تنظيم البرلمان

المطلب الأول : على المستوى الدستوري(1)
الفقرة الأولى : مقتضيات دستورية
ورد في الباب الرابع من الدستور عنوان "السلطة التشريعية" حيث ارتقى البرلمان إلى سلطة وبعد ذلك أشار إلى تنظيم البرلمان. وذلك من خلال الفصل 60 الذي ينص على أن البرلمان يتكون من مجلسين :
* مجلس النواب ومجلس المستشارين :
وينتخب أعضاء مجلس النواب حسب الفصل 62 بالإقتراع العام المباشر لمدة5 سنوات وتنتهي عضو يتهم عند افتتاح دورة أكتوبر من السنة الخامسة التي تلي انتخاب المجلس.
كما ينتخب رئيس مجلس النواب وأعضاء ورؤساء اللجان الدائمة ومكاتبها في مستهل الفترة النيابية ثم في سنتها الثالثة عند دورة أبريل لما تبقى من الفترة المذكورة.
وينتخب أعضاء المكتب على أساس التمثيل النسبي لكل فريق.
ونص الفصل 63 على أن مجلس المستشارين يتكون من 90 عضوا على الأقل و120 عضوا على الأكثر ينتخبون بالإقتراع العام غير المباشر لمدة 6 سنوات على أساس التوزيع التالي :
- ثلاثة أخماس 3/5 أعضاء يمثلون الجماعات الترابية.
- خمسان 2/5 من الأعضاء تنتخبهم في كل جهة هيأة ناخبة تتألف من المنتخبين في الغرف المهنية وفي المنظمات المهنية للمشغلين الأكثر تمثيلية وأعضاء تنتخبهم على الصعيد الوطني، هيئة ناخبة مكونة من ممثلي المأجورين.
وينتخب رئيس مجلس المستشارين وأعضاء المكتب ورؤساء اللجان الدائمة ومكاتبها في مستهل الفترة النيابية ثم عند انتهاء منتصف الولاية التشريعية للمجلس.
وينتخب أعضاء المكتب على أساس التمثيل النسبي لكل فريق.
ويعقد البرلمان دورتين في السنة، ويرأس الملك افتتاح الدورة الأولى حسب الفصل 65 التي تبتدأ الجمعة الثانية من شهر أكتوبر.
وتفتتح الدورة الثانية يوم الجمعة الثانية من شهر أبريل.
وإذا استمرت جلسات البرلمان 4 أشهر في كل دورة جاز ختم الدورة بمرسوم. ويمكن حسب الفصل 66 جمع البرلمان في دورة استثنائية إما بمرسوم أو بطلب من ثلث أعضاء مجلس النواب، أو بأغلبية أعضاء مجلس المستشارين. وتعقد دورة البرلمان إستثنائية على أساس جدول أعمال محدد ..... وتختم الدورة بمرسوم.
وعلاوة على اللجان الدائمة يجوز أن تشكل بمبادرة من الملك أو بطلب من 1/3 أعضاء مجلس النواب أو 1/3 أعضاء مجلس المستشارين لجان نيابية لتقصي الحقائق يناط بها جمع المعلومات المتعلقة بوقائع معينة أو بتدبير المصالح أو المؤسسات والمقاولات العمومية، وإطلاع المجلس الذي شكلها على نتائج أعمالها، كما يؤكد على ذلك الفصل 67 والذي ينص على أن أعمالها تنتهي بإيداع تقريرها لدى مكتب المجلس المعني وعند الاقتضاء بإحالته إلى القضاء من قبل رئيس هذا المجلس.
كما تخصص جلسة عمومية داخل المجلس المعني لمناقشة تقارير لجان تقصي الحقائق.
وينص الفصل 68 على أن جلسات مجلسي البرلمان عمومية وينشر محضر مناقشات الجلسات العامة برمته في الجريدة الرسمية للبرلمان كما يمكن لكل من المجلسين أن يعقدا اجتماعات سرية بطلب من رئيس الحكومة أو بطلب من ثلثي أعضائه.
جلسات لجان البرلمان سرية، كما يمكن للبرلمان أن يعقد جلسات مشتركة لمجلسيه، كما يمكن لرئيس الحكومة أن يطلب من رئيسي المجلسين عقد اجتماعات مشتركة للاستماع إلى بيانات تتعلق بقضايا تكتسي طابعا وطنيا عاما.
وتنعقد الإجتماعات المشتركة برئاسة رئيس مجلس النواب علاوة على الجلسات المشتركة يمكن للجان الدائمة للبرلمان أن تعقد اجتماعات مشتركة للاستماع إلى بيانات تتعلق بقضايا تكتسي طابعا وطنيا عاما.
الفقرة الثانية :
ملاحظات :
من خلال تتبعنا للفصول المنظمة للبرلمان الواردة في الباب الرابع من الدستور سجلنا الملاحظات التالية :
1- ركز الفصل 61 على تجريد البرلماني من صفته إذا تخلى عن إنتمائه السياسي والسؤال المطروح هل يمكن تصنيف هذا الفصل في المجال التنظيمي ؟ !
2- ركز الفصل 64 على أن البرلماني لا يتابع بمناسبة إبداء رأيه والقيام بالتصويت.
وحسب تقديرنا فإن مفهوم الحصانة لا يدخل في المجال التنظيمي.
3- نلاحظ أن هناك تباينا في اعتماد النصاب الواردة في المجال التنظيمي للبرلمان وكنموذج على ذلك يمكن جمع البرلمان في دورة استثنائية بطلب من 1/3 أعضاء مجلس النواب أو بأغلبية أعضاء مجلس المستشارين والسؤال المطروح : لماذا هذه الأفضلية ؟ هل هذا راجع إلى كون مجلس النواب أصبحت له مكانة متقدمة دستوريا أم أن الأمر يتعلق بأسباب أخرى ؟ !
إن ما دفعنا إلى طرح هذا التساؤل هو أن الفصل 67 سوى بين المجلسين في نصاب تشكيل لجان تقصي الحقائق وهو ثلث الأعضاء.
إذن هل هذا مرتبط بأهمية إطلاع البرلمان بمجلسيه على الوقائع وتدبير المؤسسات والمقاولات العمومية تفعيلا للرقابة البرلمانية ؟ !
نفس الأمر يطرح على النصاب المفروض على المجلسين بعقد اجتماعات سرية. (تلث الأعضاء)
4- إذا كان الفصل 68 من الدستور ينص على أن جلسات لجان البرلمان سرية فإن الواقع لم يألف ذلك فما زالت اللجان البرلمانية تعقد علانية لأن كثيرا من المتتبعين يرون بأن هذا مناف للديمقراطية. وللحق في الحصول على المعلومة كما ينص على ذلك الفصل 27 من الدستور. إذن كان من الأجدر أن ينص الدستور على أن الأصل في اللجان البرلمانية هو العلانية والسرية هي الإستثناء كما هو الشأن بالنسبة للجلسات العمومية.
5- تشكل لجان تقصي الحقائق في وقائع لا تكون موضوع متابعات قضائية لكن غالبا ما كان يتم التحايل على هذا المقتضى. وذلك كلما عزم البرلمان على تشكيل لجان لتقصي الحقائق إلا وبادرت الهيآت المسؤولة بإحالة القضايا على القضاء.
6- يعقد البرلمان جلسات مشتركة بمجلسيه وعلى وجه الخصوص في الحالات المشار إليها في الفصل 68 من الدستور.
فهل يمكن أن نفهم من خلال هذا المقتضى وبناءا على منطق التأويل أن المجلس يمكن أن يعقد جلسات مشتركة للإستماع إلى بيانات تتعلق بقضايا تكتسي طابعا وطنيا هاما ؟ !
أم أن الأمر يحتاج إلى توضيح بناءا على الأنظمة الداخلية للمجلسين ؟ ! وكيفما كان الإجتهاد في هذا المجال فإننا نلاحظ أن التوازن بين السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية في هذا المجال غير متكافئ والعلة في ذلك أن مشروعية الاجتماع المشترك تستند إلى التأويل أو إلى الأنظمة الداخلية التي لا ترقى إلى مكانة الدستور في التراتبية القانونية مع مراعاة الاستثناء الوارد في الفصل 68 من الدستور. خاصة إذا أخذنا بعين الاعتبار الفقرة الخامسة من الفصل 68 والتي تنص على إمكانية طلب رئيس الحكومة من رئيسي مجلس النواب والمستشارين عقد اجتماعات مشتركة للبرلمان.
المطلب الثاني : على مستوى القوانين التنظيمية
الفقرة الأولى : مقتضيات قانونية
ينص الباب الرابع من الدستور والمتعلق بالسلطة التشريعية في مجال تنظيم البرلمان على مجموعة من القوانين التنظيمية.
- قانون تنظيمي متعلق بمجلس النواب ؛
- قانون تنظيمي متعلق بمجلس المستشارين ؛
- قانون تنظيمي متعلق بلجان برلمانية لتقصي الحقائق إننا من خلال تصفحنا للقانون التنظيمي رقم 27.11(2) المتعلق بمجلس النواب فإننا نلاحظ أنه احترم التراتبية الواردة في الدستور خاصة في الفصل 62 حيث ركز على المحاور التالية :
عدد أعضاء مجلس النواب ونظام انتخابهم ومبادئ تقسيم انتخابهم وشروط القابلية للانتخابات وحالات التنافي ونظام منازعات الانتخابية ونفس الأمر ينطبق على القانون التنظيمي المتعلق بمجلس المستشارين(3).
الفقرة الثانية :
ملاحظات :
من خلال ما ذكرناه يمكن تسجيل الملاحظات التالية :
1- إن القانونين التنظيميين يضبطان مقتضيات مهمة غالبا ما تثير مجموعة من الإشكالات :
فعدد الأعضاء ونظام الانتخابات ومبادئ التقسيم سواء في مجلس النواب أو المستشارين مضمونة بمنطق القانون.
وكذلك شروط القابلية للانتخابات وحالات التنافي كما أكدا أخيرا على المنازعات الإنتخابية والمخالفات المرتكبة والعقوبات المقررة لها.
إن كل هذه المقتضيات واحترامها تفرز لنا برلمانا يمارس سلطته التشريعية والرقابية وغيرها.
2- إن الباب الرابع المتعلق بتنظيم البرلمان في الدستور يشير إلى أن القانون التنظيمي يحدد طريقة تسيير لجان برلمانية لتقصي الحقائق.
السؤال المطروح : هل فعلا تعتبر هذه الأجهزة داخلة في إطار التنظيم أم الرقابة؟! وحسب تقديرنا فإن الجهاز المقصود يتخذ بعدين أساسيين :
أولهما : تنظيمي يتضمن هيكلتها وشروط تشكيلها.
وثانيهما : سياسي رقابي يدخل في التنافس الديمقراطي بين الأغلبية والمعارضة في متابعة تدبير العمل الحكومي والسياسات العمومية والمؤسسات والمقاولات الإستراتيجية التي تعمل تحت وصاية الدولة.
وللإشارة فإن القوانين التنظيمية تحال على المحكمة الدستورية قبل إصدار الأمر بتنفيذها.
المطلب الثالث: على مستوى الأنظمة الداخلية
الفقرة الأولى : مقتضيات عامة
ينص الفصل 69 من الدستور من الباب الرابع المتعلق بتنظيم البرلمان إلا أن كل من المجلسين يضعان نظامهما الداخلي ويقرانه بالتصويت، وتجري عليهما نفس الأحكام المتعلقة بالقوانين التنظيمية. حيث لا يجوز العمل بهما إلا بعد أن تصرح المحكمة الدستورية بمطابقتهما لأحكام الدستور.
لقد صدر النظام الداخلي لمجلس النواب(4) متضمنا ثماني وتسعين (98) مادة. وللإشارة فقد تم إصدار قرارين للمجلس الدستوري في شأنه :
القرار الأول : 4 فبراير 2012 رقم 12/829.
القرار الثاني : 16 فبراير 2012 رقم 12/838.
أما النظام الداخلي لمجلس المستشارين(5) فقد تضمن 326 مادة.
وينص الفصل 69 من الدستور على أنه يتعين على النظامين الداخليين مراعاة التناسق والتكامل بينهما متضمنين خاصة قواعد وتأليف وتسيير الفرق والمجموعات البرلمانية والحقوق الخاصة بفرق المعارضة وأعمال اللجان والجلسات العامة، والجزاءات المطبقة في حالة الغياب، مع تخصيص رئاسة لجنة أو لجنتين للمعارضة على الأقل مع مراعاة مقتضيات الفصل (10) من الدستور الذي خول للمعارضة حقوقا من شأنها النهوض بمهامها في العمل البرلماني والحياة السياسية.
فإلى أي حد تجلت هذه المقتضيات الدستورية في النظامين الداخليين لمجلسي البرلمان ؟ !
الفقرة الثانية : دورات المجلسين والمكتب المؤقت
يعقد كلا المجلسين دورتين عاديتين في السنة تفتتح الأولى برئاسة الملك يوم الجمعة الثانية من شهر أكتوبر والدورة الثانية يوم الجمعة الثانية من شهر أبريل.
يشكل كلا المجلسين مكتبا مؤقتا يرأسه الأكبر سنا أو من يليه في حالة تعذر على الأول المجيء، إلا أن المادة الخامسة من النظام الداخلي لمجلس المستشارين تعطي الصلاحية لرئيس مجلس المستشارين بترأس الجلسة الإفتتاحية في حالة تعذر حضور الأول والثاني.
وتنحصر مهمة المكتب المؤقت في المجلسين الذي يتكون من الرئيس وأربعة أعضاء الأصغر سنا في تسيير الجلسات الخاصة بانتخاب كل من الرئيسين وأعضاء المكتبين.
إلا أن النظام الداخلي لمجلس النواب بناءا على المادة (14) يشترط مبدأ المناصفة في تشكيل المكتب الموقت.
انطلاقا من الفصل (19) من الدستور.
ويلاحظ على مستوى تأليف المكتبين أن هناك خلافا يتجلى فيما يلي :
- يتكون مكتب مجلس النواب من رئيس و(8) نواب، ومحاسبين و(3) أمناء.
- يتكون مكتب مجلس المستشارين من : رئيس و(5) خلفاء و(3) محاسبين و(3) أمناء.
الفقرة الثالثة : انتخاب الرئيس ومكتب المجلس
أما على مستوى انتخاب رؤساء المجلسين فإنه يخضع إلى المساطر التالية:
- ينتخب رئيس مجلس المستشارين عن طريق الاقتراع السري للأغلبية المطلقة للأعضاء في دورتين وبالأغلبية النسبية في الدورة الثالثة.
- ينتخب رئيس مجلس النواب عن طريق الاقتراع السري بالأغلبية المطلقة للأعضاء في الدور الأول وبالأغلبية النسبية في الدور الثاني.
ويجري انتخاب باقي أعضاء المكتب بكيفية يراعى فيها التمثيل النسبي للفرق.
كما ينتخب أعضاء مكتب مجلس النواب في مستهل الفقرة النيابية ثم في سنتها الثانية على أساس التمثيل النسبي لكل فريق.
الفقرة الرابعة : اختصاصات المجلسين
نشير أولا على أن هناك حالة تناف بين العضوية في مكتب المجلس والعضوية في الحكومة أو رئاسة إحدى لجان المجلس(6).
إلا أن نظام مجلس النواب يضيف رئاسة فريق نيابي أو رئاسة لجنة مراقبة الصرف ميزانية المجلس(7).
بالإضافة إلى الرئيس ونوابه هناك المحاسبون الذين يسهرون تحت إشراف المكتب على التسيير المالي والإداري للمجلس، أما الأمناء فيقومون بمراقبة تحرير محاضر الجلسات العامة وعمليات التصويت التي تتم خلالها وكذلك سائر الاقتراعات.
ويضع المكتب جدول الأعمال ويشرف على مناقشات المجلس، ويضع ميزانية المجلس ويسير شؤونه المالية.
ملاحظات :
* يلاحظ أن هناك بعض الاختلافات في الجزئيات وهذا راجع لعدم إصدار نظام داخلي ملائم للدستور بالنسبة لمجلس المستشارين والذي نتوقع أن يتم تشكيل المجلس طبقا للمقتضيات الدستورية والقانونية والتنظيمية الجديدة في أفق نهاية 2012.
الفقرة الخامسة : الفرق النيابية
للنواب أن يكونوا فرقا أو مجموعات نيابية داخل مجلس النواب ولا يمكن أن يقل عدد كل فريق عن 20 عضوا.
كما لا يمكن أن يقل عدد كل مجموعة نيابية عن أربعة أعضاء(8).
إلا أنه في مجلس المستشارين تتكون الفرق على حسب انتماءاتهم السياسية والنقابية. ولا يمكن أن يقل عددهم عن 12 عضوا(9).
ملاحظة :
يلاحظ أن مجلس المستشارين لم يشر إلى ما يوجد في مجلس النواب (المجموعات).
الفقرة السادسة : اللجن الدائمة
ينص النظام الداخلي لمجلس المستشارين في مادته 48 على أن المجلس يحدث (6) لجان دائمة.
في حين أن المادة 35 من النظام الداخلي لمجلس النواب يركز على 8 لجان. وينتخب رؤساء اللجان الدائمة عن طريق الاقتراع السري في مستهل الفترة النيابية وفي سنتها الثالثة عند دورة أبريل بالنسبة لمجلس النواب.
أما بالنسبة لمجلس المستشارين فيجدد انتخابهم عند كل تجديد ل1/3 المجلس مع مراعاة التمثيل النسبي لكل فريق.
وتنتخب كل لجنة مكتبا لها يضم رئيسا ونوابا ومقررا وأمناء مع مراعاة التمثيل النسبي لكل فريق.
كما يمكن للجان الدائمة أن تستحدث لجان فرعية لتعميق دراسة موضوع معين.
كما يتميز مجلس النواب بناءا على طلب من الرئيس بعد موافقة مكتب اللجنة أو رئيس فريق أو ثلث أعضاء اللجنة بتشكيل لجنة تقوم بمهمة استطلاعية، حول موضوع يهم المجتمع ويتعلق بالتدبير الحكومي أو المؤسسات العمومية.
وعند الانتهاء من مهمتها تقدم تقريرا للجنة التي تناقشه ثم تحيل على مكتب المجلس الذي يقرر في إخضاعه للمناقشة في الجلسة العامة أم غير ذلك.
ويمكن عقد إجتماع لجنتين معا. سواء داخل المجلس الواحد أو بالتنسيق مع المجلسين.
لقد انفرد مجلس النواب بالإجراءات الصارمة في حق الحضور في اللجان وذلك من خلال تسجيل أسمائهم في محضر كل جلسة ثم تتلى أسماؤهم في بداية الاجتماع الموالي مع الإشارة إليهم في النشرة الداخلية للمجلس والجريدة الرسمية مع الاقتطاع من مبلغ التعويضات الشهرية.
فإلى أي حد يملك مجلس النواب الجرأة في تنفيذ ما سطره في نظامه الداخلي أم أن البعد السياسي سيظل حاضرا في التعامل مع هذه الاختلالات ؟ !
تهيئ اللجان محاضر وتقارير تهم جلساتها وتسلم لمكتب المجلس الذي يحيلها للمناقشة أثناء عقد الجلسات العامة.
الفقرة السابعة : ندوة الرؤساء
تتألف ندوة الرؤساء من رئيس مجلس النواب ورؤساء الفرق النيابية ورؤساء اللجان الدائمة ونواب الرئيس. كما نصت على ذلك المادة (56) ونفس الأمر يتعلق بمجلس المستشارين المادة (93).
وتركز مهمتها على وضع جدول الأعمال وطريقة تدخل في المناقشات وتحديد البرمجة الزمنية.
ويمكن لممثل الحكومة أن يكون حاضرا في هذا اللقاء. كما يخبر رئيس المجلس رئيس الحكومة بطبيعة جدول الأعمال. باعتبار أن الجلسة العامة تكون موضع نقاش بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية.
الفقرة الثامنة : الجلسات العامة
يعقد كلا المجلسين جلساتهما العامة في كل أيام العمل ولهما أن يعقداها بصفة استثنائية.
ويمكن أن تعقد الجلسات سرية بحضور الحكومة. وتطبق مسطرة الغياب التي أشرنا إليها عندما تحدثنا عن اللجان.
ويمكن للرئيس أن يرفع الجلسة في أي وقت خاصة في الحالتين المشار إليهما في الأنظمة الداخلية :
أ‌- أداء الصلاة.
ب‌- طلب أحد الرؤساء الفرق رفعها من أجل التشاور.
وتكون الكلمات التي ستلقى مسجلة لدى الرئاسة وتعطى الأسبقية لنقطة نظام التي تتحدث عن سير الجلسة كما يمكن للنواب أن يتحدثوا في باب الإحاطة، إلا أنها تختلف في التوقيت بين المجلسين :
- تكون في البداية بالنسبة لمجلس المستشارين ؛
- وتكون في النهاية بالنسبة لمجلس النواب.
وفي الأخير تضبط محاضر وتقارير الجلسات العامة.
وتنشر في الجريدة الرسمية.
الفقرة التاسعة : مسطرة التصويت
التصويت حق شخصي. ويتم بالاقتراع العمومي في الحالات التي يشترط فيها الدستور طريقة التصويت في حالات معينة، وإذا تعلق الأمر بتعينات شخصية يتم التصويت السري كتابة.
وتتم المصادقة بأغلبية الأصوات المعبر عنها باستثناء الأحوال التي ينص فيها الدستور على أغلبية معينة.
ويتميز مجلس المستشارين حسب المادة 159 على أن الأغلبية النسبية للأصوات كافية للمصادقة على القضايا المعروضة باستثناء الأحوال التي قضى فيها الدستور.
استنتاج عام :
من المعلوم أن البرلمان له اختصاصات رقابية وتشريعية ودبلوماسية. لكن لا يمكن الحديث عن هاته الاختصاصات إلا بوجود تنظيم برلماني محكم ومن تم ركز الدستور على أن كل مجلس يحضر نظامه الداخلي، ثم تتم إحالته وجوبا على المحكمة الدستورية للنظر فيه. وهذا يدل على أهمية الأنظمة الداخلية للعمل البرلماني.
لكن الملاحظ أن المغرب عرف تطورا دستوريا انعكس على العمل البرلماني وطرأت تغييرات متعددة على مستوى المجلسين معا.
وإذا كان مجلس النواب قد أفرزته صناديق الاقتراع ل25 نونبر 2011 بعد التصويت على الدستور 01 يوليوز 2011 فإن المسلسل الإصلاحي الذي يمارسه مجلس النواب في تناغم مع المقتضيات الدستورية أمر طبيعي لكن يبقى المشكل عالقا فيما يتعلق بمجلس المستشارين، في هذا الإطار يصعب علينا المقارنة بين المجلسين أولهما بني على أساس دستور 2011 وآخر ما زال سنده دستور 1996.
واعتمادا على ذلك يمكن طرح الأسئلة التالية :
1- هل يمكن اعتبار مجلس المستشارين بصيغته الحالية دستوريا ؟ !
2- أين تتموقع المعارضة داخل مجلس المستشارين والتي بوأها الدستور مكانة محترمة ؟ !
3- كيف يمكن الحديث عن مجلس أحد مكوناته الدستورية الجديدة غير ممثلة لحد الآن ؟ !
4- كيف يمكن أن نقوم نظاما داخليا لمجلس يخالف قانونه التنظيمي والدستوري؟!
خلاصة القول :
إن تنظيم مجلس النواب ضرورة دستورية وقانونية وتنظيمية لكن حتى يستكمل البناء الدستوري للثنائية البرلمانية فمن الضروري التعجيل بالاستحقاقات الجهوية والوطنية والإقليمية من أجل تشكيل مجلس مستشارين متناغم مع المقتضيات الجديدة.
1- المملكة المغربية، الأمانة العامة للحكومة. الدستور طبعة 2011 سلسلة الوثائق القانونية المغربية. الصفحة 25 ......
2- ظهير شريف رقم 165-1-1 صادر في 16 من ذي القعدة 1432 (14 أكتوبر 2011) بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 27.11.
3- ظهير شريف رقم 1.11.172 صادر في 24 من ذي الحجة 1432 (21 نونبر 2011 بتنفيذ القانون التنظيمي رقم 28.11 المتعلق بانتخاب أعضاء مجلس المستشارين).
4- 18 صفر 1433 12 يناير 2012. الولاية التشريعية التاسعة 2011 – 2016 السنة التشريعية الأولى 2012-2011. النظام الداخلي لمجلس النواب.
5-
6- المرجع 5 صفحة 29.
7- المرجع 4 صفحة 07.
8- المرجع 4 صفحة 9.
9- المرجع 5 صفحة 39.