توسيع حالات التنافي بين العضوية في مجلس النواب ومسؤوليات ووظائف أخرى

أستاذ القانون الدستوري بكلية الحقوق بوجدة
نص دستور المملكة المؤرخ في 29 يوليو 2011 على تنظيم البرلمان المكون من غرفتين؛ مجلس النواب ومجلس المستشارين وأحال على قوانين تنظيمية لتبيان عدد الأعضاء، ونظام انتخابهم، ومبادئ التقسيم الانتخابي، وشروط القابلية للانتخاب، وحالات التنافي، وقواعد الحد من الجمع بين الانتدابات، ونظام المنازعات الانتخابية.
ومن المستجدات التي طرأت على القانونين التنظيميين المؤطرين لمجلسي البرلمان (القانون التنظيمي رقم 27.11 بالنسبة للغرفة الأولى؛ القانون التنظيمي رقم 28.11 بالنسبة للغرفة الثانية)، موضوع حالات التنافي أي حظر الجمع بين العضوية في مجلس النواب أو مجلس المستشارين مع تقلد بعض الوظائف والمسؤوليات الأخرى، وذلك ضمانا لفعالية دور النائب ونجاعته وحفاظا على استقلالية المؤسسة التشريعية.
وبالرجوع إلى النصوص القانونية ذات الصلة، يتضح أن المشرع خصص مقتضيات الباب الثالث من القانون التنظيمي رقم 27.11 المؤرخ في 14 أكتوبر 2011 لحالات التنافي، وهو ما فعله كذلك بالنسبة للقانون التنظيمي رقم 28.11 بتاريخ 21 نوفمبر 2011. وتفاديا للتكرار سيتم التركيز على وضعية نواب الأمة في الغرفة الأولى، بالنظر لتطابق المقتضيات القانونية في الموضوع.
أولا: قائمة المسؤوليات والوظائف التي تتنافى مع صفة عضو مجلس النواب
بتركيز شديد، يمكن جرد حالات التنافي على الشكل التالي: تتنافى العضوية في مجلس النواب مع صفة عضو في المحكمة الدستورية أو في المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي أو في الحكومة. في هذه الحالة الأخيرة، تعلن المحكمة الدستورية، بطلب من رئيس مجلس النواب، داخل أجل شهر، شغور المقعد.
علاوة على هذه الحالات، تتنافى أيضا العضوية في مجلس النواب مع مزاولة كل مهمة عمومية غير انتخابية، في مصالح الدولة أو الجماعات الترابية أو المؤسسات العمومية، أو الأشخاص الاعتباريين الآخرين من أشخاص القانون العام أو الشركات التي تملك الدولة أكثر من نسبة 30% من رأسمالها، باستثناء مأمورية مؤقتة بتكليف من الحكومة على ألا تتجاوز 6 أشهر. وفي حالة استمرار هذه المأمورية بعد انصرام المدة المذكورة، تعلن المحكمة الدستورية، بناء على طلب من مكتب مجلس النواب، عن إقالة النائب المعني بالأمر. وتجدر الإشارة إلى أن كل شخص تنطبق عليه إحدى حالات التنافي المنصوص عليها في هذه الفقرة وينتخب في مجلس النواب يجعل لزاما، بناء على طلب منه، في وضعية الإلحاق طبقا للنصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل وذلك طيلة مدة انتدابه.
عمليا، يصدر رئيس الحكومة قرار الإلحاق باقتراح من الوزير المعني بالأمر بعد تأشيرة الوزير المكلف بالمالية والوزير المكلف بالوظيفة العمومية. ويتخذ هذا القرار في ظرف الثمانية أيام الموالية لمستهل الفترة النيابية أو، في حالة انتخابات جزئية، خلال الثلاثين يوما الموالية لإعلان نتائج الاقتراع. غير أنه لا يسري مفعول الأجل، إذا نوزع في الانتخاب، إلا ابتداء من تاريخ القرار الصادر عن المحكمة الدستورية بإقرار الانتخاب. وعند انتهاء مدة الانتداب، يعاد المعني بالأمر تلقائيا إلى سلكه بإدارته الأصلية.
ومن صور حالات التنافي، العضوية في مجلس النواب مع مهام رئيس مجلس الإدارة أو متصرف منتدب، وكذا مع مهام مدير عام أو مدير، وعند الاقتضاء، مع مهام عضو في مجلس الإدارة الجماعية أو عضو في مجلس الرقابة، المزاولة في شركات المساهمة التي تملك الدولة، بصفة مباشرة أو غير مباشرة، أكثر من نسبة 30% من رأسمالها. أخيرا، تتنافى العضوية في الغرفة الأولى للبرلمان مع مزاولة مهام غير تمثيلية تؤدي الأجرة عنها دولة أجنبية أو منظمة دولية أو منظمة دولية غير حكومية.
يتعين على النائب الذي يوجد، عند انتخابه، في إحدى حالات التنافي المشار إليها في الفقرة السابقة أن يثبت في ظرف 30 يوما التي تلي إعلان النتائج النهائية للانتخاب أو صدور قرار المحكمة الدستورية في حالة نزاع، أنه استقال من مهامه المتنافية مع انتدابه أو أنه طلب، عند الاقتضاء، وضعه في حالة الإلحاق، وإلا أعلنت إقالته من عضويته.
وحفاظا على استقلالية النائب العضو في مجلس النواب وتفرغه التام للعمل البرلماني، ألزمه المشرع أن يصرح، خلال مدة انتدابه، لمكتب المجلس بكل نشاط مهني جديد يعتزم ممارسته. وبالنظر إلى إلزامية هذه القواعد القانونية، رتب القانون نتائج خطيرة على الشخص الذي يقبل أثناء مدة انتدابه مهمة تتنافى مع هذا الانتداب وهو التجريد بحكم القانون من صفة نائب.
من المؤكد أن حالات التنافي المشار إليها سابقا والمقتضيات المؤطرة لها كفيلة بضمان تفرغ المنتخب بمجلس النواب أو بمجلس المستشارين للعمل النيابي، غير أن الممارسة العملية أبانت عن بعض التقصير والإهمال من جانب بعض نواب الأمة في التعاطي مع الانتداب الانتخابي وذلك بسبب تقلد أكثر من مسؤولية في نفس الوقت مما حدا بالمشرع إلى إدخال تغيير على المادة 13 من القانون التنظيمي الخاص بمجلس النواب والمادة 14 من القانون التنظيمي المتعلق بمجلس المستشارين. هكذا أصبحت صياغة الفقرة 2 من المادة 13 على الشكل التالي: "تتنافى العضوية في مجلس النواب مع رئاسة مجلس جهة، ومع رئاسة مجلس عمالة أو إقليم، ومع رئاسة مجلس كل جماعة يتجاوز عدد سكانها 300.000 نسمة، ويؤخذ بعين الاعتبار عدد السكان المثبت في آخر إحصاء عام رسمي. وتحدد بنص تنظيمي قائمة الجماعات المعنية. كما تتنافى العضوية في مجلس النواب مع أكثر من رئاسة واحدة لغرفة مهنية أو لمجلس جماعة أو مجلس مقاطعة جماعية أو مجموعة تؤسسها جماعات ترابية".
يتضح من هذا التغيير رغبة المشرع الواضحة في عقلنة وترشيد الانتدابات حيث يصعب التوفيق بين الانتداب النيابي والإكراهات المرتبطة بجسامة مسؤولية رئاسة الجماعات الكبرى التي تستلزم عمليا من الرئيس التفرغ الكامل والكلي لتسيير شؤون الجماعة في أحسن الظروف. وهم هذا المستجد العديد من الجماعات التي حددها بدقة مرسوم 2 يوليو 2021 في 13 جماعة متمركزة في كبريات مدن المملكة وهي: طنجة، تطوان، وجدة، فاس، مكناس، الرباط، سلا، تمارة، القنيطرة، الدار البيضاء، مراكش، آسفي وأكادير.
على الرغم من وضوح المقتضيات القانونية الناظمة لمسألة التنافي، غير أن القضاء الدستوري كان مدعوا للبت في العديد من القضايا التي وجد أصحابها في وضعية تناف.
ثانيا: اجتهاد القضاء الدستوري
في ضوء هذه المقتضيات القانونية، بت القضاء الدستوري في حالات كثيرة تبين أن أصحابها كانوا يوجدون في حالة تناف. ومن الأمثلة التطبيقية على ذلك، نذكر وضعية الجمع بين المسؤوليات حيث قضى المجلس الدستوري بتحقق حالة تناف بين مزاولة أحد النواب لمهام رئاسة الجماعة الحضرية لسلا إضافة إلى رئاسته "مجموعة التجمعات الحضرية لتدبير مرفق النقل الحضري ومخطط التنقل الحضري" (قرار رقم 823.12 بتاريخ 27/12/2011).
ومن صور حالات التنافي المعروضة على نظر المجلس الدستوري، وضعية أحد النواب المزاولين لمهام طبيب جراحي للأسنان متعاقد مع الهيئات التعاضدية لموظفي الإدارات والمصالح العمومية بالمغرب. بعد بحث دقيق ومستفيض، خلص المجلس الدستوري في نهاية تعليله إلى وجود حالة تناف، الأمر الذي يتعين معه تسوية وضعية المعني بالأمر داخل أجل 15 يوما تبتدئ من تاريخ تبليغه بهذا القرار، طبقا لمقتضيات الفقرة الثالثة من المادة 18 من القانون التنظيمي المتعلق بمجلس النواب (قرار رقم 858.12 بتاريخ 13/06/2012).
وخلقت المرحلة اللاحقة للانتخابات التشريعية المجراة يوم 25 نوفمبر 2011 في ظل دستور 2011، ارتباكا كبيرا لدى بعض النواب الذين كانوا يتقلدون مسؤوليات في حكومة تصريف الأمور الجارية، وهو حال السيد إدريس لشكر الوزير المكلف بالعلاقات مع البرلمان الذي رفع أمره إلى المجلس الدستوري ليستفتيه في الموضوع متسائلا ما إذا كانت توجد حالة تناف بين انتدابه في مجلس النواب ومزاولته لمهام وزارية في حكومة تصريف الأمور الجارية، وفيما إذا كان يحق له خلال ذلك ممارسة المهام النيابية. استقر رأي المجلس الدستوري (قرار رقم 824.12 بتاريخ 27/11/2011)، بعد فحصه لمعطيات القضية، على أن الطلب أصبح غير ذي موضوع، تأسيسا على إعفاء السيد لشكر من مهامه الوزارية على إثر استقالته منها وذلك بناء على طلب رئيس الحكومة، وفقا لأحكام الفصل 47 من الدستور.
ويمكن لأعضاء مجلس النواب أن يستفتوا المحكمة الدستورية في شأن وضعية بعضهم في حالة وجود شك في تنافي المهام المزاولة مع الانتداب في مجلس النواب، أو في حالة وجود نزاع في هذا الشأن، وفي هذه الفرضية، يرفع مكتب مجلس النواب أو وزير العدل أو النائب بنفسه الأمر إلى المحكمة الدستورية التي تقرر ما إذا كان النائب المعني بالأمر يوجد فعلا في إحدى حالات التنافي. هذا بالضبط ما وقع لثلاثة أعضاء في الغرفة الأولى حيث يشغلون كلهم مهام رئاسة جهة من جهات المملكة. للبت في هذه النازلة، ارتكز المجلس الدستوري (قرار رقم 913.13 بتاريخ 04/01/2013) على مبدأ عدم رجعية القوانين بحيث أن الأشخاص المعنيين بالأمر تم انتخابهم وفق مقتضيات المادة 10 من القانون رقم 47.96 الصادر بتاريخ 2 أبريل 1997 المتعلق بتنظيم الجهات، ولم يتم بعد تنظيم الانتخابات التي تنبثق عنها مجالس الجهات الجديدة وفق أحكام الدستور.
بدورها عرضت على المحكمة الدستورية بعض الحالات المرتبطة بوضعيات التنافي، نوردها على النحو التالي: – شغور المقعد الذي كان يشغله أحد المستشارين نتيجة وجوده في حالة تناف إثر تعيينه عضوا بالمحكمة الدستورية في 4 أبريل 2017 (قرار 01.17 بتاريخ 12/04/2017)؛ – شغور المقاعد التي كان يشغلها 11 عضوا في مجلس النواب بعد تعيينهم أعضاء في الحكومة (قرار 02.17 بتاريخ 12/04/2017)؛ – حالة التنافي مع العضوية بسبب رئاسة لكل من مجلس جماعة، ومجموعة جماعات ترابية (قرار 91.19 بتاريخ 03/04/2019)؛ – حالة التنافي مع العضوية بسبب التعيين في منصب سفير (قرار 94.19 بتاريخ 08/07/2019)؛ – حالة التنافي مع العضوية إثر التعيين بالمحكمة الدستورية (قرار 104.20 بتاريخ 17/04/2020)؛ – حالة التنافي مع العضوية بسبب رئاسة لكل من مجلس جماعة، ومجموعة جماعات ترابية (قرار 105.20 بتاريخ 30/04/2020).
من جهتها، أقرت المحكمة الدستورية في قرارها رقم 118.21 بتاريخ 7 أبريل 2021 المشرع على مبادرته بإضافة حالتي "رئاسة مجلس عمالة أو إقليم" و"رئاسة مجلس كل جماعة يتجاوز عدد سكانها 300.000 نسمة"، إلى قائمة المسؤوليات الانتدابية التي تتنافى مع صفة عضو مجلس النواب. وبينت المحكمة الغاية من التعديل حيث "إن المشرع، بسنه قواعد حالات التنافي، توخى من بين الغايات التي يهدف إليها، ضمان أداء سليم للوظائف الانتخابية، وتحقيق حسن سير المؤسسات المنتخبة والوقاية من حالات تنازع المصالح إعمالا لمبدإ ربط المسؤولية بالمحاسبة". فالإضافة موضوع التغيير تندرج في الصلاحية التقديرية للمشرع الرامية إلى الحد من الجمع بين الانتدابات، وتفعيل مبدإ الحكامة الجيدة الذي يعد، بنص الفقرة 2 من الفصل الأول من الدستور، من مرتكزات النظام الدستوري للمملكة، وما يستلزمه إعمال المبدإ المذكور من ضمان حسن أداء مهام المؤسسات المنتخبة.
على النقيض من هذا الرأي، سبق للمجلس الدستوري (قرار 817.2011) أن قضى بعدم دستورية بعض المقتضيات ذات الصلة بحالات التنافي. للتذكير، فقد اشتمل القانونان التنظيميان المتعلقان بمجلس النواب ومجلس المستشارين المشار إليهما سابقا على مواد معيبة خالفت صراحة مضمون الدستور. علاقة بحالات التنافي بين العضوية في مجلس النواب مع صفة عضو في الحكومة، تنص المادة 14 من القانون التنظيمي الخاص بمجلس النواب في فقرتها 2 على أنه في حالة تعيين نائب بصفة عضو في الحكومة تعلن المحكمة الدستورية شغور مقعده، وتضيف نفس الفقرة في مقطعها الأخير ما يلي:
"ويسترجع المعني بالأمر، بحكم القانون، طبق نفس الكيفيات، صفة نائب، برسم مدة الانتداب المعنية، خلال أجل شهر من تاريخ الإعلان عن انتهاء مهامه الحكومية، وذلك ما لم يتم ملء المقعد الشاغر عن طريق انتخابات جزئية بسبب تعذر تطبيق مسطرة التعويض المقررة في هذا القانون التنظيمي". في تقدير المجلس الدستوري، انطلاقا من هذه المقتضيات، يكون انتداب المترشح الذي دعي لملء المقعد الشاغر عن طريق مسطرة التعويض مؤقتا ينتهي بانتهاء المهام الحكومية للنائب السابق.
وهذه وضعية قانونية أقل ما يقال عنها أنها شاذة وغير مقبولة: "وحيث إنه – فضلا عن أنه ليس في الدستور ما يسمح بوجود نيابة برلمانية مؤقتة، وأن المقطع المذكور يتنافى مع مبدأ المساواة بين النواب فيما بينهم – فإن الصبغة النهائية لقرارات المحكمة الدستورية التي لا تقبل، طبقا للفقرة الأخيرة من الفصل 134 من الدستور، أي طريق من طرق الطعن وتلزم كل السلطات العامة وجميع الجهات الإدارية والقضائية، تجعل التصريح بشغور مقعد عضو برلماني نهائيا، ولا يجوز لشاغله السابق استرجاعه برسم مدة الانتداب المعنية".
ونظرا للارتباط الموضوعي للمادة 92 (تعويض النواب والانتخابات الجزئية) خاصة فقرتها 2 بالمادة 14، قضى المجلس الدستوري بعدم مطابقة هذه المضامين لأحكام الدستور.