الرقابة على دستورية الأنظمة الداخلية للبرلمان

اذا كان الدستور يتمثل في مجموعة من القواعد القانونية التي تنظم السلطات داخل الدولة والعلاقة بين هذه السلطات بعضها البعض، ....، فإن الأنظمة الداخلية للبرلمان تتشارك مع الدستور في القيام بجانب كبير من هذه الوظيفة، اذ تتولى التنظيم الداخلي لواحدة من أهم السلطات الثلاثة ألا وهي السلطة التشريعية. ذلك أن الأنظمة الداخلية للبرلمان تتضمن القواعد المتعلقة بتشكيل واختصاصات الأجهزة الرئيسية له، وكيفية أداء البرلمان وأجهزته للوظيفة التشريعية والرقابية والتقييمية المنوطة به، والوسائل اللازمة للقيام بها، كنظام توجيه الأسئلة وإجراءات طرح الثقة، وإجراءات التحقيقات البرلمانية، إلى غير ذلك من الاختصاصات.
فالموضوعات التي تنطوي عليها الأنظمة الداخلية مما لاشك فيه أنها ذات طبيعة دستورية، وكان من المفترض أن تنظمها نصوص الوثيقة الدستورية ذاتها(1). وهناك من الدساتير المقارنة تتضمن كثير من التفصيلات التي تحتويها الأنظمة الداخلية(2).
فالأنظمة الداخلية من حيث أنها تنظم سير مؤسسة دستورية ذات أهمية خاصة في النظام السياسي، تكون لها تأثيرات سياسية كبرى، حتى أن بعض الفقهاء الكلاسيكين اعتبروها بسبب ذلك دستورا بشكل أخر وامتدادا له أو تفسيرا له. وفضلا عن ذلك أن وضع الأنظمة الداخلية قد يكون مدخلا لمخالفة أحكام الدستور أو لمجاوزة تفسير النصوص الدستورية تفسيرا سليما.
وتأسيسا على ذلك وبالرغم من النص في معظم الدساتير على ضرورة أن تستقل البرلمانات بوضع أنظمتها الداخلية باستقلال تام ترسيخا لمبدأ فصل السلطات، فإن كثيرا من هذه الدساتير قد قيدت هذه السيادة وهذا الاستقلال بوجوب إخضاعها لمراقبة دستوريتها(3). وفيما يلي سنقوم بتوضيح بعض الملامح الأساسية للرقابة على دستورية الأنظمة الداخلية للبرلمان، وفق النقاط التالية:
أولا: موضوع المراقبة
ينص الفصل 69 من الدستور المغربي لسنة2011 على أن " يضع كل من مجلسي البرلمان نظامه الداخلي ويقره بالتصويت، إلا أنه لا يجوز العمل به إلا بعد أن تصرح المحكمة الدستورية بمطابقته لأحكام هذا الدستور". وكذلك ينص الفصل 132 الفقرة 2 على أن " تحال إلى المحكمة الدستورية (4) القوانين التنظيمية قبل اصدار الأمر بتنفيذها والأنظمة الداخلية لكل من مجلس النواب ومجلس المستشارين قبل الشروع في تطبيقها لتبت في مطابقتها للدستور".
ومعنى ذلك أن البرلمان المغربي يستقيل تماما في وضع نظامه الداخلي سواء في ذلك مجلس النواب أو مجلس المستشارين، تجسيدا للسيادة البرلمانية في وضع نظامه الداخلي، فلا الحكومة ولا المجلس الأخر يستطيعوا أن يتدخلوا في وضعه أو في مناقشته أو التصويت عليه (5) - (6).
اضافة إلى ذلك أن النظام الداخلي يختلف عن القانون الذي هو نتاج تعاون السلطة التشريعية والتنفيذية، وأن وضع النظام الداخلي يقتضي تعيين لجنة خاصة تقوم بوضعه لتقوم بعرضه على الجلسة العامة(7).
ولما كانت كل اللأنظمة الداخلية للبرلمان المغربي هي امتداد للنظام الداخلي الأول لبرلمان 1963، فإن الأنظمة الداخلية اللاحقة ما هي إلا تعديلات واضافات على النظام الداخلي الأول، وذلك جراء المراجعات التي عرفتها الدساتير المغربية المتعاقبة لدستور 1962، التي تمس بشكل أو بأخر بنية وهيكلة و اختصاصات المؤسسة البرلمانية قصد ملائمتها مع المستجدات الدستورية، وفي هذا الصدد نجد أن الأتظمة الداخلية للبرلمان لا تتصدى بشكل صريح لكيفية وضعها، وإنما تكتفي فقط بوضع تنظيما لمسطرة تعديلها. وهو ما نصت عليها المواد من 185 إلى 188 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2012، والمواد من 218 إلى 223 من النظام الداخلي لمجلس المستشارين لسنة 1998. وتختلف إجراءات تعديل النظام الداخلي من مجلس لأخر، فبموجب النظام الداخلي لمجلس النواب المومإ إليه أعلاه فإنه يخول الإمكانية لكل نائب حق اقتراح تعديل النظام الداخلي لمجلس النواب وتودع مقترحات التعديلات لدى مكتب المجلس و الذي يحيلها على لجنة النظام الداخلي لتدرسها وتصوت عليها طبقا للمسطرة التشريعية المنصوص عليها في النظام الداخلي المتعلقة بمسطرة مناقشة مشاريع ومقترحات القوانين. أما الوضع بالنسبة لمجلس المستشارين فإنه يختلف قليلا عن نظيره مجلس النواب، فطبقا لنظامه الداخلي أن اقتراح تعديل هذا الأخير لا يكون صحيحا إلا اذا تقدم به عشر (10/1) أعضاء مجلس المستشارين، ويقدم مقترح التعديل إلى لجنة العدل والتشريع وحقوق الإنسان لدراسته وتقديم تقرير بشأنه ورفعه إلى مكتب المجلس الذي يحدد تاريخ مناقشته في الجلسة العامة، وتخضع التعديلات بالجلسة العامة لنفس الإجراءات والأصول المطبقة على مشاريع ومقترحات القوانين.
وتجدر الإشارة إلى أن كل تعديل يطرأ على النظام الداخلي يحال إلزاميا إلى المجلس الدستوري، عملا بالمادة 21 الفقرة 2 من القانون التنظيمي للمجلس الدستوري ، التي تنص على أن " ويحيل رئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين إلى المجلس الدستوري على الفور النظام الداخلي لمجلس النواب والنظام الداخلي لمجلس المستشارين وكذا التعديلات المدخلة عليها بعد إقرارها من قبل كل من المجلسين المذكورين".
ثانيا: أجل الإحالة
لم يحدد الدستور المغربي أجل الإحالة إلى المجلس الدستوري الأنطمة الداخلية وكذا التعديلات المدخلة عليها، تاركا أمر تحديده للقانون التنظيمي لمجلس الدستوري ، اذا جاء في مادته 21 الفقرة 2 " ويحيل رئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين إلى المجلس الدستوري (8) على الفور النظام الداخلي لمجلس النواب والنظام الداخلي لمجلس المستشارين و كذا التعديلات المدخلة عليها بعد إقرارها من قبل كل من المجلسين المذكورين".
وتفيد الفورية المنصوص عليها في هذه المادة السرعة، وأهمية الإسراع في اتخاذ هذا الإجراء تكمن أنه ما دام أن أي تأخير في ممارسة هذه المراقبة يؤدي إلى تأخير في تطبيقه (9).
ومن خلال الإطلاع على قرارات المجلس الدستوري يتبين أن مفهوم الفورية الواردة في المادة 21 أعلاه، قد طبقه رئيس كل من مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين كلما تعلق الأمر بإحالة الأنظمة الداخلية والتعديلات المدخلة عليها (10)، اذ تترواح المدة الفاصلة بين المصادقة على النظام الداخلي وإحالته إلى المجاس الدستوري من يوم واحد إلى 15 يوما على أبعد تقدير(11).

ثالثا:الجهة المختصة بالإحالة
طبقا للمادة 21 الفقرة 2 المومإ إليها أعلاه، والنظام الداخلي لمجلسي البرلمان، أن الجهة المختصة بإحالة النظام الداخلي وكذا التعديلات المدخلة عليها، هما رئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين، اذ جاء في المادة 21/2 يحيل رئيسا مجلس النواب ومجلس المستشارين إلى المجلس الدستوري ... النظام الداخلي لمجلي النواب ومجلس المستشارين، وكذلك المادة 187 من النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 2012 التي تقر أن بعد موافقة مجلس النواب على التعديلات الواردة على النظام الداخلي يحيلها رئيس المجلس إلى المجكمة الدستورية – حاليا المجلي الدستوري- لتبت في مدى مطابقتها لأحكام الدستور، والمادة 322 من النظام الداخلي لمجلس المستشارين التي تنص على أن بعد موافقة مجلس المستشارين على التعديلات الواردة على النظام الداخلي يوجه رئيس المجلس نص التعديلات المصادقة عليها إلى المجلس الدستوري ليبت في مطابقتها لأحكام الدستور.
وقوام هذه النصوص أن إختصاص إحالة الأنظمة الداخلية وكذا التعديلات المدخلة عليها اختصاصا حصريا لرئيسا مجلس النواب ومجلس المستشارين.
ويثار في هذا الصدد سؤالين رئيسين، الأول يتعلق فيما اذا كان يحق لرئيسا مجلس النواب ومجلس المستشارين أن يفوضا هذه الصلاحية إلى أحد خلفائهما من المكتب في حالة شغور منصبيهما ؟ والثاني يتصل بإمكانية النواب أو المستشارين الطعن أمام المجلس الدستوري في مادة أو أكثر من مواد النظام الداخلي؟
فالسؤال الأول يجيب عليه المجلس الدستوري في منطوق قراره رقم 95-52 (12)، بمناسبة فحص النظام الداخلي لمجلس النواب 1994، اذا جاء فيه " فيما يتعلق بالمادة 31 أن ما تنص عيه من قيام خلفاء رئيس مجلس النواب مقامه في حالة شغور منصبه لا يشمل الصلاحيات المسندة إلى رئيس مجلس النواب بحكم منصبه وفق أحكام الفصول، 21، 35، 79 من الدستور (13). وبالتالي يظهر من منطوق قرار المجلس الدستوري أنه حسم في تحديد الجهة المختصة في إحالة الأنظمة الداخلية إليه.
أما فيما يتعلق بمدى أحقية النواب أو المستشارين الطعن أمام المجلس في مقتضيات النظام الداخلي التي وافقت علية الأغلبية؟ و انطلاقا من المقتضيات القانونية المنظمة لحق الطعن أمام المجلس الدستوري، سواء الدستور أو القانون التنظيمي للمجلس الدستوري وحتى الأنظمة الدتخلية نفسها، لم نجد ما يفيد ذلك، وسيما أن المشرع الدستوري عندما يخول حق من الحقوق لجهة معينة، فإنه يقوم بتسميتها بشكل صريح، أو الإحالة على القوانين التنظيمية لتحديد ذلك باعتبارها امتداد ومكملة للدستور.
وقد جاء هذا التساؤل على إثر التقاش الذي عرفه التظام الداخلي لمجلس النواب الأخير الذي صادق عليه في فاتح غشت 2013، وتلويح المعارضة البرلمانية بمجلس النواب باللجوء إلى المجلس الدستوري للطعن في بعض مواد النظام الداخلي، وما استرعى انتباهنا في هذا الإطار ليس دستورية أو عدم دستورية تلك المواد بقدرما أحقية المعارضة البرلمانية الطعن في النظام الداخلي لمجلس النواب على غرار القوانين العادية قبل إصدار الأمر بتنفيذها، بمعنى أخر الأساس الدستوري لهذه الإمكانية ؟
للإحاطة بهذه الإشكالية الدستورية ، لقد اتيحت للغرفة الدستورية في مقررها رقم 1 بتاريخ 18 أبريل 1978 (14) أن بتت في واقعة مشابهة إلى حد ما للتي نحن بصددها، وتتلخص وقائع هذه القضية في كون أن بعض النواب المنتسبين إلى مجلس النواب التمسوا من الغرفة الدستورية التصريح بعدم دستورية بعض المواد من القانون الداخلي لمجلس النواب بعد المصادقة عليه، وقضت بعدم قبول الطلب.
ولقد استندت الغرفة الدستورية بعد قبولها الطلب إلى الفصل 42 من دستور 1962، والفصل 16 من القانون التنظيمي للغرفة الدستورية، فأشارت إلى أنه يستفاد من هذه الفصول التي لايسوغ التوسع في تأويلها أن هذه الغرفة لكي تنظر في دستورية القانون الداخلي لمجلس النواب يجب إحالته عليها من طرف رئيسه دون سواه، وأنه ليست لباقي النواب صلاحية لعرضه كلا أو جزئه على أنظارها للغاية المذكورة. مما يجعل الطلب المرفوع من السادة النواب الرامي إلى البت في دستورية الفصلين ...، غير دستوري.
يستفاد من اجتهاد الغرفة الدستورية وبشكل قاطع أن النظر في النظام الداخلي لا يكون مقبولا إلا اذا تم إحالته من طرف رئيس المجلس المعني بالأمر، وبالنتيجة عدم قبول الطلب النواب الرامي إلى الطعن في النظام الداخلي. وهل سيحذو المجلس الدستوري حذو الغرفة الدستورية في عدم قبول الطلب أم سيكون له رأي أخر؟ !
رابعا: تقنيات إصدار قرارات المجلس الدستوري
تختلف تقنيات إصدار القرارات المتعلقة بالأنطمة الداخلية عن تلك المتعلقة بالقوانين العادية، وشبيهة نوعا ما بقرارات القوانين التنظيمية، و يتجلى هذا الإختلاف أساسا في كون أن إحالة الأنظمة الداخلية إلى المجلس الدستوري من قبل رئيسا مجلسي البرلمان أن رسالة الإحالة لا تتضمن المآخذ المثارة بدستورية مواد النظام الداخلي، اذ يكتفي رئيس المجلس المعني بالأمر فقط بإحالة نص النظام الداخلي للمجلس الذي ينتمي إليه طالبا منه فحص دستوريته. وبمجرد أن تستلم الأمانة العامة للمجلس الدستوري رسالة الإحالة، يقوم رئيس المجلس الدستوري بتعين مقرر من بين أعضاء المجلس الدستوري لإعداد مشروع القرار الذي يكون موضوع المداولة. وفي هذا الصدد ينبغي التميز بين حالتين:
الحالة الأولى، تتعلق بإحالة النظام الداخلي الذي وضع لأول مرة من قبل أحد مجلسي البرلمان، ففي هذه الحالة يبسط المجلس الدستوري رقابة شمولية على نص النظام الداخلي، وذلك على النحو التالي:
• يشير في الحيثية الأولى إلى أن تتطابق النظام الداخلي مع أحكام الدستور يستوجب مطابقته أيضا للقوانين التنظيمية المنصوص عليها في الدستور.
• ويشير أيضا إلى أنه بعد دراسة النظام الداخلي الذي وافق عليه المجلس المعني بالأمر ان أحكامها مطابقة للدستور ما عدا المواد (....)، ولا يذكر في قراره مضمون المواد المطابقة للدستور.
• مباشرة بعد ذلك يتصدى للمواد غير الدستورية ويفحصها مادة مادة، بحيث يستعرض مضمون تلك المواد و يذكر أسباب عدم دستوريتها.
• في بعض المواد يذكر المجلس الدستوري في قراره أن بعض المواد من النظام الداخلي مطابقة للدستور شريطة مراعاة الملاحظات والتحفظات التفسيرية المبدى بشأنها.
• وأخيرا، اذا كان النظام الداخلي لأحد مجلسي البرلمان المعروض على أنظاره يتضمن أحكاما مأخوذة بنصها أو بمضمونها من النظام الداخلي للمجلس الأخر الجاري به العمل في تاريخ وضعها، حيث تكون تلك المواد سبق للمجلس الدستوري أن صرح بمطابقتها للدستور عند مراقبة دستورية النظام الداخلي الذي اقتبست منه تلك المواد، وذلك مراعاة للججية المطلقة التي تكتسيها قرارات المجلس الدستوري بمقتضى الدستور، ويضيف أن حجية هذه القرارات لا تقتصر فقط على النص الذي صدرت في شأنه بل تمد إلى نص أخر تجمعه وإياه وحدة الموضوع، مع العلم ان المجلس الدستوري دائما ما يستحظر في ديباجة قراراته القرارات السابقة.
الحالة الثانية، وتتعلق بالتعديلات واضافة مواد إلى النظاط الداخلي، والذي صدر بشاأنه قرار أو عدة قرارات سابقة، ففحصها يكون على الشكل التالي:
• يشير إلى الأحكام المأخوذة بنصها أو بمضمونها من النظام الداخلي الذي سبق للمجلس الدستوري أن صرح بمطابقتها للدستور بمقتضى قرارات سابقة التي يشير إليها في البناءات، حيث أنه لا يعيد فحص دستوريتها وذلك مراعاة لحجية قرارات المجلس الدستوري المقضي بها وفق أحكام الدستور.
• ومن ثم ينظر في الأحكام المعدلة وبالخصوص التي سبق للمجلس الدستوري أن أبدى بشأنها ملاحظات أو تحفظات تفسيرية، اذ يجب أخذها بعين الإعتبار عند إعادة صياغة هذه المواد وذلك مراعاة لقوة الشيء المقضي به التي تحوز ها قرارات المجلس الدستوري تفاديا تطبيق أي نص مخالف للدستور (15)، وذلك طبقا لقرار المجلس الدستوري رقم 456-2001 (16)الذي أشار فيه المجلس الدستوري إلى أنه كان يتعين عند انجاز هذه التعديلات الأخذ بعين الإعتبار ملاحظات المجلس الدستوري المعللة وإلا يتم الاكتفاء بإضفاء شكل جديد على نفس الأحكام المصرح سابقا بعدم مطابقتها للدستور، الأمر الذي يجعل من الإحالة مجرد طلب إعادة النظر في قرارت المجلس الدستوري، وهو طلب مخالف للدستور...
• وأخيرا يشير إلى المواد والأحكام المستحدثة التي لم ترد في النظام الداخلي السابق حيث يتم فحصها مادة مادة، وعلى عكس الحالة الأولى، اذ يتم ذكر مضمون المواد المستحدثة كلها ويعلل مطابقتها أو عدم مطابقتها للدستور.
وختاما يمكن رصد مجموعة من الملاحظات على رقابة دستورية الأنظمة الداخلية للبرلمان، وهي:
- أن الرقابة لا تمارس بطريقة تلقائية وإنما لابد من الإحالة من قبل رئيس المجلس المختص، ولا المجلس الدستوري أن يباشر رقابته بدون هذه الإحالة من صاحب الاختصاص.
- هذه الرقابة رقابة مجردة أي تمارس بعيداً عن أية منازعة أو خلاف بين الأطراف، فالطعن الدستوري موجه إلى العمل القانوني المتمثل في نصوص الأنظمة الداخلية.
- أن هذه الرقابة لها آجال محددة يتعين أن يباشر خلاله إعمالاً للنص الدستوري المقرر لها.
- أن الرقابة تستهدف مطابقة الأحكام التي أوردتها الأنظمة الداخلية لأحكام الدستور.
- يمكن للمجلس الدستوري أن يقرر أن دستورية نص من النصوص يقتضي أن يفسر بتفسير معين يحدده المجلس ويلتزم به المجلس البرلماني ، كما أن له أن يقرر أن دستورية النص يرتبط بتحفظات محددة يذكرها المجلس وعلى المجلس المعني أخذها بعبن الإعتبار.
- أن رقابة الأنظمة الداخلية لا تخضع للدفع الفرعي بعدم الدستورية المنصوص عليه في الفصل 133 من دستور 2011 كونها رقابة إلزامية وقبل إصدار الأمر العمل بها من قبل المجلس الدستوري، وكذلك كون قرارات المجلس الدستوري تحوز على قوة الشيء المقضي به.
* الهوامش
1 - رشيد المدور: خصائص الرقابة على دستورية الأنظمة الداخلية ومنهجها في التطبيق المغربي - بحث منشور بمجلة الحقوق الكويتية التي تصدرها جامعة الكويت - العدد 1 - السنة 32 مارس 2008 ص 351 وما بعدها.
2 - من هذه الدساتير نجد: الدستور اللبناني المعدل سنة 1990، الدستور المصري سنة 1971، دستور السودان الصادر عام 2005.
3 - رشيد المدور، مرجع سابق، ص. 357
4 - للاشارة أنه في هذه المقالة سنستعمل عبارة المجلس الدستوري عوض المحكمة الدستورية على اعتيار أن هذه الأخيرة لم تدخل حيز النفاذ بعد، وكذلك كون أن القرارات التي سنشير إليها كلها صادرة عن المجلس الدستوري.
5 - نورالدين أشحشاح، الرقابة غلى دستورية القوانين بالمغرب – دراسة مقارنة-، أطروحة لنيل الدكتورة في القانون العام، جامعة محمد الخامس أكدال، السنة الجامعية، 2000- 2001، ص. 262
6- إلا في في بعض القضايا التي تهم العمل المشترك بين المجلسين، ولهذا الغرض تحدث لجنة برلمانية مشتركة تسمى لجنة التنسيق، توخيا لبلوغ النجاعة والحكامة البرلمانية ولضمان حسين سير التنسيق بين المجلسين، وذلك عملا بالفصل 69 من الدستور
7- نورالدين أشحشاح، الرقابة غلى دستورية القوانين بالمغرب – دراسة مقارنة-، مرجع سابق، ص. 263
8 - القانون التنظيمي رقم 93-29 المتعلق بالمجلس الدستوري، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 124.94.1، كما وقع تغييره وتتميمه بالقانون التنظيمي رقم 98-08، والقانون التنظيمي رقم 07- 49، ج.ر عدد 5679 بتاريخ، 3 نوفمبر 2008
9 - نورالدين أشحشاح، الرقابة غلى دستورية القوانين بالمغرب – دراسة مقارنة-، مرجع سابق، ص. 258
10 - يحي حلوي، محاظرات في مادة العادلة الدستورية بالمغرب، مكتبة أمينة، وجدة، السنة الجامعية، 2008-2009، ص.8
11- النظام الداخلي لمجلس النواب لسنة 1994 ، صادق عليه هذا الأخير في 22 نوفمبر 1994 وتم إحالته إلى المجلس الدستوري في 07 دجنبر 1994، اي بعد مضي 15 يوما من تاريخ المصادقة عليه
النظام الداخلي لمجلس النواب اسنة 2012، صادق عليه مجلس النواب في 12 يناير 2012 وأحاله رئيس مجلس النواب إلى المجلس الدستوري في 13 يناير 2012، أي بعد يوم واحد من تاريخ المصادقة علية
12 - قرار رقم 95-52 الصادر في 3 يناير 1995، ج.ر. عدد 4291 بتاريخ 25 يناير 1995، ص. 196
13 - يشير الفصل 79 من دستور 1992 على إحالة رئيس مجلس النواب إلى المجلس الدستور القوانين العادية وكذلك النظام الداخلي لمجلس النواب، وهو يعادله الفصل 132 من دستور 2011
14- مقرر الغرفة الدستورية رقم 1 بتاريخ 18 أبريل 1978، ج.ر. عدد 3441، 11 اكتوبر 1978، ص. 2664
15- عبد الرحيم المنار اسليمي، مناهج عمل القاضي الدستوري بالمغرب – دراسة سوسيوقضائية-، سلسلة مؤلفات واعمال جامعية، منشورات، م.م.إ.م.ت. عدد 65، ط.الأولى، ص.273
16- قرار رقم 2001- 456، الصادر في 7 غشت 2001، ج.ر. عدد، 4931، بتاريخ 3 شتنبر 2001
قرار رقم 2004- 569، الصادر بتاريخ 11 ماي 2004
بقلم حجاجي امحمد/ طالب باحث في سلك الدكتوراه