La prochaine rentrée parlementaire promet, même aux yeux des observateurs les plus sceptiques, d'être assez prolifique en termes de production législative et, partant, de matérialisation d'un certain nombre de projets de lois. Beaucoup parmi ces dernières, et parfois non des moindres, sont en effet censées se transformer incessamment en réalité sur le terrain. Le présent dossier passe en revue quelques exemples de projets de textes légaux qui ont longtemps fait couler beaucoup d'encre et cristallisé les débats. Si l'instabilité fiscale a toujours alimenté les griefs du patronat marocain, notamment pour son impact inhibant sur l'investissement privé, voire pour son effet contre-productif sur le rendement fiscal (ce qui a été manifestement le cas au cours des cinq dernières années avec un taux de croissance des recettes fiscales cinq fois moins élevé que le taux de progression du PIB !), l'insécurité et le bricolage juridique ont souvent été considérés comme les animaux les plus sournois du bestiaire marocain des lois et textes réglementaires. En effet, entre cadres inapplicables, textes incomplets ou s'arrêtant au milieu du gué de véritables réformes et autres lois en attente de décrets d'application depuis des années, le justiciable marocain, qu'il soit citoyen, résident étranger ou personne morale, notamment investisseur et producteur fiscal, est souvent la victime, voire l'otage du caractère précaire, illisible, incohérent ou encore non normatif de certains dispositifs juridiques. Ajoutons à cela, la myriade de propositions de lois déposées depuis des années sans jamais avoir eu l'heur de trouver la voie de l'adoption. Même s'il était permis d'espérer que la nouvelle Constitution, entrée en vigueur en juillet 2011, peu de choses ont changé. La raison en est que la longue liste des droits et des libertés, incarnant la principale avancée démocratique de ce cadre juridique fondateur, n'a fait aucun cas du principe de sécurité juridique (voir encadré ci-après) qui, sous d'autres cieux, conditionne même l'exercice des droits des citoyens et le développement économique. Loin d'être un concept éthéré, flottant dans le ciel des idées juridiques difficiles à faire atterrir au monde sensible des pratiques juridiques, la sécurité juridique est une notion juridique née en Allemagne dès les années 60 et consacrée, depuis lors, comme une pierre angulaire des pyramides des normes juridiques de plusieurs pays démocratiques (en France, par exemple, par arrêt du Conseil d'Etat du 24 mars 2006), voire de certaines instances supranationales (la Cour Européenne des Droits de l'Homme en fait un principe indépassable dans ses sentences depuis l'arrêt «Sunday Times» en 1979). Ceci étant dit, et quoique le rythme de programmation des propositions de lois soit parfois un des parents pauvres du bilan législatif et politique de l'actuel gouvernement, la future rentrée parlementaire a toutes les chances, même aux yeux des observateurs les plus pessimistes, d'être des plus prolifiques. Il semblerait, ainsi, que les partis au pouvoir, menés par le PJD, se soient enfin résolus à rattraper le temps perdu, sachant qu'il ne leur reste que deux années législatives pour redorer leur blason en la matière. Aussi, un large éventail de lois et textes, qui à amender, qui à sortir enfin des antichambres méandreuses et qui à compléter par des décrets d'application s'étant fait languir des années, devra mobiliser les parlementaires et le gouvernement dès la session d'octobre 2015. En voici, ci-après, un inventaire non exhaustif.
Quid de la sécurité juridique ? La sécurité juridique est un principe de droit qui a pour objectif de protéger les citoyens contre les effets secondaires négatifs du droit, en particulier les incohérences ou la complexité des lois et règlements, ou leurs changements trop fréquents (insécurité juridique). Ce principe peut, lui-même, se décliner en plusieurs exigences : – La loi doit être compréhensible, prévisible, normative et porter sur le domaine de compétence du législateur. – La loi, en tant que règle de droit, doit aussi être générale, obligatoire, et coercitive. Les facteurs de risque susceptibles de générer de l'insécurité juridique sont : – La prolifération de normes législatives. – La complexité excessive. – Le caractère précaire, illisible, incohérent, voire non normatif, de certaines lois. Certaines lois rétroactives et celles portant une atteinte excessive aux situations contractuelles déjà établies. Au demeurant, que ce soit grâce aux amendements pertinents ou à la promulgation des textes d'application, l'évolution que devrait connaître les lois susmentionnées serait un nouveau jalon dans l'approfondissement de l'Etat de droit et dans l'exercice responsable des droits et des libertés par les citoyens. Loi 13-09 sur les énergies renouvelables Entrée en vigueur, dès mars 2010, cette loi était censée donner une impulsion majeure à la production d'électricité à base d'énergies renouvelables et asseoir un cadre réglementaire incitatif pour le secteur privé qui, jusqu'alors, ne pouvait produire de l'électricité que dans le cadre de l'autoconsommation avec vente obligatoire du surplus à l'ONEE (monopole public). Toutefois, ce cadre réglementaire, malgré quelques avancées notoires par rapport à celui prévalant auparavant (possibilité pour un énergéticien privé de vendre l'électricité directement aux utilisateurs finaux, voire de l'exporter, droit d'accès au réseau...), a péché par une malencontreuse limitation de la capacité installée par projet à 12 MW, alors que le pays s'est engagé à doubler, à horizon 2020, la contribution des énergies renouvelables à son bouquet énergétique (de 21% à 42% soit une capacité installée de 6.000 MW sur un total anticipé de 25.000 MW) dans un contexte où l'ONEE est en quasi-faillite et n'est plus en mesure d'investir ! Ce seul couac n'a pas manqué, d'ailleurs, de freiner les ardeurs de bon nombre de développeurs potentiels de projets d'énergie verte faute de pouvoir rentabiliser correctement des sites à une capacité si limitée (par exemple pour rentabiliser correctement une centrale hydroélectrique adossée à un barrage, les spécialistes considèrent qu'il faut un minimum de 20 à 25 MW). Résultat des courses : cinq ans et demi après sa promulgation, deux projets seulement, tous les deux en éolien, ont vu le jour dans le cadre de la Loi 13-09 encore que leur promoteur, Nareva (filiale de la SNI) a dû obtenir une autorisation spéciale pour exploiter des fermes éoliennes à la capacité unitaire largement supérieure au plafond de 12 MW. Heureusement que le gouvernement a, enfin, corrigé cette anomalie lors du dernier Conseil du gouvernement récemment par l'adoption du projet de loi 58-15, complétant la loi 13-09 sur les énergies renouvelables. Dans l'attente de sa promulgation par les parlementaires au cours des prochains mois, ce nouveau texte suscite un véritable soulagement chez les opérateurs concernés (développeurs, énergéticiens, bailleurs de fonds des projets d'énergies renouvelables, etc.)par le relèvement de la capacité maximale de production électrique à partir de sources hydrauliques de 12 à 30 MW et l'octroi aux producteurs privés d'électricité de sources renouvelables la possibilité de se connecter aux réseaux moyenne tension (MT) sachant que la Loi 13-09 leur limitait l'accès à de la haute (HT) et la très haute tension (THT). La loi 31-08 sur la protection du consommateur Entrée en vigueur au printemps 2011, cette loi a constitué une avancée majeure dans la sphère de la défense des citoyens contre les abus de tout genre (vente forcée, clause abusive, malfaçon, publicité trompeuse, escroquerie sur Internet, manque d'informations...) dans leurs rapports avec les professionnels et commerçants dans la vente de produits et services. Toutefois, plus de quatre ans après, on déplore toujours l'absence de plusieurs textes d'applications et non des moindres, tels ceux relatifs au droit d'ester en justice et aux conditions assorties au crédit à la consommation (par exemple, le taux à pratiquer dans le cadre d'un remboursement par anticipation) mais aussi la défaillance de cette loi dans son encadrement de la nullité d'un contrat en cas de non-conformité. Ce qui fait dire aux associations marocaines de protection du consommateur, que la loi 31-08 n'aura été finalement qu'une amorce timide et incomplète qui empêche encore de dresser tout bilan objectif. Loi 08-01 sur les carrières Adoptée en Conseil du gouvernement en avril 2014, cette loi est venue corriger le fiasco juridique qu'a incarné la précédente loi sur les carrières de 2002 qui est demeurée douze ans sans aucune application faute de textes d'application ! Mais, depuis plus d'un an, les textes d'application manquent toujours à l'appel. Plus pour longtemps encore, semble-t-il à en croire la dernière démarche du ministère de l'Equipement qui a transmis, dans un élan de transparence et un esprit de concertation, une vingtaine de documents aux différentes fédérations professionnelles concernées pour consultation. Parmi les points nodaux attendus avec impatience par les professionnels, figurent les procédures entourant les schémas de gestion d'une carrière, ainsi que la teneur du cahier de charges auquel doit se conformer tout exploitant de carrière. Deux dispositifs qui viennent mettre fin au système abusif et opaque des agréments en vigueur depuis plusieurs décennies. Loi 71-99 sur le statut d'artiste En élaboration depuis plusieurs mois avec l'implication de tous les intervenants dont le ministère de la Culture, les structures syndicales et les artistes, cette loi porte sur l'organisation du champ artistique et la rationalisation des pratiques artistiques. Elle vise aussi le développement des métiers artistiques et l'amélioration de la situation matérielle de l'artiste. Selon les professionnels eux-mêmes, ce nouveau texte juridique devra constituer une avancée notoire par rapport à la loi 71/99 de juin 2003 qui a marqué une lente évolution. Loi 10-95 sur la gestion des ressources hydriques Bien que la mise en œuvre en 1995 de cette loi sur l'eau et ses textes d'application ait permis la réalisation de nombreux et importants acquis, les différentes études diligentées par le ministère de l'Eau et de l'Environnement, ainsi que les résultats des concertations avec les intervenants et la société civile ont démontré que l'actuel cadre réglementaire n'est plus adapté aux mutations qu'a connues le secteur de l'eau suite à l'évolution du contexte socioéconomique du Maroc, à la promulgation de la Constitution du 31 juillet 2011 et à la publication de la loi cadre 99.12. Un texte portant sur la charte nationale de l'environnement et du développement durable et dont l'article 7 prévoit justement l'actualisation de la législation de l'eau dans le but de l'adapter aux exigences du développement durable et aux efforts de lutte contre les effets conjugués de la désertification et des changements climatiques. Composé de 161 articles répartis sur 12 chapitres, le projet de loi en phase finale de concertation prévoit notamment une simplification des procédures d'utilisation du domaine public hydraulique, en plus de la mise en place d'un cadre réglementaire adéquat pour la valorisation et l'utilisation des eaux fluviales et des eaux usées. Ce nouveau cadre comble également un vide juridique subsistant actuellement en matière de dessalement des eaux de mer.
Loi 32-10 sur les délais de paiement Demeurée quasiment inapplicable depuis sa promulgation en 2011, cette loi devra être profondément amendée avant la fin de l'année en cours, comme annoncé lors de l'Assemblée ordinaire et élective de la CGEM, tenue le 12 mai 2015. En effet, après plusieurs rounds de discussions avec le ministre délégué au budget, le patronat a élaboré une liste d'amendements qui a été soumise à l'Exécutif en février 2014 pour rectifier le tir, étant donné que la loi actuelle, en vigueur depuis début 2013, comprend plusieurs incohérences, laisse de grandes zones d'ombre et exclut de son champ d'application la commande publique. L'amendement portera principalement sur l'élargissement du périmètre de la loi aux établissements publics et la suspension de l'imposition de la pénalité comptabilisée dans les livres de l'entreprise créditrice jusqu'à l'encaissement effectif de celle-là. Quant aux taux de pénalité, ils vont être uniformisés au sein d'une fourchette de 6 à 7%, alors que dans la version actuelle, ils sont de 10% pour le privé et de 3% pour les ministères. Enfin, le nouveau cadre réglementaire devrait aussi modifier la date à partir de laquelle le délai de paiement légal commence à courir en retenant la première fin du mois après la facturation contre la date de facturation effective dans l'actuelle loi. Loi 56-12 relative à la prévention et à la protection des personnes contre les dangers des chiens Promulguée en août 2013, cette loi avait été qualifiée d'emblée de « loi anti chiens » par les associations de Protection Animale du pays et même par les vétérinaires. Car, si certains articles avaient fait l'unanimité, comme la vaccination obligatoire des animaux domestiques, l'interdiction des combats de chiens et la réglementation de l'élevage d'autres dispositions, par contre, ont été qualifiées de disproportionnées à l'instar de la contrainte de museler systématiquement, même les petites races comme les caniches et les bichons. Mais aussi et surtout, l'application de peines d'emprisonnement à l'endroit des propriétaires contrevenants et les saisies et l'extermination par euthanasie de races complètes de chiens jugés dangereux et dont la liste devait être promulguée dans un texte d'application. Or, à date d'aujourd'hui et en l'absence d'un tel texte, c'est la confusion complète et l'amalgame entre les différentes races. Ce qui n'a pas manqué d'engendrer beaucoup d'erreurs et d'abus lors de l'application de cette Loi. Le collectif créé par les différentes associations des amis des animaux s'attend à un geste de l'actuel gouvernement pour publier incessamment les textes d'application et amender partiellement la Loi 56-12 pour l'épurer de ses «abus». INTERVIEW A. Abouhani, Professeur à l'Institut National d'Aménagement et d'urbanisme (INAU) Le processus de production des textes législatifs au Maroc : la difficulté de légiférer dans une société difficile à réformer Challenge : A quinze mois de la fin de son mandat, comment se présente le bilan législatif du Gouvernement Benkirane ? A.Abouhani : Comme vous le savez, le rythme de production législative est un critère de performance des gouvernements. Car la loi est l'instrument de la réforme, l'outil qui rend légitime et obligatoire les changements et les transformations que l'on veut opérer dans la société. Plus la cadence de vos réformes est élevée, plus vous votez des lois et inversement. Pour l'actuel Gouvernement, jusqu'à la fin 2014, le bilan législatif est resté assez modeste et sur une vingtaine de lois organiques prévues par la Constitution de 2011, seules neuf ont été adoptées, dont quatre l'ont été lors du gouvernement de Abbas El Fassi. Jusqu'en décembre 2014, l'actuel gouvernement a pu faire adopter cinq lois organiques: la loi organique des Finances, la loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental, la loi organique relative à la Cour constitutionnelle, celle relative aux modalités et au fonctionnement des commissions d'enquête parlementaires et celle ayant trait à la nomination aux hautes fonctions. Un sixième texte portant sur la conduite des travaux du Conseil de gouvernement et au statut de ses membres est en cours d'examen à la Chambre des conseillers. A ce rythme, est-ce que le Gouvernement est en mesure de faire sortir les lois organiques dans le délai fixé par la Constitution qui est pour la fin de 2016 et qui est toute proche ? Il faut reconnaître que le rythme a changé en 2015, année électorale par excellence, marquée par l'approbation de lois organiques relatives essentiellement à la régionalisation et aux collectivités territoriales, qui ont apporté d'importantes réformes au système de régionalisation et de gestion territoriale au Maroc. En complément de ce projet, il convient de citer les projets de loi organique relatifs aux préfectures et provinces qui constituent aussi une réelle avancée en matière de renforcement de la décentralisation, la démocratie locale et la gouvernance territoriale. Parmi les autres réalisations, figure l'adoption du projet de loi organique modifiant et complétant la loi organique relative à l'élection des membres des conseils des collectivités locales, laquelle permet notamment aux femmes de se porter candidates à la présidence du Conseil de la région ou de la commune et leur consacre au moins un tiers des sièges dans chaque circonscription électorale. Par ailleurs, le bilan législatif de l'année 2015 a été enrichi par l'adoption par la Chambre des représentants du projet de loi portant approbation du protocole facultatif de la convention pour l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes. Par ailleurs, la Chambre des représentants continue de discuter des projets de loi organique relatifs au secteur de la justice, notamment sur des points inscrits dans le projet de loi organique sur le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire et dans celui du statut des magistrats. Il y a lieu de citer également, le projet de loi organique des finances qui revêt un intérêt particulier dans la mesure où il prend en compte l'équilibre économique et social, ainsi que les objectifs et résultats des programmes élaborés dans le cadre de la politique générale du gouvernement et du programme gouvernemental. Concernant la bonne gouvernance, il a été procédé à l'approbation du projet de loi relatif à l'instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (INPLC), habilité à procéder aux opérations de constatation, d'enquête et d'investigation nécessaires afin de s'assurer de l'effectivité des faits et des actes portés à sa connaissance. Cette année législative a été aussi marquée par l'approbation du projet de loi relatif à la justice militaire qui vise à apporter une réforme profonde et exhaustive de la loi sur la justice militaire, en se basant sur une approche globale et participative reflétant les avancées du Royaumes dans le domaine de la protection des droits de l'homme et des libertés individuelles et collectives et la consécration de l'Etat de droit. Quelles sont les priorités législatives de la prochaine rentrée parlementaire ? Au Parlement, les consultations sont en cours autour de plusieurs textes. Mais le gouvernement doit faire adopter durant 2016, les cinq lois organiques qui restent pour respecter les délais fixés par la Constitution. Parmi ces cinq lois, figurent notamment le projet ayant trait à la langue amazighe, celui sur le Conseil national des langues et de la culture marocaine et le texte sur le Conseil de régence. A côté, de ces lois organiques, il y a d'autres projets de loi d'importance capitale, qui ont été transmis au parlement: citons notamment, les projets de loi sur les délais de paiement, les carrières, la gestion des ressources hydrauliques, le contrôle des infractions en urbanisme, les documents d'urbanisme et sur le statut de l'artiste... Quelle appréciation portez-vous sur le processus de production des textes? D'une façon générale, le processus de production législative au Maroc reste assez lent et cette lenteur n'est pas spécifique à l'actuel gouvernement. C'est un trait structurel qui est lié à la difficulté de réformer l'Etat et la société marocaine. Prenons l'exemple de la régionalisation. Le premier texte sur la région date de 1971. Il a fallu presque trente ans pour le modifier en 1997. Dès son arrivée, le gouvernement d'alternance, en organisant le Grand Débat sur l'aménagement du territoire a cherché en vain à modifier ce texte. C'est la forte implication du Souverain en 2009, qui a mis en place la Commission consultative sur la régionalisation, pour engager le processus de révision du Dahir de 1997. Mais au final, celui-ci n'a été révisé qu'au bout de 18 ans. Autre exemple: en urbanisme, les lois mettent quarante ans en moyenne pour être modifiées : la première loi date de 1914, la deuxième en 1952 et la troisième en 1992. Depuis, tous les projets de réforme de l'urbanisme ont échoué : le Projet de loi 0404 a été enterré au parlement. Le Projet de Code de l'Urbanisme élaboré, sur Instructions Royales en 2009 n'a jamais dépassé le cap des concertations interministérielles. Alors qu'en France, par exemple, on a pu constater que, durant les 20 dernières années, les lois sur l'urbanisme sont modifiées en moyenne tous les deux ans. D'où ce paradoxe à méditer : les lois sont figées dans un pays comme le Maroc où les villes et les territoires sont en mouvement. C'est pourquoi elles sont souvent dépassées. D'où proviennent selon vous, les résistances ? Les résistances proviennent de partout et surtout de là où on ne s'attendait pas. Pour ce qui concerne l'urbanisme, en raison de son impact direct sur l'usage du droit de propriété foncière, sa réforme a toujours suscité des craintes, parfois justifiées, souvent irrationnelles, ce qui a donné lieu à un conservatisme à la fois dans les milieux de l'Administration, au Secrétariat Général du Gouvernement et au sein du Parlement. Et ce n'est pas les projets de réforme qui manquent. C'est leur aboutissement qui fait problème. Et très souvent, ils se perdent dans les méandres des concertations interministérielles.
