Nous poursuivons la publication du rapport intégral soumis à SM le Roi par la Commission consultative sur la régionalisation avancée. Cinquième partie 28. Révision constitutionnelle 28.1. La nécessaire révision constitutionnelle décrite ci-après et qu'impliquent certaines des propositions émises dans le présent projet devra s'inscrire dans un échéancier particulier. En effet, la construction du modèle général de la régionalisation avancée nécessite, à l'instar de toute entreprise contribuant à la réforme profonde des structures de l'Etat, des ajustements et des évolutions sur le plan juridique, aussi bien constitutionnel que législatif. Se fondant pour sa réalisation sur la nécessaire idée de progressivité, cette construction devrait constituer, conformément à la conception exposée par Sa Majesté Le Roi dans son discours du 20 août 2010, le point de départ d'un processus long et ardu, appelé à progresser conformément à une feuille de route clairement définie. En relation avec l'échéancier qui sera celui de cette feuille de route et pour un domaine aussi sensible que la révision constitutionnelle, celle?]ci ne saurait être une condition pour la mise en œuvre des autres propositions relatives à la régionalisation avancée. 28.2. La délimitation de l'espace des modifications constitutionnelles, puis de leur amplitude concrète, exige de prendre en compte, d'une part, la nature du processus de régionalisation et, d'autre part, le rôle de substitution transitoire que peut jouer la loi en attendant le mûrissement de telles modifications constitutionnelles. a. Il a été souligné, dans le prologue du présent document, le caractère fonctionnel de la régionalisation avancée, décidée par le Maroc en dehors de toute pression. Cette régionalisation est souverainement choisie pour ses vertus que sont la diffusion de la démocratie au niveau territorial, l'expression plurielle d'un Maroc uni, solidaire et riche de ses composantes multiples, et la formation d'une élite capable d'assurer une bonne gestion des affaires de la région. Il en résulte que la formalisation juridique de la régionalisation avancée peut et devrait s'opérer de manière progressive, d'abord au niveau législatif, puis au niveau constitutionnel. b. En effet, toute constitutionnalisation confère aux dispositions juridiques une valeur, une stabilité et des significations qui imprègnent nécessairement et durablement la régionalisation dans ses relations avec les structures de l'Etat. Or, le fait avéré dans plusieurs Etats ayant adopté la régionalisation fonctionnelle, est que la loi peut assumer dans ce (CCR/Rapport sur la régionalisation avancée/Livre I : Conception générale Page 29) domaine, par rapport à la constitution, au moins à titre provisoire, une fonction de substitution. Dans ce cadre, la loi ordinaire qui peut être modifiée selon des procédures relativement rapides et par une majorité simple des instances législatives, représente souvent pour l'Etat le moyen d'expérimenter et, éventuellement, d'améliorer des aspects essentiels d'une régionalisation avancée mise en chantier. Ce mécanisme probatoire qui concerne souvent des aspects mettant en jeu les relations de l'Etat et des entités décentralisées, est destiné, à travers d'éventuels amendements des lois, à réaliser les ajustements nécessaires à une régionalisation apaisée et acceptée de la part de l'Etat et des collectivités territoriales. C'est cet équilibre rassurant pour l'Etat unitaire qui, souvent, le persuade dans une seconde phase, de stabiliser dans un texte constitutionnel des dispositions qui naguère figuraient dans des lois ou des règlements. La loi apparaît ainsi comme l'antichambre de la constitutionnalisation de matières virtuellement ou éventuellement constitutionnelles, mais provisoirement législatives. 28.3. Ainsi encadrée, l'expression constitutionnelle des modifications proposées inclut des ajustements permettant le passage d'une régionalisation naissante à une régionalisation avancée et cela, d'une part, par la suppression des limitations qui sont notamment consignées dans l'article 101 de la Constitution et, d'autre part, par la constitutionnalisation de nouvelles matières. 28.4. Les ajustements constitutionnels consisteraient à : a. Supprimer les limitations insérées dans l'article 101. Le second alinéa de cet article déroge, en effet, pour les Conseils préfectoral, provincial et régional aux principes de la décentralisation impliqués par le premier alinéa du même article. L'alignement de ces trois collectivités locales sur la collectivité communale suppose l'abrogation des dispositions de cet alinéa. b. Modifier l'intitulé du Titre XI de la constitution qui deviendrait « Des collectivités territoriales » au lieu de l'actuel libellé « Des collectivités locales ». Ce dernier intitulé tend à se référer plus aux vertus d'une gestion de proximité qui, est à titre essentiel, celle de la commune, qu'à la nouvelle mission de développement qui est conférée à la régionalisation avancée et en vertu de laquelle l'entité régionale décentralisée dispose d'une certaine prééminence. Une telle modification devrait être reprise dans les articles 3 et 46 de la Constitution. c. Faire mention dans l'article 101 du caractère universel du suffrage. Cet ajustement est essentiel dans la mesure où il permet de conférer à la régionalisation une assise territoriale pleinement démocratique. Cet article serait ainsi libellé : « Elles élisent au suffrage universel des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires…. » d. Amender l'article 38 de la Constitution de manière à prévoir, pour la représentation des collectivités locales à la chambre des conseillers, deux collèges électoraux au lieu d'un seul, l'un composé des membres du conseil régional, l'autre des représentants des autres collectivités locales au niveau de la région. e. Compléter l'article 12 de la constitution par un alinéa qui disposerait que la loi pourrait contenir des dispositions de nature à encourager l'égal accès des hommes et des femmes aux fonctions électives. 28.5. La constitutionnalisation de nouvelles matières pourrait concerner un certain nombre de principes de la régionalisation qui figurent actuellement dans des textes de valeur législative ; l'objectif étant de conforter l'autonomie, notamment financière, des collectivités territoriales et de compléter les critères juridiques figurant dans l'article 101. Les principes visés seraient les suivants : i. Le principe de la libre disposition des ressources dans le cadre de la loi. Ce principe n'est pas absolu comme tendent à le démontrer les contributions (CCR/Rapport sur la régionalisation avancée/Livre I : Conception générale Page 30) particulières instaurées au sein de la dotation de décentralisation, obligeant les collectivités territoriales à n'utiliser certaines ressources que dans un but déterminé par le législateur. Néanmoins la consécration constitutionnelle de ce principe a pour objectif d'empêcher un recours fréquent à de telles contributions particulières. ii. Le second principe concerne l'équivalence entre les ressources et les compétences. Il s'agira en fait de la promotion constitutionnelle de dispositions figurant dans l'article 8 de la loi n° 47?]96 relative à l'organisation de la région : «Tout transfert de compétences ou de charges de l'Etat aux collectivités territoriales s'accompagne nécessairement de transfert de ressources correspondantes». iii. Le troisième principe concerne la coopération entre collectivités territoriales. Dans l'exercice de leurs compétences, celles?]ci peuvent mutualiser leurs moyens dans les formes et les conditions déterminées par la loi (premier alinéa de l'article 5 de la loi n°47?]96), cette coopération ne pouvant avoir pour conséquence l'établissement d'une tutelle d'une collectivité sur l'autre (deuxième alinéa du même article). iv. Le quatrième principe concerne la solidarité qui se concrétiserait par la mise en place de mécanismes et de fond appropriés. 29. Adaptations législatives et réglementaires 29.1. La mise en place de la régionalisation nécessite l'adaptation des lois et règlements applicables aux conseils régionaux, préfectoraux, provinciaux et communaux, en y incluant les propositions émises dans le présent document et qui sont compatibles avec la Constitution actuelle. Lorsque la révision constitutionnelle susvisée sera intervenue, ces textes seront mis à jour en conséquence. 29.2. Ce travail d'adaptation législative et réglementaire pourrait s'inscrire dans le cadre de l'élaboration d'un code général des collectivités territoriales. 30. Instances de pilotage et d'évaluation 30.1 Il sera institué un comité de pilotage de la régionalisation avancée, présidé par le premier ministre et composé des ministres concernés, des walis et des présidents des conseils régionaux. 30.1. Il sera de même institué une instance d'évaluation des processus de régionalisation, de décentralisation et de déconcentration, chargée d'examiner ces processus et d'émettre des propositions en vue de mieux les synchroniser et de les optimiser. Cette instance sera composée de personnalités expertes et indépendantes. De nouvelles régions à caractère institutionnel et fonctionnel Le découpage représente un volet important dans le projet de réforme régionale. Dans Son Discours du 3 Janvier 2010, Sa Majesté Le Roi a évoqué des « régions viables », alliant cohérence et stabilité qui soient constituées sur la base des critères les plus pertinents. L'évaluation du découpage régional en vigueur depuis 1997 montre, en effet, qu'il pose des problèmes de pertinence des critères adoptés et, partant, de cohérence et de viabilité des entités territoriales qui en ont résulté. Du reste, tous les acteurs auditionnés par la CCR, surtout politiques, se sont exprimés sur le bien fondé de cette évaluation et sur l'opportunité d'entreprendre un nouveau découpage. 31. Concepts normatifs et principes directeurs 31.1 Dans tout projet de régionalisation, le découpage est généralement perçu comme très sensible et constitue une facette des plus visibles, focalisant les intérêts, les attentes et les commentaires. Cette entreprise fait toujours face aux questions récurrentes et épineuses bien connues : Quels critères ? Quel nombre de régions ? Quel profil et gabarit pour ces régions ? Dans le cadre de la régionalisation avancée, souverainement adoptée par le Royaume en tant qu'Etat unitaire, le découpage régional n'est pas en soi l'enjeu premier, mais un volet subséquent dont le socle est déterminé par le contenu institutionnel qu'est la démocratisation poussée et par la pertinence fonctionnelle d'une régionalisation au service du développement économique, social et culturel intégré. 31.2 Aussi, la validité du découpage se mesure-t-elle à sa pertinence quant à la viabilité qu'il peut assurer au projet de régionalisation avancée. Celle-ci vise à organiser des bassins de vie sociale et de démocratisation politique appropriés à la conduite efficiente de politiques de développement intégré et au déploiement d'une décentralisation effective allant de pair avec une déconcentration conséquente. 31.3 La diversité des milieux naturels, des genres de vie, du peuplement, des patrimoines culturels et linguistiques et les vicissitudes historiques du degré d'encadrement des territoires constituent, pour le Maroc, une richesse qui n'est toutefois pas doublée d'une « tradition» régionale contraignante ni, encore moins, de régionalisme politique. La distinction marquante du Royaume est d'avoir été et de demeurer continuellement doté d'une structure territoriale unifiée et d'un haut niveau d'intégration sous l'égide d'une monarchie en symbiose avec les populations. Dans ce cas d'espèce, les critères académiques de définition des régions ne sauraient être mécaniquement transposés. 31.4 La région institutionnelle et fonctionnelle correspond à une entité déterminée par la logique fondatrice du projet de régionalisation avancée, en tant que chantier à travers lequel l'Etat unitaire et souverain entend moderniser ses structures et adopter de nouveaux modes de gouvernance dans des cadres administratifs et géographiques propices à l'éclosion et au succès des initiatives de développement. Les régions à mettre en place et dont le Royaume a donc besoin sont des bassins de déploiement de l'option démocratique et des espaces idoines pour la conduite des politiques de développement, avec la participation effective des populations et de leurs élus à l'élaboration et à la mise en œuvre de ces politiques. Elles doivent aussi permettre au pays de faire face aux multiples enjeux présents et futurs (population croissante ; urbanisation galopante ; création des opportunités d'emploi ; rattrapage des retards d'équipement ; gestion économe des ressources), dans un contexte de compétition et d'ouverture continue à l'international. (CCR/Rapport sur la régionalisation avancée/Livre I : Conception générale Page 32). 31.5 Le principe de la complémentarité intra régionale, appliqué déjà au découpage régional adopté en 1971 et selon lequel chaque région devait avoir sa part de tous les milieux physiques (plaine, montagne, désert, littoral) avait un sens dans des contextes de pénurie de moyens et d'économies relativement fermées où prévalait l'échange local. De nos jours, ce principe a perdu de sa pertinence avec l'ouverture économique, la mondialisation et le développement d'infrastructures de circulation des hommes, des biens et des idées. 32 Règles et modalités de découpage 32.1 Suivant une démarche pragmatique, l'établissement d'un projet de découpage régional a été assis sur l'application de règles techniques communément admises et sur l'ajustement de chacune de ces règles aux objectifs de la régionalisation et aux réalités du fonctionnement du territoire national. Ces règles sont l'efficience, l'accumulation sur l'existant, l'homogénéité, la fonctionnalité, l'accessibilité et la proximité, la proportionnalité et l'équilibre. 32.2 Le principe de l'efficience concerne la question de la taille (superficie, population) et donc aussi du nombre de régions à mettre en place. Plus qu'une simple question géographique, le gabarit régional est davantage une question de dimension éminemment politique et, par bien des aspects, économique. En cherchant à renforcer la participation démocratique à l'action du développement économique intégré, à améliorer le fonctionnement de l'Etat et à ériger la région en un échelon d'intermédiation entre ce dernier et les collectivités territoriales, il a paru évident de s'orienter vers un nombre plus limité de régions. Chacune de celles-ci doit avoir une taille suffisante pour pouvoir recevoir une prééminence par rapport aux autres collectivités locales, en termes de compétences de planification, de coordination et d'animation à l'échelle régionale. De fait, la quasi-totalité des tendances politiques et tous les autres acteurs consultés partagent cette même option de réduction du nombre des régions. Par ailleurs, la compétition économique internationale dans laquelle s'est inscrit le Royaume exige de ne pas disperser ses avantages comparatifs sur un grand nombre de régions. Les retombées positives attendues des grands chantiers structurants et des actions engagées ou projetées pour atténuer les déficits des zones pauvres dépendront de l'ancrage efficient à des entités motrices de la croissance et ayant vocation à structurer de grands ensembles régionaux. 32.3 Le découpage régional s'est appuyé sur le maillage administratif provincial actuel, afin de construire sur l'existant et de profiter de la longue tradition de décentralisation administrative du Royaume. Le projet proposé se base sur le regroupement d'ensembles pertinents à base provinciale, se conformant ainsi à la triple exigence de la continuité, de la contiguïté et de l'intégrité des entités administratives. (CCR/Rapport sur la régionalisation avancée/Livre I : Conception générale Page 33). 32.4 Le découpage est modulé suivant les deux règles de la fonctionnalité et de l'homogénéité pour prendre en charge la forte distinction qui caractérise le territoire national entre deux grands domaines, aux plans géographique, économique et géostratégiques. Ces deux domaines sont partagés par une ligne allant de Sidi Ifni à Taza, en s'appuyant sur les diverses chaînes montagneuses de l'Atlas au Rif Oriental, vers le Sud d'Oujda. Il s'agit, d'une part, du domaine atlantique, méditerranéen et intermédiaire, qui abrite 87 % de la population et, d'autre part, du domaine sem-désertique à saharien (au Sud, Sud-Est et Nord-Est) qui compte seulement 13%. La problématique de la régionalisation se pose en des termes différents dans chacun des deux domaines en question. 32.5 Le domaine atlantique, méditerranéen et intermédiaire s'étend sur des espaces de plaines et surtout de plateaux, partiellement de montagnes, ouverts aux influences océaniques et bénéficiant des apports d'eau de l'arc montagneux. Ce sont des espaces de très fortes densités humaines et qui sont dotés d'armatures urbaines hiérarchisées : des villes impériales : Fès, Marrakech, Rabat, Meknès) ; de grands ports : Agadir, Tanger et surtout Casablanca ; et des métropoles régionales : Oujda, Béni Mellal, Laâyoune. L'économie des territoires n'y est pas le produit des seules ressources primaires qu'offre le milieu physique mais, principalement et de plus en plus, le fait des biens, services et échanges qui s'organisent dans et autour des grandes villes et de leurs aires d'influence. Cet atout métropolitain s'impose aujourd'hui bien plus fortement encore comme un avantage qu'il convient de promouvoir, dans le contexte de la mondialisation. L'armature urbaine constituée autour de quelques centres puissants étant un atout essentiel, le principe fonctionnel lié à la polarisation urbaine doit occuper une place déterminante dans la délimitation des régions appartenant à ce premier domaine. 32.6 En contraste affirmé par rapport au précédent, le domaine «ultra atlasique», au Sud, Sud-Est et Nord-Est, formé par le grand arc qui va de Jerada à Guelmim, en passant par Errachidia, inclut es bassins de la Moulouya à l'Est, du Ziz et du Draa supérieur au Sud-Est et les bassins de l'Oued Noun, Seguia al Hamra, et Oued Eddahab au Sud. Subissant des conditions très contraignantes de relief et de climat, ce domaine se caractérise aussi par des milieux naturels fragiles, un peuplement peu dense et des niveaux de vie peu élevés. En raison de la faiblesse relative actuelle de ses locomotives urbaines, il n'est pas paru adéquat d'y procéder à un découpage sur la base du principe de fonctionnalité tel qu'appliqué au premier domaine. Les spécificités de ce domaine (peuplement discontinu, faiblesse relative des ressources naturelles et prévalence de vastes étendues vides) gagneraient à être plus pertinemment abordées sous 'angle de l'homogénéité, en reconnaissant et en y délimitant des entités régionales distinctives elles qu'elles sont. Le découpage doit y être basé sur l'homogénéité, en tenant compte de l'importance reconnue de ces contrées sur les plans historique, environnemental, culturel, et géostratégique (zones frontières). Il ne paraît pas justifié que les régions y soient rattachées à la marge d'espaces riches. Au contraire, leur mise en évidence pourrait favoriser l'application du principe de solidarité à leur égard. Les associations précédentes dans un même ensemble entre es zones trop inégales n'ont pas été génératrices d'avantages tangibles (à l'image du Tafilalet, u comme une annexe lointaine du Saiss, et des régions du Dra'a qui n'ont pas de raison d'être attachées au Souss). 32.7 Deux règles complémentaires et de second ordre ont guidé le projet de découpage : l'accessibilité et la proximité. La notion d'accessibilité traduit la distance kilométrique entre deux entités (200 à 250 Kms) et donc la durée du trajet (deux à trois heures) et le coût du déplacement, sauf lorsque la disposition du terrain ou la faiblesse des densités de populations ne e permettent pas. La notion de proximité renvoie à une distance relationnelle, la région devant être un lieu d'identification et un cadre d'implication des acteurs locaux où les citoyens partagent un minimum de repères communs et perçoivent, globalement, un tel espace régional comme pertinent. Cependant, la notion de proximité, en tant que modalité synthétique incluant diverses composantes de la définition d'un espace régional touchant à l'histoire, à l'économie, à (CCR/Rapport sur la régionalisation avancée/Livre I : Conception générale Page 34) la culture, au cadre physique, etc.), doit être relativisée. Outre les considérations principielles développées plus haut, il y a lieu de noter, à titre d'exemple, que l'analyse des espaces de conjugalité (les mariages) à l'échelle de tout le territoire national, à partir d'un sondage, révèle une forte dynamique de brassages qui corrobore le très haut degré d'intégration nationale. Les différenciations socio-historiques, réelles ou présumées, qui auraient pu influer le découpage des espaces, ne sont que peu ou pas du tout prégnantes en termes de relations territoriales ; même la coupure relative instaurée par la colonisation entre zones française et espagnole ne produit plus d'effet spatial. In fine, quelle que soit l'importance qu'on entend lui donner, le principe de proximité relationnelle implique, non pas l'enfermement dans des perceptions ou des croyances subjectives, mais la prise en compte des espaces où s'activent des dynamiques réelles de relations et d'interactions actuelles et effectives entre les populations concernées. 32.8 Quant aux deux autres règles de la proportionnalité et de l'équilibre, leur importance provient du fait qu'elles questionnent la pertinence et la validité d'une préoccupation fréquente, celle de devoir établir « un équilibre » hypothétique entre les régions (en fonction de leur poids et de leur gabarit) pour se prémunir contre le risque de voir les grandes régions écraser les petites. Dans les Etats unitaires, cette préoccupation s'applique directement et plus particulièrement aux modalités de la gouvernance des grandes métropoles dans le découpage (dont, pour le Maroc, celles de Casablanca et Rabat-Salé au premier chef). Or, les villes capitales ont toujours tendance, par la concentration de ressources, de services et d'activités de haut niveau, à se tailler des aires de rayonnement et de commandement très étendues. Par conséquent, la logique de la régionalisation avancée est de prendre en charge cette réalité incontournable, par la formation de régions d'interaction qui ne peuvent se confiner aux limites de la grande ville. La crainte de la constitution de méga-régions, pouvant être ressenties comme une gêne et un risque, est injustifiée et cette tendance ne devrait donc pas être combattue par une démarche artificielle de « resserrement » et de « confinement » des régions puissantes dans des limites étroites ; a fortiori, dans un état unitaire qui se décentralise, comme c'est le cas du Royaume, la mise en valeur des potentialités des grandes métropoles implique de se départir de cette double attitude de partition et de confinement à leur égard. Demain : Configuration globale des régions proposées
