نقاش قانوني وسياسي للتقرير السنوي للمجلس الأعلى للحسابات

أصدر المجلس الأعلى للحسابات تقريرا لأنشطته برسم السنة المالية 2018 . هذا التقرير عرف تداولا واسعا في مختلف المنابر الإعلامية . و هو توجه مثمن ، نظرا لمستويات التفاعل معه ، و كذا مضمون و حجم الإنتقادات التي واكبت مضامينه في أوساط النقاش العمومي ، بعدما كانت هذه المؤسسة شبه غائبة عن الرأي العام لعقود .
ويعتبر إعلام الجمهور بنتائج الرقابة من أهم المعايير الدولية للرقابة المالية ؛ لأنه يرتبط أساسا، بالشفافية و الوظيفة الديموقراطية لتدبير الشأن العام داخل الدولة ، الذي يقتضي حق معرفة المواطن بنتائج مساهمته الضريبية ، خصوصا بالنسبة للدول التي تعتمد على الضريبة كمورد أساسي للميزانية العامة. لذلك نجد في بعض الدول المتقدمة ، أن تقديم نتائج و خلاصات أجهزتها العليا للرقابة المالية يتم في مؤتمر صحفي، قصد إخبار المواطنين ، كما هو الشأن بالنسبة لمحكمة التدقيق الألمانية .
و الواقع أن ردود الأفعال و المطالب التي يخلفها نشر تقارير المجلس الأعلى للحسابات ، يحتاج إلى توضيح دقيق ، يفرض بالضرورة تأكيد نمط تحديد مسؤوليات المدبرين العمومين للمال العام، و الجهات المخول لها حق إثارة هذه المسؤوليات، بناء على نتائج رقابة هذه المؤسسة الدستورية . وذلك تلافيا لأي جدل أو توظيف سياسي لنتائج و خلاصات التقارير ، مثلما كان يحدث في فرنسا ، التي كان مشرعها ، تفاديا لإستغلال و توظيف تقارير الملاحظات أثناء الفترات الحساسة من الحياة السياسية، يقترح فترة حياد قبل الإستحقاقات الإنتخابية لنشر التقارير الرقابية ، و ذلك بمنع نشرها أو إرسالها إلى الأشخاص المعنيين بها ، خلال فترة الثلاثة أشهر قبل هذه الإستحقاقات ، حتى لا تستعمل نتائجها في الحملات الانتخابية.
من خلال إستقصاء مختلف الطروحات و المطالب التي تداولتها وسائل الإعلام المغربية، حول نتائج و خلاصات التقرير الأخير للمجلس الأعلى للحسابات ، يلاحظ أنها تركزت أساسا على الدفع في اتجاه متابعة المسؤولين عن تدبير المرافق و الأجهزة و المشاريع العمومية، نظرا لحجم الإختلالات الواردة فيه . وعلى أهمية هذا التفاعل ، و التركيز على ضرب أيادي المبذرين للمال العام. غير أنه يتعين توضيح كافة الأسس القانونية التي تؤسس لمشروعية المتابعات، وتحديد طبيعة المسؤولية بناء على خلاصات و ملاحظات تقارير المجلس ، هل هي جنائية ؟ أم تأديبية ؟ أم سياسية ؟ ، ثم من هي الجهة المخول لها قانونا حق تحريك تلك المسؤولية؟.
المحول الأول : مناط تحريك المسؤولية الجنائية و التأديبية
سبق لمسؤول حكومي سابق (وزير العدل) أن قال في تصريح صحفي ، بمناسبة صدور التقرير السنوي لأنشطة المجلس الأعلى للحسابات لسنة 2014 ، أنه سيعمل على متابعة المدبرين العموميين، وذلك بناء على ما ورد في خلاصات و توصيات هذا التقرير، باعتباره رئيسا للنيابة العامة أنذاك (أصبحت النيابة العامة مستقلة عن وزير العدل في التعديلات التشريعية الأخيرة) .
هذا التصريح يتوافق تماما مع النقاش العام الحالي ، و الذي مفاده أنه يجب تكريس المتابعة الجنائية و التأديبية للمسؤولين المتورطين، بناء على ما ورد في خلاصات تقرير المجلس الأعلى للحسابات من اختلالات . لكن هذا القول يحتاج إلى تدقيق قانوني ، لتتضح الرؤية حول الأساس السليم لتفعيل مسؤولية المقصرين في تدبير المال العام ، حتى يكون لمضمون المطالب أثر قانوني، و ذلك وفق منطلقين :
أولا : تحريك المتابعة التأديبية
تعتبر المتابعة التأديبية من أهم الإختصاصات القضائية للمجلس الأعلى للحسابات ، و هي تخضع لمسطرة خاصة ، وتحديد حصري لطبيعة المخالفات المضمنة في مدونة المحاكم المالية . وفيما يتعلق بجهات تحريك المتابعة فهي ، الوكيل العام لدى المجلس أو أطراف خارجية ، متمثلة في رئيسي مجلسي البرلمان و رئيس الحكومة و الوزراء المعنيين باختلالات قطاعاتهم .أما من طرف الأطراف غير الرسمية كالمواطنين و الجمعيات التي تهتم بقضايا المال العام، فتبقى المسألة غير مطروحة ، مع أن مدونة المحاكم المالية تسمح للوكيل العام لدي المجلس الأعلى للحسابات بتحريك المتابعة انطلاقا بما يتوصل به من معلومات. على العكس من ذلك ، بعض التجارب المقارنة كالبرازيل ، تجعل من حق المواطنين و الجمعيات و النقابات إدانة المخالفات المالية أمام محكمة التدقيق الإتحادية ، مبدأ دستوريا.
بناء على هذه المعطيات، يتبين أن تحريك القضايا التي تستدعي التأديب المالي مسألة محسومة بنص القانون ، وهي تتم في إطار الرقابة المندمجة للمجلس )أو إحالة من أطراف رسمية محددة( ، بحيث أنه يمكن أن يراقب تسيير إحدى الإدارات، و يتبين للقاضي المالي أن هناك خروقات ذات طبيعة تأديبية، فيتم إحالة القضية على الوكيل العام للملك للمجلس من أجل تحريك المتابعة . و بالتالي فنتائج و خلاصات التقرير السنوي للمجلس لا تتضمن في طياتها مدعاة للمتابعة التأديبية ، على إعتبار أن الأفعال التي توصف بمخالفات ، قد تم تحريك المتابعة فيها في إطار الرقابة المندرجة ، ويتم عرض إحصائيات بشأنها في التقرير السنوي نفسه . وقد أكد المجلس أن مهام الرقابة خلال السنة المالية 2018 أسفرت عن تحريك 10 قضايا من طرف الوكيل العام ، توبع من خلالها 36 شخصا . وعليه يبقى القول بضرورة متابعة المسؤولين عن تدبير الأجهزة العمومية تأديبيا ، بناء على ما ورد في تقرير المجلس الأعلى ، قول غير ذي أثر قانوني ، إستنادا إلى أن المتابعات سبق للمجلس أن فعلها تلقائيا، لكونها من اختصاصاته القضائية .
ثانيا : تحريك المسؤولية الجنائية
بمجرد صدور تقارير المجلس الأعلى للحسابات ، غالبا ما يتم المناداة بتحريك هذه المسؤولية . و الحال أن تحريك المتابعة بناء على ما ورد في تلك التقارير ، يطرح العديد من الصعوبات القانونية و المهنية. فمسألة تقدير أفعال ذات طابع جنائي يعود لقضاة المجلس الأعلى للحسابات ، و ذلك بمناسبة البحث و التدقيق أثناء تنفيذ المهام الرقابية المدرجة في البرنامج السنوي للمراقبة . فبمجرد ما يتم إكتشاف الصبغة الجنائية للإختلالات ، يقوم الوكيل العام للملك لدى المجلس الأعلى للحسابات بإحالة القضايا إلى الوكيل العام بمحكمة النقض طبقا للمادة 111 من مدونة المحاكم المالية. وتبين التقارير السنوية مجموع القضايا التي تمت إحالتها . فتقرير المجلس الأخير، يشير إلى إحالة 08 قضايا و عدم إثارة الإحالة في 06 قضايا نظرا لعدم توفر قرائن كافية تؤكد طابعها الجنائي .(كانت القضايا سابقا تحال على وزير العدل باعتباره رئيسا للنيابة العامة ، الأمر الذي كان يخلف ردودا نقدية، نظرا لوجوده ضمن أعضاء الحكومة ، وكان غالبا ما يشكك في جدية و حيادية تحريك أو عدم تحريك القضايا).
بناء على هذا التأكيد القانوني ، يظل تحديد الطبيعة الجنائية، إنطلاقا من مهام المراقبة شأنا خاصا بالمجلس الأعلى للحسابات ، استنادا إلى السلطة التقديرية لقضاته و النيابة العامة لديه، بشأن الإختلالات المكتشفة . و القول بإمكانية تحريك المتابعة من خلال نتائج التقرير السنوي ، لا سيما من طرف النيابة العامة للقضاء الجنائي(مع العلم أنه ليس هناك مانع قانوني من تحريك هذه المتابعة) ، فيه نوع من سوء الفهم لعدة إعتبارات ، منها كون القيام بالمتابعة فيه ضرب لمهنية قضاة المجلس الأعلى للحسابات ، وتشكيك في كفاءتهم ، من حيث أنهم لم يكتشفوا أفعالا ذات طبيعة جنائية أثناء المراقبة ، وهذه المسألة غير واردة ، نظرا لسهولة إكتشاف أفعال ذات طابع جنائي، بالمقارنة مع المخالفات ذات الطابع التأديبي .
النقطة الثانية و هي الفكرة التي تقطع الشك باليقين حول طبيعة الملاحظات و الإختلالات الواردة في التقرير السنوي للمجلس ، و التي لا تستدعي القول بضرورة تكريس المتابعات الجنائية بناء على هذا التقرير . فالملاحظات التي يبديها قضاة المجلس، و التي غالبا ما يشار إليها بالإختلالات، المقصود بها الإختلالات من وجهة نظر العلوم المالية و الإدارية و التي تؤطرها معايير محددة، كالكفاءة و الاقتصاد و الفعالية و النجاعة . وهي معايير تثبت مدى قدرة و جاهزية المسؤول الحكومي و الإداري على تطبيقها في التدبيرين، المالي و العمومي .
وبالتالي يبقى النقاش الحقيقي و السليم من جدوى نشر تقارير المجلس الأعلى للحسابات ، و كذا طبيعة مسؤولية الأشخاص المسجلة في حقهم تلك الإختلالات ، هو تفعيل المسؤولية السياسية ، و ذلك في اتجاهين أساسين . الإتجاه الأول تفعيل البرلمان لمسؤولية الرقابية على أعمال الحكومة ، ثم الإتجاه الثاني، إستغلال الحكومة لنتائج التقارير من أجل صياغة نقد ذاتي و القيام بالإصلاحات الضرورية . لكن تبقى المسؤولية السياسية للحكومة أمام البرلمان، أهم وسيلة تؤكد نفعية إستغلال نتائج و خلاصات تقرير المجلس الأعلى للحسابات (ولا يتم نسيان دور المؤسسة الملكية في تفعيل المسؤولية السياسية للوزراء و المسؤولين عن تدبير الشأن العام) .
المحور الثاني : نتائج الرقابة و تفعيل الرقابة البرلمانية على الحكومة
يشير دستور 2011 (الفصل 148) إلى توجيه نسخة من تقارير المجلس الأعلى للحسابات إلى رئيسي مجلسي البرلمان (إضافة إلى رئيس الحكومة و الملك) . و ينص كذلك على تقديم رئيس المجلس عرضا عن أعماله أمام البرلمان في جلسة عامة يكون متبوعا بمناقشة . هذه المقتضيات مهمة، توضح المسار الذي يمكن أن يفرز التفاعل الحقيقي مع نتائج و خلاصات التقارير السنوية للمجلس الأعلى للحسابات ( أولا) . لكن هناك إمكانيات أخرى لا تقل أهمية كتتبع تنفيذ التوصيات (ثانيا).
أولا : استثمار الجلسة العامة
جرت العادة في السنوات الأخيرة ، تفعيلا لمقتضيات الدستور ، أن يقدم رئيس المجلس الأعلى للحسابات عرضا أمام البرلمان ، لعرض نتائج و خلاصات توصياته ، تتلوه مناقشة يتم من خلالها منح الفرق البرلمانية مدة محددة لطرح الأسئلة أو طلب توضيحات . و غاية المشرع من هذا التنصيص القانوني ، ليس إقرار رقابة البرلمان على أعمال المجلس الأعلى للحسابات ؛ لأن ذلك يتنافى مع استقلالية المجلس طبقا لما أقره إعلان ميكسيكو بشأن استقلالية الأجهزة العليا للرقابة المالية . بل الهدف من ذلك هو توضيح و تعميق النقاش حول نتائج و خلاصات الرقابة ، ليتمكن أعضاء البرلمان من وضع تصور واضح لتفعيل المساءلة البرلمانية القوية على أعمال الحكومة ، كإعداد أسئلة آنية للحكومة أو إمكانية وضع لجان لتقصي الحقائق حول وقائع الخروقات ، و تعزيز المناقشة في الجلسات العامة التي يحضرها رئيس الحكومة بمناسبة تقييم السياسات العمومية، أو الوزراء بمناسبة الجواب على الأسئلة التي تهم قطاعاتهم.
لكن رغم هذه الأهمية ، إلا أن النقاش في الجلسة العامة غالبا ما يأخذا أبعادا أخرى ، تجعل المجلس في خانة تبني مواقف سياسية ، وهذا يتنافى مع طبيعته و مجال إشتغاله . و هذا الطرح تأكد في السنة الفارطة حينما اتهم فريق برلماني المجلس الأعلى للحسابات بالتحيز في وضع برامجه السنوية للمراقبة، مؤكدا أن هذا الأخير لا يتوفر على رؤية استراتيجية بشأن ذلك ، كما أن العديد من الإدارات تجري مراقبتها مرات عدة ، في حين أن بعض الهيئات لا يتم مراقبتها البتة (أنظر محضر مداولات مجلس النواب ، الجلسة 26 ، دورة أكتوبر 2018 بتاريخ 12 دجنبر 2018 ، ص 2).
و الواقع أن طبيعة التدخلات لا تخدم هدف المشرع من إقرار هذا النوع من الجلسات ، لأن طبيعة النقاش تؤكد أن الرقابة البرلمانية، تتحول من الرقابة على أعمال الحكومة بناء على الإختلالات التي تضمنها تقرير المجلس الأعلى للحسابات ، إلى الرقابة على أعمال المجلس الأعلى للحسابات . وفي ذلك مس بهدف الرقابة، و استقلالية المجلس المكرسة بموجب الدستور. كما أنها تجعل من تفعيل المسؤولية السياسية غير ذات جدوى.
ثانيا : إشكالية تتبع التوصيات
يعتبر تتبع التوصيات من أهم الآليات التي توضح الأثر الرقابي للمحاكم المالية . ففاعلية خلاصات و نتائج تقارير المراقبة، مرتبطة بشكل وثيق بمدى تنفيذ الأجهزة العمومية لتوصيات المجلس الأعلى للحسابات . لكن يلاحظ وجود قصور تشريعي في هذا الجانب ، يهدف إلى وضع مقتضيات ردعية تلزم تلك الأجهزة بتنفيذ التوصيات . والصيغة التي يتأكد بها المجلس من تتبع تنفيذ توصياته ، تتجلى في القيام بتحريات ميدانية أو مراسلة الأجهزة المعنية حول مآل التوصيات .
وهذا التوجه من الناحية المبدئية ، يشير إلى أن تتبع تنفيذ التوصيات ، وكأنه شأن خاص بالمجلس الأعلى للحسابات . غير أن الأمر لا يبدو كذلك ، خصوصا على مستوى آثار إصدار تقارير المجلس الأعلى للحسابات على الرأي العام . فمجمل الردود ومطالب الجمهور ، يبقى الفضاء البرلماني المكان المناسب لاستيعابها . وبالتالي تتبع توصيات المجلس الأعلى للحسابات شأن عام يتعين على البرلمان القيام به، في إطار المسؤولية السياسية للحكومة أمامه . وذلك على غرار بعض التجارب المقارنة ، كالتجربة الألمانية ، حيث يقوم البرلمان الإتحادي بتأمين تتبع و تنفيذ توصيات محكمة التدقيق الإتحادية.
خاتمة :
وخلاصة القول من هذا التحليل ، هو محاولة البحث عن الأثر القانوني الذي يرجى من خروج نتائج و خلاصات المجلس الأعلى للحسابات ، و إعطاء قيمة لتساؤلات و مطالب الرأي العام . و الهدف من ذلك، توضيح مختلف الإشكالات التي يمكن أن تنشأ بين المؤسسات الدستورية ، وكذا إحاطة ردود ومطالب الرأي العام بسياق فكري و قانوني سليم ، حول المضامين و المآلات السليمة للمخرجات الرقابية للمحاكم المالية . لذلك فالحساب الذي يتعين اتخاذه من وراء إصدار تقارير المجلس الأعلى للحسابات ، يتعلق بتفعيل المسؤولية السياسية للحكومة حول مظاهر التدبير العمومي ، وهذا يتعلق باختبار ثان للمؤسسة البرلمانية ، و قدرتها على تحريك هذه المسؤولية من جهة ، وكذا تبرير حسن تمثيلها لمطالب الشعب وردود أفعاله بصدد مثل هذه الوقائع المرتبطة باختلالات التدبيرين المالي و العمومي.
دكتور في المالية العامة