هكذا يتعين تدبير الدورة الربيعية البرلمانية خلال الطوارئ الصحية

حتى يتمّ حصْرُ النظر في دائرة محدّدة حول الثنائية بين هذين العنصرين، لا فائدة من تعليق الأمر بدراسة نص المرسوم بقانون المتعلق بهذه الإجراءات في حد ذاته، أو تبعا لذلك تحليلِ مقتضيات الفصل 81 من الدستور التي تنظّم هذه الآلية، ولا من ربطه هنا بالإحالة على حالتي الاستثناء والحصار قصد استخراج الاختلافات وبعض التّقاطعات مع حالة الطوارئ الصحية.
بل على العكس من ذلك، يتعيّن الاتجاه رأسا نحو الإشكالية-الإطار التي تطرح نفسها هنا، ومنها إلى التّساؤلات ذات الصّلة المتعلقة بها، مع إرفاق كلّ ذلك بالملاحظة التّالية في حالة المغرب: قيامُ ما سيأتي من تحليل مُركّز على منطق وإمكانيات الفقه الدّستوري أمرٌ بديهي، وذلك في غياب مقتضيات عن حالة الطوارئ الصحّية، دستورية كانت أم قانونية، أوفي موادّ أنظمة المجلسين الدّاخلية، وأيضا بسبب انعدام قضاء دستوري حدَث أن تعرّض لهذه الحالة أوما شابهها في قرار من قراراته.
وحتّى إذا أمكن الرجوع في هذا الإطار، من باب المقارنة، إلى مقتضيات من نفس المستوى، أو إلى منطوق معين لاجتهادات قضائية دستورية، من خارج المغرب، فلن يكون ذلك تلقائيا بغاية التّأكيد والحسم، وإنّما من باب الاستئناس، وعبر تقديرات الفقه الدّستوري، إذ كما يُقال في المثل بالفرنسة، وبصيغ أخرى في لغات أخرى، "المقارنة لا تساوي الصّواب"، لأنّها، في الحالة الوطنية، قد تُعين فقط على الاقتراب منه.
1-الإشكالية-الإطار
ما هو المطروح في هذا الباب ؟ ليس المطروح هو إمكانية أو عدم إمكانية عقد الدورة البرلمانية الربيعية. عقدُها يشكّل ضرورة ومُسلّمةً دستورية. وإنما كيفية عقدها وتنظيم أشغالها دون السقوط في مخاطر نقل العدوى الفيروسية داخل بناية البرلمان، خاصّة في فضاءات التّداول، وبمناسبة أشغالً تستدعي حضورا يقضي بالتقارب الجسدي بين الأعضاء.
توجد المؤسّسات كما يوجد الأفراد تحت سقف إجراءات الطّوارئ الصّحية في خانة التّقيّد بالتزام أكيد، هو التزام الاحتياط والمحافظة على النّفس. وعٍندما يتعلّق الأمر بالمؤسّسات الدّستورية، فإنّ هذا الالتزام يسري عليها من زاويتين: أن تكون من جهة على هذا المُستوى، لأنّ من وظائفها، بواسطة القواعد القانونية في مختلف درجاتها، أن ترفع من درجة حماية الأمن الصّحي في ظروف غير عادية ؛ أن لا تستثني نفسها من جهة أخرى من تطبيق هذه القواعد عليها وعلى طُرُق اشتغالها.
تصبح المُؤسّسات الدستورية بهذا المنطق آمرة ومأمورة في نفس الوقت؛ تقضي بسلوك مُعين تُجاه المواطنين، وتتماهى في آن مع نفس السّلوك، لا من باب إعطاء القُدوة فقط ولكن التزاما أيضا بالانضباط المُؤسّساتي والقانوني، تفعيلا في العمق للفصل السّادس من الدّستور في فقرته الأولى: "القانون هو أسمى تعبير عن إرادة الأمة. والجميع، أشخاصا ذاتيين أو اعتباريين، بما فيهم السّلطات العمومية، مُتساوون أمامه، ومُلزمون بالامتثال له".
ولقد عاينّا ذلك، فيما يخصّ التّقيّد بإجراءات الطّوارئ الصحية، بالنّسبة للأفراد والمُؤسّسات على حدّ سواء، مع الفارق الأساسي بين الطّرفين: يكون الأفراد في هذا الأمر قيّمين على أنفسهم وتكون المؤسّسات في نفس الوقت، من خلال سلطاتها العمومية التّنفيذية، قيّمة عليهم، خاصّة عندما يقع تطوير الإجراءات كما يسمح بذلك المرسوم بقانون ؛ أمّا المؤسسات فتكون، في نفس الأمر، قيّمة على نفسها بنفسها، في مراقبة ذاتية لا يؤطّرها سوى الامتثالُ لمبدأ الفصل والتّعاون بين السّلطات.
وهكذا لاحظنا بالنّسبة للمؤسّسات الدّستورية التي تهمّنا هنا، أنّ الملك، رئيس الدّولة، قد تصرّف وفق الإجراءات المذكورة: في اجتماعه برئيس الحكومة وبعض الوزراء، تمّ احترام مسافة الأمان؛ وفي الوقت الذي كان فيه إجراء الكمّامة الواقية نافذا، قام الملك بوضعها كما وضعها من هم أمامه؛ وعندما استقبل قصد التّعيين في مناصبَ من تمّ ترشيحهم لذلك، لاحظنا الاستغناء عن قاعدة التّقدّم للسلام عليه. هناك بدون شك تدرّجٌ في الصّور الثلاثة التي لا تعبّر بنفس الدّلالة وبنفس القوّة عن شكليةٍ تمّ تنحيتُها أو تقليدٍ تمّ تعليقه. قد تقترب الصّورة الأولى مِمّا يكون عليه الأمر في الظروف العادية، إلاّ أن الواضح أنّ مسافة الاحترام المُعتادة تجاوزتها بقليل مسافة الأمان.
أمّا في الصّورة الثانية، ففيها من لدن الملك احترامٌ يصدُرُ عنه، اقتضى منه التّقيّد بشكلية مادية، من المُمكن أن نُقدّرَ أنه كان من اليسير توفّير شروطٌ للاستغناء عنها، لولا أنّ احترامها كان في آن واحد أنسب للتّقيّد بإجراء قرّرهُ القانون وأجدى لإعطاء القدوة. أمّا الصّورة الثالثة ففيها من رمزية الانضباط والالتزام ما هو أكبر، لما اقتضاه الأمر من تنحية لقاعدة متوارثة ومُطّرِدة، يُشكّل فيها التّقدّم لتحية الملك عنصرا أساسيا، ولو غير مكتوب، في مسطرة التّعيين.
ولو حدثت فرصةُ انعقادِ مجلس وزاري في ظروف الجائحة، لكان أمر الاحتراز الصّحّي واردا في ترتيبه بالمُواصفات المناسِبة والضّرورية. ولعلّ في مُعاينة اجتماعات مجلس الحكومة سبيلا لتكوين فكرة تقريبية عن ذلك. لاحظنا خلال فترة الطّوارئ الصّحية الحالية أنّ هذا المجلس انعقد في مرحلة أولى على شكل مجلس مُصغّر بعدد مُقلّص من أعضاء الحكومة، قبل أن يتمّ تنظيمه لقاءً عن بعد عبر تقنية التّداول التّلفزي، مع الاكتفاء بحضور رئيس الحكومة وحيدا في القاعة الرسمية لمجالس الحكومة.
وليس في كلتا هذين الحالتين (ولا في حالة المجلس الوزاري لو اقتضت الضّرورة عقده في ظرف الاستثناء الصّحي وبالشّكل المُلائمِ له) ما قد يُخِلّ دستوريا بِبِنْية، واشتغال، ووظيفة المُؤسّسةِ المعنية. وبالفعل، لا أحد ذكر في هذا الشّأن إخلالا من طرف الحكومة بالشّكل أو نتيجة لذلك بالجوهر، أو رأى غلوّا في الجانبين من طرفها، إلى أن جاء افتتاح دورة البرلمان الرّبيعية، فكان ما كان من ملاحظات عنِ الإخلال الدّستوري انطلاقا من الصّيغة التي تمّ الإعلان عنها كتنظيم لهذا الافتتاح. وليس من المُفاجئ أن يكون البرلمان مَحَطّ هذه الملاحظات لِمَا لهذه المؤسسة من طابع كمّي وكيفي في نفس الوقت، يتجلّى على الخصوص في عدد الأعضاء، وفي مسطرتَيْ التّشريع والمراقبة، وفي حقّ التّصويت غير القابل للتّفويض. وحدها إذا التّساؤلات المناسبة حول هذه الأمر، وعلى مُستوى خاصّية المُؤسّسة البرلمانية، تكونُ قمينة بمساءلة إشكالية التّوفيق بين طبيعة المُؤسّسة البرلمانية ونوعية تكييف أشغالها ومساطرها مع إجراءات الطّوارئ الصّحية.
2-التّساؤلات
في هذا الباب، سؤالان رئيسيان. السؤال الأول: هل يحقّ لكل من المجلسين أن يعمد إلى تنظيم للأشغال يتكيف مع متطلبات الاحتراز الصحي، وذلك في آن واحد من أجل الاضطلاع بالوظائف وتجنّب احتمالات العدوى؟ السؤال الثاني: على أيّ أساس يمكن القيام بذلك ؟
السّؤال الثالث: كيف يمكن الجمع في آن واحد بين احترام فصول الدستور ومقتضيات الأنظمة الداخلية للمجلسين من جهة، والعمل بإجراءات تنظيمية وتدبيرية قد تُدخِلُ بعض الاستثناء على هذه الفصول والمقتضيات ؟
تلتئِمُ هذه الأسئلة الثلاثة، في العمق، في ضرورة التّقيّد بمبادئ إمّا قائمة في الدّستور أو مُنبثقة عن مقتضياته. ومنها تلك التي يُمكن اعتبارُها، بالنظر لظروف الطّوارئ الصّحية، مُؤطّرةً (بكسر الطاء) لكلّ مبدأ واردِ التّطبيق في هذه الظروف، وهي بالأساس مبدئا استمرار الدّولة والمصلحة العامّة. تنبثق عن المبدأ الأوّل ضرورة استمرار المؤسّسات الدّستورية، مع استمرار كلّ ما يرتبط بها من مرافق عمومية.
وينبثق عن المبدأ الثّاني كلّ ما يُعتبر وظيفة من وظائف المؤسسات الدستورية، ومنها أساسا الأمن المادّي والأمن الصحي المُرتبطان بالطّوارئ المذكورة، وأيضا كلّ مبدأ تتقاطع فيه الوظائف العمومية بهذه الطّوارئ، كمبادئ الاحتراز، والضّرورة، والقوّة القاهرة، والمساواة، والنّسبية.
-وإذا كان في السّؤال الأوّل إعادةُ تأكيد لما سبق اعتباره مُسَلّمةً منَ المُسلّمات، أي التزامُ المُؤسّسات الدّستورية البديهي بِسنّ قواعد وإجراءات الطّوارئ الصّحية، مقرونا بالتقيّد بها في تدبير وظائفها ومساطرها، فإنّ المُضاف والمُؤكّدُ عليه هنا هو مواجهة عدمِ التّناغم بين المنظومة الدستورية والقانونية الاعتيادية لهذه المُؤسّسات وطابع الاستثناء الّذي تقترنُ به القواعدُ والإجراءات المذكورة.
وبعبارة أخرى، إيجاد التّساكن المُناسب بين العُنصرين، لكن فقط من خلال تغليب الاستثناء مُؤقّتا على المبدئي، دون أن يكون ذلك بمثابةِ خرق لقواعد هذا الأخير ومساطره. وعليه، يقود السّعي نحو تحقيق هذا الهدف رأٍسا إلى السّؤال الثاني، سؤال الأساس القانوني لذلك.
- يوجد المرسوم بقانون المتعلّق بأحكام الطّوارئ الصحية في قلب المُعادلة، لا لأنّه يشكّلُ الجواب كلّه عن سؤال الأساس القانوني، ولكن لكونه مرجعية قانونية هي في آن واحد وليدة أزمة الفيروس ومُوجّهة لتدبير مضاعفات هذه الأزمة. فيما يتعلّقُ بالبرلمان داخل هذه المُضاعفات، نحن أمام كفّتين: من جهة، كفّة النّظام القانوني المُعتاد، على رأسه الدّستور متبوعا بالأنظمة الداخلية للمجلسين.
ومن جهة أخرى، كفة المرسوم بقانون، متبوعا في حينه بمرسوم من أجل التّطبيق قصْد إعمال حالة الطّوارئ الصحية. نعم، يتعلّق الأمر بكفّتين غير مُتوازنتين، واضحٌ فيها ثِقْلُ الكفّة الأولى بسمو الدّستور خاصّة. إلاّ أنَّ المرسوم الأوّل له طابع التّشريع الاستعجالي المُرتبط بحالة الطّوارئ الصّحية المقرونة بضرورة النّفاذ لمقتضياته (المُمتدّة بمقتضيات المرسوم الثاني)، بما في ذلك هنا، نفاذ مبدأ الاحتراز الصّحّي بالنّسبة لأشغال البرلمان.
من الأكيد أنّ الدّستور لا ينصّ صراحة على حالة الطّوارئ الصّحية بقدر ما نصّ على حالة الاستثناء وحالة الحِصار بالتّتابع في فصليه 59 و74، ولا واحدة من هاتين الحالتين تصلُحُ أو يمكن أن تُعتبر صالِحة كإطار لإعلان وتدبير حالة الطّوارئ المذكورة. فلا مَدْعاةَ، بالنسبة لهذه الحالة، للإجراءات المُتّخذة عادة في حالة الحصار، ومنها خاصّة تلك التي تبيحُ نقل بعض الصّلاحيات الإدارية إلى السّلطات العسكرية؛ ومِن باب أوْلى، لا سبيل مُطلقا لربطها بشرط من الشروط الجوهرية الدّاعية لإعلان حالة الاستثناء.
في هذه الحالة كما في حالة الطّوارئ يبقى البرلمان قائما، وإن باختلافات معيّنة فيما يخصّ سير أشغاله والاضطلاع بوظائفه كاملة، بالنّظر خاصّة للتّأويل الذي يطرحه مدلول الإشارة إلى استحالة إجراء حلّ البرلمان، كما ينصّ على ذلك الفصل 59 من الدّستور، دون أيّ إشارة أخرى، مُتعلّقة بأشغاله. في حالة الطّوارئ الصّحية، كما تمّ الإعلان عنها، ليس هناك أيّ اضطراب مُحتمل بالنّسبة لمبدأ الفصل بين السّلطات، قد تأتي به الضّرورة لغير صالح البرلمان، كما في إطار حالة الاستثناء خاصّة. وإنّما الواردُ في حالة الطوارئ الصحية، وليس مُجرّدَ احتمال يندرِجُ في علاقة بين السلطات، هو أن تسير أشغال البرلمان حتما وموضوعيا وِفق مُتطلّبات اليقظة الصّحية، درئاً للمضاعفات الوبائية، كما يهدف إلى ذلك المرسوم بقانون، خاصّة وأن هذا النّص جاء مُؤسَّساً على مقتضيات من الدّستور وعلى مبدأ أساسي فيه هو مبدأ التّعاون بين السّلطات.
بالفعل، أسند المرسوم بقانون الإجراءات التي نصّ عليها بفصول دالّة من الدستور: الفصل 21 الذي يقضي بحق كل فرد "في سلامة شخصه وأقربائه، وحماية مُمتلكاته، وبأن تضمن السّلطات العمومية سلامة السكّان، وسلامة التّراب الوطني، في إطار احترام الحرّيات والحقوق الأساسية المكفولة للجميع"؛ ثمّ الفصل 24 في فقرته الأخيرة، الذي يضمن للجميع، وِفْقَ القانون، حرّية التّنقّل عبر التّراب الوطني والاستقرار فيه، والخروج منه، والعودة إليه. مِمّا مكّن المُشرّع من أساس دستوري لإقامة طوارئ صحّية حماية للمصلحة العامة والفردية على حدّ سواء، عن طريق إجراءات لها من المشروعية والشّرعية ما يُلزم المُؤسّسات والأفراد، وما يُلزِمُ هؤلاء في مصالحهم الخاصّة أوفي نظام وظائفهم العامة، ولو كانت حكومية، أو برلمانية، أو قضائية. وفي سياقِ هذه الفصول، كان بإمكان المُشرّع أن يؤسّسَ أيضا مقتضيات المرسوم بقانون على الفصل 20 من الدّستور، دون أن يكون في ذلك أدنى مُبالغة في هذا التّأسيس. فإذا كان مفهوما أن تُبنى إجراءات الطّوارئ الصّحية على ضمان سلامة السّكان انطلاقا من الفصل 21، فإنّه من البديهي أن يكون ذلك حِفاظا على الحقّ في الحياة الذي ينصّ عليه الفصل 20. وما الحقّ في الحياة سوى الهدف الأسمى للأمن الصّحي الذي يُشكّل مُحرّك الطّوارئ الصّحية. أنْ يُعتبرَ هذا الفصل، من زاوية موقف أو تأويل مُعيّن، من الأدوات الحقوقية في المجال الجنائي، فإنّ ذلك لا يعني أن يكون حكْراً على هذا المجال، والحالة هذه أنّ غِطاءه إذا سرى على الطّوارئ الصّحية فلن يكون ذلك إلاّ تعزيزاً لإجراءاتها، مادّياً ومعنويا.
وكما أسْلفنا، فإنّ المرسوم بقانون يتأسّس أيضا، بجانب المُقتضيات الدّستورية المُسْتعْرضَة، على مبدأ التّعاون بين السّلطات المنصوص عليه في الفصل الأوّل من الدّستور. المُقتضيات تهمّ مضمون المرسوم المذكور، والمبدأ يهمّ شكله. وبعبارة أقلّ قانونيةً وأكثرَ رمزية، يهمّ تعْبئة المُؤسّسات وتظافُرَ جهودها من أجل إعمال الوسيلة المناسبة في الوقت المُناسب. وهكذا مكّن الفصل 81 من الدّستور الحكومة من اتخاذ مرسوم إجراءات الطّوارئ الصّحية في مجال القانون، أثناء فترة فاصلة بين دورة الخريف السّابقة ودورة الرّبيع الّتي كانت آنذاك لاحقة، وذلك قصد مواجهة اندلاع وتفاقم أزمة الفيروس بالإجراءات القانونية اللاّزمة. كان لهذه الآلية، آلية المرسوم بقانون التي تجمع بين الحكومة والبرلمان في مجال القانون، نتيجتان بالنّسبة للبرلمان في سياق الطّوارئ الصّحية: من خلال مُوافقة لِجان البرلمان المعنية كي تتّخِذَ الحكومة المرسوم المذكور، ثمّ من خلال مُصادقة البرلمان البَعدية عليه قصْد تحويله إلى قانون من حيث الشّكل، تكون هذه المؤسّسة الدّستورية بصفتها المُشرّع الأوّل والنّهائي، مُشرّعاً ومُشَرّعاً لها، وبالتّالي مُلزِمةً ومُلزَمة.
من الأكيد أنّ القانون الذي ينبثقُ عن المرسوم بقانون لا يتضمّن بالنسبة للمؤسّسات الدستورية، ومن ضمنها البرلمان، إجراءات باحترازات خاصّة بها، وإنّما إجراءات ذات طابع عام وأفقي من طبيعتها أن تُلزم كلّ مؤسّسة فيما يخُصّها (كما كلَّ فرد فيما يخصّه، أوكلّ هيئة فيما يخصّها) بإيجاد ما تحتاجُ إليه وما يُلْزِمُها من احترازات، من الواردِ جدّاً أن تُؤدّيَ إلى تغيير في أشغالها ومساطرها. من الأكيد إذن بمنطق هذه الاعتبارات أنّ القانون هذا مُلْزِمٌ، كما أسْلَفْنا، بامتثال الجميع له بما في ذلك السلطات العمومية (والبرلمان من ضِمْنها)، كما ينُصّ على ذلك الفصل 6 من الدّستور. ومن الأكيد أخيرا أنّ إلزامية الاحترازات المُنبثقة عن إجراءات الطّوارئ الصّحية نابعة من الطّابع المُؤقّت والانتقالي للمرسوم بقانون الحامِلِ لها. فهذا الطّابع هو المُبرّرُ الشّكلي والجوهري في نفس الوقت لإلزاميتها ولضرورة المُخالفة على أساسه للقواعد والمساطر العادية التي تحكُمُ مؤسسة كالبرلمان. ولو افترضنا وضع هذا النصّ بإجراءاته هذه في الظروف العادية، ولا سبيل لذلك بطبيعة الحال، لكان كلّهُ مُخالفا للدستور بكلّ المقاييس.
ومع ذلك، فإنّه رغْم مَنْطِقِيّةِ هذا التّقدير وسلامة تماسُك عناصره بشكل عامّ، فإنّ الطّبيعة المُركّبة للمؤسّسة البرلمانية من حيثُ تشعّبُ أشغالها ومساطرها، مُضافاً إليها عددُ أعضاء المجلسين، العنصُرُ الأساس والحسّاس في تنزيل إجراءات الاحتياط الصّحي، دافع قويّ لاستجلاء أوسع لإشكالية التّوفيق بين الضّغطين، ضغط هذه الإجراءات من جهة، وضغط انعقاد وسير أعمال المجلسين وفق ما يقتضيه الدّستور وما تقتضيه القواعد التّابعة له، خاصّة المنصوصُ عليها في نظاميهما الدّاخليين، من جهة ثانية.
-وهكذا نصلُ إلى السؤال الثالث المطروح في توطئة هذه الورقة: كيف يمكن الجمع في آن واحد بين احترام فصول الدستور ومقتضيات الأنظمة الداخلية للمجلسين من جهة، والاضطرار إلى إجراءات تنظيمية قد تُدخلُ استثناءً أو بعض الاستثناء على هذه الفصول والمقتضيات؟
يُمكن أن نأخذ كمرجعية عملية، قصد مُعالجة هذا السّؤال، البلاغَ والمذكّرة الصّادرين عن مكتب مجلس النّواب، أيّاماً قليلة قبل موعد افتتاح الدّورة الرّبيعية في 10 أبريل 2020، مع الاقتصار فقط على العناصر التي لها دلالة في هذه المعالجة.
ورَد في البلاغ أوّلاً، أنّه "طِبقاً لمقتضيات الفصل 65 من الدّستور"، ستُفتتحُ الدورة "وِفْق إجراءات تنظيمية تُحدّدُ من قِبل المكتب بالتّشاور مع الحكومة ومجلس المستشارين والفرق والمجموعة النّيابية"؛ وأنّه في إطار تنظيم العمل وسير الأشغال، سيواصل المجلس "بشكل مُنتظم صلاحياته الدّستورية على النحو الذي يجعل مِن سياق المرحلة ومُستلزماتها تشريعاً ورقابةً، عنوانا بارزا في كلّ خطواته المُقبلة"؛ وأنّه ستتمّ ممارسة النّشاط الرّقابي، بتشاور مع رئاسة الحكومة، بطرق تتكيّف "مع وضعية الوقاية الاحترازية المعمول بها". ثم ورد في مذكّرة رئاسة المجلس إلى رؤساء الفرق والمجموعة النّيابية "حول التّدابير والإجراءات المُتّخذة لتنظيم أشغال المجلس وسير أعماله"، أنّ افتتاح الدّورة، كما فيما بعدُ بالنّسبة للجلسة الشّهرية المتعلقة بأسئلة السياسة العامّة، وجلسات الأسئلة الشّفوية، وأعمال اللّجان الرّقابية، والجلسات التّشريعية، سيتمّ التّقيّدُ فيها (إضافةً إلى التّدابير العملية المادّية للاحتراز الصّحي) بحضور للأعضاء ينحصر في رؤساء الفرق والمجموعة النيابية أومن ينوب عنهم بالإضافة إلى عضوين عن الفريق والمجموعة. أمّا المواعيد الدستورية الأخرى (التّقييم السنوي للسياسات العمومية، مناقشة تقارير المؤسسات الدستورية، المهام الاستطلاعية)، فإنّ المُذكّرة أرجأت تحديد مواعيدها، وبالتّالي لم تُحدّد شكليات الحضور بها، وقد تعْنيها تلك التي تمّ تقريرها بالنسبة للأشغال الأخرى، إذا وقعت داخل فترة الطّوارئ الصّحية.
بمنطق الاحتراز الصحي، يُمكن التّسطير على ثلاثة عناصر في المُذكّرة: عنصران واردان فيها، هما شكليات الحضور (المُقلّص)، و"التشريع المُرتبط بإكراهات المرحلة ومُتطلّباتها الخاصّة بإقرار القوانين"؛ ثمّ العنصُرُ المسكوتُ عنه وهو عنصر التّصويت. بالنّسبة للحضور (وهويهمّ التّشريع والمراقبة كما يهمّ الجلسات واللّجن، على حدّ سواء، في تناسب)، توجد الشّكلياتُ المُعلن عنها والمُطبّقة في صورة مُغايرة (بهذا التّعبير المُحايد) عن ما هو في روح أو نصّ المقتضيات الدّستورية، وبالتالي مقتضيات النظام الدّاخلي ذات الصّلة. فهي مغايرة لما يفترضه افتتاح الدورة على أساس الفصل 65 من حضور لأكبرِ عدد للأعضاء على الأقلّ، وهي مُغايرة لما ينصّ عليه الفصل 69 من "واجبات الأعضاء في المشاركة الفعلية في أعمال اللّجن والجلسات العامّة، والجزاءات المُطبّقة في حالة الغياب". ولن تكون إشكالية التّقابل هذه بين المقتضيات المبدئية ونوعية الحضور إلاّ مطروحة، مع حِدّة أكبر، بالنّسبة لحالات أخرى غير واردة في فترة الطوارئ الصّحية الحالية، كحالة انعقاد جلسة مشتركة لمجلسي البرلمان.
أمّا بالنّسبة للتّشريع المُرتبط بإكراهات المرحلة، فإنّه لا يعدو أن يكون سوى تركيز على العمل التّشريعي ذي الأولويّة بالنّظر للفترة المذكورة، مادام أنّ المطروح بالنسبة للتّشريع عامّةً هو التّصويت على النّصوص. وهنا مَرْبِط الفرس كما يُقال. لم تُشِر المُذكّرة ولو أدنى إشارة في كيفيات الحضور، وخاصّة في إطار ما أسمتْهُ بالجلسات التّشريعية، إلى عملية التّصويت. يَعتبِر الدّستور في الفقرة الأولى من فصله 60 أنّ حقّ أعضاء البرلمان في التّصويت "حقّ شخصي لا يُمكنُ تفويضه". ويُستنبطُ بوضوح من صمت المذكّرة أنّ المجلس لا يُريد ولا يمكنُه أن يقفز على هذه القاعدة الصّلبة المُوقّعةِ أيضا في نظامه الداّخلي. وهنا نعرّج، هامشيا فقط، على مسلك في مُعالجة هذا الجانب، كان من المُمكن اختياره في الوقت المناسب، أي عند افتتاح الدّورة الرّبيعية وانطلاق أعمالها. فكما أنّ الحكومة بادرت باتّفاق مع اللّجن المعنية، قبل هذه الدّورة إلى إعْمال آليةِ المراسيمِ بقانون، كانِ مِنَ المُمكِنِ أيضا الاستمرار في المنطق الذي تندرج فيه هذه الآلية قصد اللجوء، على أساس مبدأ التّعاون بين السّلطات، إلى آلية الإذن التّشريعي المنصوص عليها في الفقرة الأخيرة من الفصل 70 من الدّستور. كان من شأن هذا الإذن المُؤقّت والمُحدّد المضامين والأهداف بقوّة القانون، أن يُمكّن الحكومة من التّدبير التّشريعي الفعّال للأزمة (التي قد يطول أمدُ الاحتراز فيها)، وأن يضع صلاحية التّصويت البرلماني في مأمن مِنَ آثار إجراءات تقليص حضور الأعضاء، التي وقع الاضطرار إليها الآن.
وعلى أيّ، استئنافا لتحليل حقّ التصويت في إطار هذه الإجراءات، يُفترض أن لا يكون التصويت في حالات التّصويت بالأغلبية النّسبية، سوى بالحاضرين المُشار إليهم داخل المُذكّرة في شكليات الحضور، والأعضاءُ الآخرون سيكون لهم ضِمنيا في تغيّبِهِم عُذرُ التّقيّد بإجراءات الاحتراز الصّحّي؛ أو يكون، لوبدا ذلك ضروريا ومُمكنا، بتقنيات التّصويت عن بُعد، حتّى في غياب الإشارة إلى ذلك في مقتضيات النّظام الدّاخلي التي لا تُنظّم سوى كيفيات التّصويت الحُضوري (في عدمِ مُخالفةً وليس مُطابقةً للدّستور). وإلاّْ ما العمل لو أصرّ عضو أو أعضاء على ممارسة الحقّ في التّصويت؟ وما العمل، حتّى نظريا، لو كانت هناك حاجة للتصويت في حالة وجوب أغلبية يحدّدُها الدّسّتور، أقلّها الأغلبية المُطلقة؟ لا يبدو ذلك مطروحا في فترة الطّوارئ الصحية الحالية، وحتّى لو قدّرنا حدوث ذلك، فضرورة التّوفيق بين ما يقتضيه الدّستور وما يقتضيه الاحتراز الصحي ستكون قائمة.
يُمكّنُنا الاستئناسُ بالحياة البرلمانية المقارَنة من الوقوف، في إطار الوباء الحالي، على حالتين في إشكاليةِ التّوفيقِ هذه من طرف أنظمة دول أخرى. الحالةُ الأولى، وهي ألأقلّ حِدّة في ترجمة هذه الإشكالية، تتعلّق بإمكانية سَلك طريق مراجعة المُقتضيات التي تسمح بهذا التّوفيق. مِثالُ ذلك ما قامت به غُرفةُ البرلمان الألماني الأولى (الباند ستك) من إقرار المادّة 126-أ بمفعول مؤقّت من 25 مارس 2020 إلى حدود 30 شتنبر من نفس السّنة، تقضي في نظامها الدّاخلي بإجراءات تدبيرية لأشغالها وفق الطّوارئ الصّحية. وهكذا أجازت هذه المادّة تقليص النّصاب إلى ربع الأعضاء لعقد الجلسات العامّة واجتماعات اللّجن، وتعميم المِسطرة الكتابية على أشغال هذه اللّجن، واتّباع العمل عن بُعد.
أمّا الحالة الثانية، وهي أكثرُ حِدّة في إبراز الإشكالية المذكورة، فإنّها تَعني الأنظمة التي لجأ برلمانها، كما في المغرب، إلى نوع من مُجانبة (بعبارة محايدة) المقتضيات الدّستورية ومقتضيات أنظمة البرلمان الدّاخلية، دون خرق مُباشر وصريح. وهكذا تمّ من غير مراجعة للمقتضيات اتّباعُ توافقات من طرف الأجهزة المُقرّرة، بتغيير قواعد نظام الحضور، وإعادة ترتيب المساطر في التّشريع والمُراقبة، واللّجوء إلى التّصويت عن بُعد. نذكر، على سبيل المثال، ما أقرهُ مجلس العموم البريطاني، خلافا لقواعده المُتواتِرة، من تقليصِ عدد الأعضاء الحاضرين عن طريق طرح الأسئلة بالنّيابة، وحضورِ المُتدخّلين فقط عندما يحين دورهم، وعقدِ أشغال اللّجن عن بُعد من خلال نظام للتّحقّق. وفي الدّانمارك، بادر رئيس المجلس الوحيد مِن وضع نظام مُتدرّج للتصويت على أساس مجموعات مُتتالية من عشرة أعضاء، مع احترام الإجراءات الصّحية الاحترازية. أمّا في زايلاندا الجديدة، فقد جاء التّنظيم أشدّ احتياطا بتعليق العمل التّشريعي لأربع أسابيع انطلاقا من 25 مارس، مع استمرار وظيفة المُراقبة لأداء الحكومة في تدبير الوباء، لكن عن طريق لجنة برلمانية مُخصّصة، باسم "لجنة مواجهة الوباء".
لذلك فإنّ ما تطرحه هذه الحالات، خاصّة إذا رجعنا إلى حالة المغرب وبالضّبط إلى المُذكّرة الصّادرة عن مجلس النّواب، هو توصيف الحالة التي بدت لنا بمثابة "المُجانَبَةً" (بنصب النّون) أو "المُغايرَة" (بنصب الياء) كما قلنا سابقا. مِن السّهل ومن الصعب في نفس الوقت القول بخرق للمقتضيات الدستورية والمُقتضيات المُصرّحِ بمطابقتها لها في الأنظمة الدّاخلية. يكون ذلك سهلا لو تمّ الاكتفاء بتقابل مباشر ومُجرّد بين المُذكّرة وهذه المُقتضيات؛ وحتما، سيكون صعبا إذا تمّ في التّقابل استحضار الالتزامات التي يضعها المرسوم بقانون، أي المُشرّعُ البرلماني في نهاية المطاف، على عاتق المؤسّسات الدّستورية أيضا، بما فيها البرلمان والعمل البرلماني.
هل يتعلّق الأمر، فيما يخصّ المُقتضيات المذكورة، بتكييف، أم بتعليق، أم بتحييد، أم بتوصيف آخر؟ ألا تشترك هذه الزّوايا كلّها في خاصّيتين: الطّابع المُؤقّت لكلّ مِنها، وعدم خرقها للمقتضيات المعنية بما تحقّقُهُ من هدف دستوري يتجلّى في ضمان استمرار الوظيفة الدّستورية البرلمانية. أليس الاضطرار، تبعا لهذا، هو التّوصيف الأنسب كأساس للمذكّرة في اتّخاذها "الإجراءات المُلائمة" كما ارتأتها، من باب الاحتياط الصّحّي، مسلكا نحو الهدف المذكور؟ ألا يُمكن للفقه الدّستوري أن يستعير من القانون الإداري ومن القضاء الإداريين مفهوم القوّة القاهرة لتبرير هذا الاضطرار الدّستوري؟
ألا يكون ذلك مُبرَّراً، من جهة أولى، بانعدام مقتضيات دستورية مباشرة عن إعلان حالة الطّوارئ الصحية (كما يوجد ذلك لأسباب مفهومة في بعض الدّساتير: إثيوبيا، المادّة 93، أو جنوب السودان، المادّة 189، مثلا)، أو فقط عن هذه الحالة في حدّ ذاتها (كما هو الشّأن في دساتير ألبانيا، المادّة 263، أو البيرو، المادّة 137).
ومن جهة ثانية، بغياب توضيح إضافي في مضمون الفصل 21 من الدّستور، خاصّة في فقرته الثّانية، أو وجود هذا التّوضيح في المقتضيات التّابعة مباشرة للدّستور لو نصّ الفصل المذكور على ذلك، فتكون بذلك مُؤهّلة لاكتساب الطّابع الدّستوري، بعد مراقبة دستوريتها. لقد كان بالإمكان، على سبيل الافتراض فقط، سدّ هذا الفراغ، بشكل آخر، لوكان هناك تنصيص على صلاحية المؤسسات الدستورية كالبرلمان في طلب رأي المحكمة الدستورية قبل اتخاذ إجراءات (دستورية وليس إدارية) تحت مبرر الاضطرار، خاصّة وأنّ الطّلب سيتمّ على أساس مرسوم بقانون تمّ اتّخاذُه للاستعجال، اعتمادا من حيث الشّكل على الفصل 81 من الدّستور، ومن حيث الجوهر على الفصل 21 منه.
وللاستئناس فقط، لأنّ الأمر يندرج في الاختصاص العادي لمراقبة القوانين الدّستورية، عمد المجلس الدّستوري الفرنسي إلى التّصريح بالمطابقة للدّستور في شأن قانون تنظيمي استعجالي في إطار مواجهة وباء فيروس كوفيد 19، مُجيزا من جهة المُوافقةَ البرلمانية عليه رغم عدم التقيّد بالآجال المُحدّدة في الفصل 46 من دستور فرنسا، ومن جهة أخرى، تعليقَ مادّته الوحيدة، إلى حدود 20 يونيو2020، لكلّ مِن أجَلِ الإحالة على المجلس الدّستوري للمسائل الدّستورية ذات الأولوية ((QPC، وأجَلِ بتّ هذا الأخير فيها.
في المُحصّلة العامّة، الكلّ يعي بدون شك أنّ الفترة الحالية تُشكّلُ مُنعرجا في المعاينة والتّفكير، كما تّشكّلُ بالتّالي مُنعرجا في الاستنتاج والتّخطيط. ولا غرْوبانّ للقانونيين، ومن ضِمنِهم فقهاء القانون الدّستوري، نصيبٌ وافرٌ وحسّاس في هذه العمليّات التي لا تُجنّدُ الذّهن فقط وإنّما الإرادة أيضا. وبالفعل، بالنّسبة لهؤلاء، يتعلّق الأمر بتجربة غير مسبوقة، من حيثُ نوعيّتُها وخصوصيتها، في الحياة الدّستورية والمُمارسة الحكومية والبرلمانية. وكما كانت هذه التّجربة وراء تحليلات وتعليقات متكاملة أو مُتقاطعة أو متناقضة في هذا المجال، أو في مجالات محاذية كالتّحليل السّياسي والاجتماعي، فإنّها ستكون أيضا مَدْعاة لندوات وكتابات من طرف ذوي الاهتمام والاختصاص، بمسافة أكبر مِن أجل تقييم أرصن وأكثرَ تركيبا. وبدون مُصادرة على المطلوب، يُمكن أن يكون التّقدير، والمأمولُ رُبّما، تعبئةُ التّفكير في فرضية المُراجعات أو التّعديلات (أو حتّى مُجرّد التّكييفات) التي قد يكونُ ضروريا إدخالُها على التّرسانة القانونية، بما فيها الدّستور ومُشتقّاته التّشريعية والتّنظيمية، على ضوء أزمة الوباء الحالي (وما سبقها من أحداث دستورية وسياسية) وما فرضتْهُ من إجراءات كانت ضاغطة على المؤسّسات العامّة، وبالتّالي على المنظومة القانونية.
*أستاذ جامعي ورئيس الجمعية المغربية للقانون الدستوري