضري فعال وتكريس التدبير اللامركزي
حيث ركزت في الفصل الأول على المداخيل الأساسية المتعلقة بالعقار كشرط أساسي لتخطيط وتدبير حضري فعال وذلك من خلال نهج سياسة الاحتياطات العقارية كاعتماد حق الأولوية وتجاوز المعيقات المتعلقة بنزع الملكية لأغراض المنفعة العامة والضم الحضري ووضع آليات لتنفيذ هذه السياسة
وكذلك على مضمون وثائق التعمير من خلال المبادئ الواجب توفرها فيها بهدف تبسيط وإعادة ترتيب وثائق العمير.
أما الفصل الثاني فركزت على المداخيل الأساسية المتعلقة بتكريس أسلوب التدبير اللامركزي واللاتركيز الإداري وذلك من خلال دعم الجهة في التخطيط والتدبير الحضري والجماعات الترابية الأخرى ودعم أسلوب اللاتركيز الإداري
وكذلك الوقوف على آليات الحكامة التشاركية كمدخل للتخطيط والتدبير الحضري كالشراكة بين اشخاص القانون العام واشخاص القانون الخاص وأخيرا الوقوف على دور المجتمع المدني في ميدان التخطيط والتدبير الحضري
فبعد تشخيص الوضعية في القسم الأول وبسط بعض الاقتراحات في القسم الثاني خلصت إلى الخلاصات التالية
خلاصة القسم الاول
- تأرجح تدبير قطاع التعمير بين عدة وزارات منذ الحصول المغرب على الاستقلال إلى اليوم.
الفترة الزمنية
الوزارة المكلفة
دجنبر 1955 – يوليوز 1967
وزارة الأشغال العمومية
يوليوز1967 – أبريل 1972
وزارة الداخلية
أبريل 1972 – أبريل 1974
وزارة التعمير والسكنى والبيئة
أبريل 1974 – أكتوبر 1977
وزارة السياحة والتعمير والسكنى والبيئة
أكتوبر 1977 – أبريل 1985
وزارة السكنى وإعداد التراب الوطني
أبريل 1985 – مارس 1998
وزارة الداخلية
مارس1998 – نونبر 2001
وزارة إعداد التراب الوطني والتعمير والبيئة والإسكان
نونبر 2001 – أكتوبر 2007
الوزارة المنتدبة لدى الوزير الأول المكلفة بالتعمير والإسكان
أكتوبر 2007 – يناير 2012
وزارةالإسكان والتعمير والتنمية المجالية
يناير 2012 – أكتوبر 2013
وزارة السكنى والتعمير وسياسة المدينة
أكتوبر 2013 – ………..
وزارة التعمير وإعداد التراب الوطني
- إن الإنفجار الديموغرافي الذي عرفه المغرب نتج عن تحولات كبرى تجلت في إتساع الرقعة الحضرية بشكل سريع، لم تعد معه هياكل وأدوات التخطيط والتدبير الحضري قادرة على التحكم فيه.
- إن جميع وثائق التعمير يطبعها الجمود من حيث مضامينها وتنطيقاتها وتوقعاتها وتصاميمها، فنزوعها نحو التحكم التام في العمران يجعلها صعبة التنفيذ وغير قادرة في معظم الحالات على مسايرة التطور المجالي عكس ما يهدف إليه التعمير الذي يعتبر مجالا حيويا.
- نظرا للأهمية التي يكتسيها التخطيط والتدبير الحضري فإنه أصبح عرضة للتجادبات والتناقضات بين المتدخلين سواء على المستوى المركزي أو على المستوى المحلي. ووسط التجادب القائم يغيب التنسيق بين مختلف المتدخلين من جهة وبين المواطن من جهة أخرى وعدم استشارته مادام أنه هو المعني الأول والمباشر من إعداد المجال وتنميته.
- إن المشكل العقاري الذي تعاني منه سياسة التعمير يتجلى في عدم قدرة السلطات العمومية على توفير ما يكفي من الأراضي اللازمة والمناسبة لمواجهة متطلبات المجتمع المتزايدة في المجال العمراني.
- إن وضع وثائق التعمير من أجل التحكم في السطح الحضري تعتبر غير كافية في غياب استراتيجية عقارية تدعمها، بل وقد يكون لها انعكاس سلبي على الجانب العقاري إذا لم تكن هناك دراسة عقارية مسبقة لإعداد هذه الوثائق، ورصيد عقاري كاف في ملك السلطات العمومية يساعدها على تنفيد المقتضيات والبرامج المسطرة.
- إن الموارد المالية لها حظوظ في تقوية ميدان التعمير أو الحد من فعاليته، ذلك أن قوة المتدخلين وحيوية تحركهم تنبع من مقدرتهم المالية المتوفرة، فمحدودية الموارد المالية المحلية وسوء توزيعها بين المتدخلين، وضعف الموارد المالية المخصصة للقطاع ذاته يشوش على فعالية التدخل وسط وضعية مجالية معقدة .
إن عدم كفاية الموارد المالية الذاتية تشكل إحدى الهموم المحلية التي تشغل جميع المسؤولين المهتمين بقضايا الجماعات. فالوضعة المالية للجماعات الترابية تتميز بعدم تماثل حجم هذه الموارد مع الحاجيات المتنامية في مجال التجهيز والسكن، والتحملات الناجمة عن ذلك نتيجة عدم وجود موارد مالية قارة من حيث حصيلتها.
- إن تطور الموارد البشرية الجماعية جعلها تتكاثر دون تخطيط إستراتجي مسبق وتبعا للخصاص الذي تعرفه الجماعات على أخرى مما يعطل الوظيفة الجماعية أمام خبرة الحضور القوي للأطر التقنية للوكالات.
أما المنتخب الجماعي يظل حضوره باهتا فيم يتعلق بقضايا التخطيط والتدبير الحضري فهو غير قادر على استيعاب المستجدات التي تلحق ميدان التعمير، مما يجعل المبادرة تخرج من يده رغم أنها في صلب اختصاصاته.
خلاصة القسم الثاني
- ضرورة تحديد الآليات وتحديث الأجهزة الإدارية وإعادة النظر في كيفية صياغة أدوات التخطيط الحضري، انطلاقا من مقاربة شمولية تأخذ بعين الاعتبار مسألة تفعيل كل الطاقات المادية والبشرية والمؤسساتية.
- قد أوضحت التجربة أن المشكل العقاري الذي تعاني منه سياسة التعمير يتجلى في عدم قدرة السلطات العمومية على توفير ما يكفي من الأراضي اللازمة لمواجهة متطلبا المجتمع المتزايدة في المجال الحضري. هذا الوضع يستلزم من الدولة التدخل للتحكم في العقار قبل أي عملية للتحكم وضبط للمجال.
- فأمام تراجع الاحتياطات العقارية التي تم تكوينها في الخمسينات والستينات كان من اللازم نهج سياسة عقارية ناجعة يكون الهدف منها تكوين احتياطي عقاري يمكن استعماله على المدى المتوسط والبعيد.
- إن مسألة تكوين احتياطات عقارية سيساعد السلطات العمومية على التحكم في التوسع الحضري، حيث يمكن لها عن طريق التوفر على رصيد عقاري تنظيم التجمعات الحضرية والتخطيط لتوسعها بيسر وسهولة وكذلك سيساعدها على مراقبة تطور القيم العقارية ، وبالتالي ستقف في وجه أي محاولة للمضاربة العقارية.
- ولتكوين الرصيد العقاري اللازم للتوسع الحضري، فإن الأمر يقتضي معالجة النصوص القانونية والمساطر الإدارية المتعلقة بأدوات اقتناء العقارات سواء منها الرضائية أو الجبرية. مع اعتماد أدوات أخرى كحق الأولوية، فهذا الحق يخول للسلطات العمومية الأسبقية في اقتناء العقارات المعروضة للبيع من قبل مالكيها.
- إن مسألة تحديد من يتحمل عبئ تكوين وتسيير هذه الاحتياطات العقارية، هو تكوين جهاز مختص يكون هدفه تسيير الرصيد العقاري للدولة، والقيام بجميع الاقتناءات لفائدة مجموع القطاع العام في إطار وكالة عقارية جهوية.
- إن مسطرة إعداد وثائق التخطيط والتدبير الحضري تتصف بالتعقيد وطول المدة. كما أن مضمون هذه الوثائق لا تتمتع بالمرونة اللازمة لتأطير النمو الحضري .بالإضافة إلى المركزية المفرطة لمجال التعمير وعدم مساهمة الفاعلين المحليين في بلورة خيارات التهيئة. كان من الضروري إعادة تبسيط وترتيب وثائق التخطيط الحضري والاقتصار على نوعين من الوثائق وعدم التفرقة بين المجال الحضري والمجال القروي وأن تقتصر المصادقة محليا لتجاوز عقبات طول المدة.
- يعرف العالم اليوم مجموعة من المتغيرات المتمثلة في العولمة والتنافسية. مما يفرض على السلطات العمومية إعادة النظر في طرق تدبير مدنها وتأهيل مجالاتها حتى تكون قادرة على مواجهة التحديات الجديدة.
- إن اعتماد منطق التحكم والتنظيم، لن ينتج سوى مجالات معاقة غير قادرة على تدبير شؤونها بطريقة عقلانية ومنتجة، وهذا يفرض على الدولة أن تنتقل إلى مفهوم الحكامة حتى تستطيع تجاوز الصعوبات والمعوقات التي تحول دون نجاحها.
- إن الفصل الجامد بين الدولة والجماعات الترابية أمر صعب التحقيق باعتبار أن قضايا التعمير تهم الجماعة كما تهم الدولة. فالحل يكمن في تحقيق شراكة ليس فقط فيما بينها ولكن كذلك مع القطاع الخاص الذي أبان عن حنكة في تنفيذ مشروعاتتهم تنظيم وتدبير المجال.
- إن استشارة المواطنين بات أمرا أساسيا في التعمير الحديث، لذلك فإن قنوات التواصل يجب أن تتجدد كاعتماد المقاربة التشاورية في جميع مراحل إعداد وثائق التعمير. وإشراك جمعيات المجتمع المدني المهتمة في هذه المقاربة التشاورية.
- وخلص الطالب الباحث عبد الهادي الهلالي في عرضه لاطروحته الهامة مؤكدا انه رغم الاصلاحات القانونية والمؤسساتية التي تمت المبادرة إليها منذ الاستقلال، فإن تدبير التعمير بالمغرب لا زال لم يتم التحكم فيه. فالبيئة المؤسساتية في ميدان التخطيط الحضري تتسم بالمركزية مما فسح المجال إلى تكريس بنيات إدارية صلبة وبطيئة وغير قادرة على التكيف مع السياق الحضري المتحرك عمرانا بتطور ثابت. كما أن التدبير الحضري يبقى حبيس المساطر والمسالك الإدارية المتشعبة والمطبوعة بطابع الثقل والبطء، في ظل تهميش لمنظور اقتصادي للمجال، وقصور في التحكم وضبط التوسع العشوائي للتراب المحلي.
- و بالرغم من توجه المشرع المغربي إلى تبني مجموعة من مشاريع الإصلاح التي تهم مجال التعمير، واعتماده على مقاربة تشاركية من خلال حوار وطني ساهم فيه كل الفعاليات المحلية والجهوية والوطنية. إلا أنه رغم ذلك فجميع هذه المشاريع تم إقبارها، وفي الحقيقة إن مشروع مدونة التعمير جاءت بمجموعة من المقاربات الجديدة بإدماج الحكامة. وتبني سياسة المدن الجديدة، بالإضافة إلى إصلاح المنظومة القانونية للتعمير.
- فعلى مستوى التخطيط الحضري حاولت هذه المدونة تبسيط إجراءات وضع وثائق التعمير والمصادقة عليها محاولة في نفس الوقت ايجاد صيغ لإشراك الجماعات الترابية في مختلف المراحل التي تمر منها هذه الوثائق. أما في مجال التدبير الحضري، فقد تم إعادة النظر في آجال وإجراءات منح رخص التعمير وكذا في أدوار المتدخلين، كما اقترحت إحداث آليات جديدة عقارية ومؤسساتية ومالية، إضافة إلى اعتماد منظومة صارمة للمراقبة.
- كما تجب الإشارة أن الاقتراحات الجديدة قد ينتج عنه أفاق جديدة في ميدان التعمير، لكن تفعيل هذا التدخل لا يقف عند الجانب القانوني المحض عبر توسيع اختصاصات المجالس المنتخبة سواء في ميدان التخطيط أو التدبير الحضريين بل لا بد من استحضار المقاربات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية وغيرها لإنتاج مجال حضري متكامل.
- إن إصلاح النصوص المعمول بها غير كفيلة وحدها في إيجاد الحلول المناسبة للمشاكل الكبرى التي تعرفها التكتلات العمرانية، مما يتطلب حل الاشكالات بمقاربة شمولية تستحضر جميع الأبعاد المذكورة للوصول إلى تجمعات عمرانية منسجمة.
- وإذا كان المشرع المغربي قد دعم أكثر صلاحيات عدم التركيز مقابل الدعم المحتشم للامركزية في ميدان التعمير. فهذا لا يجب أن يفهم منه على أنه مساسا بالمكتسبات اللامركزية، بل الغاية هو توفير مناخ لامركزي مناسب، بمعنى أن الهدف هو اللامركزية والوسيلة الحالية هو المرور لها عبر تقوية صلاحيات عدم التركيز ما دامت الشروط لم تتوفر بعد. كما أن السلطة المركزية مطالبة بأن تشتغل في اتجاه التقليل من أهمية تدخلها، فليس من المنطق أن تستمر في اعتماد منطق التحكم والتنظيم، فسياسة التعمير لا ينبغي أن تقف عند الجانب التقني المحض في التخطيط للمدينة المغربية، لأن هذا الأسلوب لن ينتج سوى مجالات عمرانية غير قادرة على تدبير شؤونها بطريقة عقلانية وفعالة.
- سواء تعلق الأمر بالتخطيط الحضري أو التدبير الحضري فإن المتدخلين المحليين في قضايا التعمير خصوصا الجماعات الترابية والوكالات الحضرية كلهم في حاجة إلى تأهيل خصوصا العنصر البشري المؤهل القادر على تحمل المسؤولية.
- الاخ عبد الحميد تحية نضالية
- ان صاحب الاطروحة د الهلالي اطار حزبي فعال وعضو مكتب فرع المدينة الجديدة بفاس . المرجو نشر خلاصة اطروحته الهامة وشكرا
- بوهلال
[1]منشورات وزارة الداخلية :على هامش ملتقى الجماعات المحلية 2006، محور التوسع العمراني للمدن، أكادير 12-13 دجنبر 2006، ص: 3.
[2]Mkinsi Abdelilah : le droit Marocaine de l'urbanisme, publication I.N.A.U, impremerie agdall. Rabat, 1989, p : 271.
[3]B.0 N° 78 du 24 mars. 1914.p :271.
[4]الجريدة الرسمية عدد 3387 بتاريخ 28-09-1977 .
[5] وزارة الاسكان والتعمير والتنمية المجالية. قطاع يتحرك ،2003-2011 ، نوفمبر 2011. ص.24.
[6] الدورية 254 الصادرة عن وزير إعداد التراب الوطني والتعمير والإسكان والبيئة بتاريخ 12فبراير 1999، مرجعيتها دورية الوزير الأول عدد 44/98 بتاريخ 28 شتنبر 1998 المتعلقة بإحداث لجنة وزارية للاستثمارات.
[7]مرسوم رقم 2.13.424 صادر بتاريخ 13 رجب 1434 (24 ماي 2013) المتعلق ضابط البناء العام المحدد لشكل وشروط تسليم الرخص والوثائق المقررة بموجب النصوص التشريعية المتعلقة بالتعمير والتجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات، الجريد الرسمية عدد 6155 بتاريخ 27ماي 2013، ص: 4306.
[8]مشروع قانون 12-66 المتعلق بمراقبة بزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء.