Le projet de loi d'accès à l'information (N°31-13) est l'aboutissement d'un travail de longue date de plaidoyer de la société civile et des professionnels des médias. Transparency Maroc et le Réseau marocain du droit d'accès à l'information (REMDI) ont joué un rôle important dans ce sens. Le texte est supposé aussi concrétiser le droit inscrit dans l'article 27 de la nouvelle constitution qui dit que : «Les citoyennes et les citoyens ont le droit d'accéder à l'information détenue par l'administration publique, les institutions élues et les organismes investis d'une mission de service public». Les limitations de ce droit ne peuvent se faire que «par la loi» et dans le cas de protéger «tout ce qui concerne la défense nationale, la sûreté intérieure et extérieure de l'Etat, ainsi que la vie privée des personnes» ou de prévenir «l'atteinte aux droits et libertés énoncés» dans la Constitution. Malgré le rôle actif et l'expertise accumulée par les ONG spécialisées, le projet de loi a été préparé sans associer ni impliquer la société civile et les ONG concernées, en contradiction avec ce qui est prévu par les dispositions de la constitution (approche participative, élaboration des politiques publiques). Ce projet de loi suscite plusieurs remarques de gravité variable, mais les plus importantes concernent la formulation vague d'un nombre important d'exceptions – interdictions – susceptibles de porter atteinte fondamentalement et même de remettre en cause le droit d'accès à l'information. C'est aussi le cas de pénalités et de sanctions symboliques prévues dont pourraient s'accommoder de nombreux citoyens, car la non mise en œuvre de ce droit sera très peut coûteuse. 1. L'article 19: des exceptions non justifiées ou l'annulation du droit d'accès à l'information? Dans l'ancienne constitution, l'article 19 a joué le rôle de l'exception pouvant annuler tout le reste, au point qu'il a été qualifié de représenter une constitution supérieure dans le texte constitutionnel. Avec le projet de loi d'accès à l'information, cet article 19 semble jouer le même rôle: celui d'introduire 13 catégories d'exceptions-interdictions (sous une forme vague et générale) pouvant aller jusqu'à annuler l'exercice du droit d'accès à l'information. L'article 19 est divisé en deux parties: La première partie liste cinq domaines se référant à la Défense nationale, la sécurité intérieure et extérieure, la vie privée des personnes, les libertés et les droits fondamentaux mentionnés dans la constitution, ainsi que les délibérations du conseil des ministres et du gouvernement se rapportant au cinq cas évoqués précédemment. Tous ces domaines sont soustraits au droit constitutionnel d'accès à l'information sans délimitation aucune et sans conditionner l'interdiction à un préjudice ou un risque quelconque. Or la constitution parle de protéger, ce qui signifie et suppose que ces exceptions soient liées dans la formulation à un éventuel risque à apprécier. Sinon dans la présente formulation, les marchés d'approvisionnement courants, les œuvres sociales, les allocations de logement, les rémunérations, les promotions et procédures de recrutement...pourraient être interprétées comme une menace à la sécurité du pays. Qui pourrait croire cela? Avec la formulation retenue dans le projet de loi c'est l'opacité totale qui est réclamée, en contradiction avec d'autres principes (bonne gouvernance, transparence, redevabilité, reddition des comptes...). En fait la Défense nationale devrait également être soumise à un minimum de divulgation proactive des informations au public. Les militaires, citoyens eux-mêmes, réclameraient certainement d'être informés sur la gestion de leurs pensions, sur l'allocation des terrains attribués par l'Etat,... Ils souhaiteraient connaître les ressources publiques affectées à la gestion courante de leur institution ou que les procédures de promotions et de gestion des ressources humaines se passent en toute transparence. 1.1 Ce qui est personnel-privé à mettre en balance avec l'intérêt du public L'exception qui porte sur «la vie privée des personnes» est également exprimée de manière très vague. Si des précisions ne sont pas apportées au texte de loi, une interprétation restrictive du texte permettrait de considérer que la possession d'un agrément, d'une licence, ou encore le bénéfice de fonds publics relèvent du domaine privé. Or, il y a manifestement interférence entre les domaines public et privé. Ce qui pose la question du lien avec l'intérêt public: les avantages, les intérêts... accordés à une personne mettent aussi en jeu les intérêts publics (il ne s'agit nullement des analyses médicales, qui ne concernent que la personne ou éventuellement sa famille). De fait, l'exception au droit d'accès à l'information doit considérer ce qui porte atteinte à «la vie privé des personnes», devant être apprécié et mis en balance avec ce qui affecte les intérêts du public et de la collectivité. Il en est de même des droits fondamentaux cités dans la constitution (droits humains, égalité, non discrimination, droit de la propriété...). De ce fait, la formulation généralisante disant «tout ce qui concerne les exceptions listées» est une manière abusive et non justifiée de restreindre le droit à l'information. 1.2 L'exception si préjudice! La seconde partie des exceptions-interdictions de l'article 19 évoque justement tout ce qui cause un préjudice et le lie à huit catégories de domaines d'informations: par exemple les informations qui concernent les relations avec d'autres Etats (par exemples les marchés public, TGV, etc.) ou des organisations internationales. Cependant, on permet aux autres Etats et organisations en question de juger ce qui devrait relever du secret. Dans ces cas, ce sont les Etats et les organisations internationales qui vont décider du gel du droit d'accès à l'information. L'article 20 du projet de loi d'accès à l'information est également écrit de manière générale et absolue, ce qui peut avoir pour conséquence l'annulation du droit d'accès à l'information non par la force de la loi, mais du fait qu'une personne ou institution juge que l'information dans le domaine public doit-être gardée secrète. Dans ces conditions, l'accès à l'information dépend de l'accord d'une tierce personne et du pouvoir discrétionnaire de l'administration concernée. Dans cette seconde liste de l'article 19, on trouve également «tout ce qui est susceptible» d'affecter la gestion de la politique économique, financière et économique, les politiques publiques en cours de préparation qui selon les rédacteurs du projet de loi, ne demandent pas la consultation des citoyens...le texte ne dit pas qui doit juger le besoin de ladite consultation, mais il est évident que c'est l'administration. Ces interdictions font fi du droit de participation de la société civile et de son implication dans l'élaboration des politiques publiques reconnu par la constitution. Rédiger ainsi la loi accorde un pouvoir discrétionnaire considérable à l'administration, où il y a un déséquilibre à l'origine. Ceci impose un rééquilibrage par l'inclusion d'une obligation à l'administration ou institution concernée de justifier le recours aux exceptions de l'article 19 et de montrer l'existence d'un risque ou d'un préjudice dans tous ces cas. Par ailleurs, la logique devrait recommander d'appliquer le principe retenu par l'article 22 (la suppression de la partie du document ou de l'information qui met en cause la sécurité, et non de sa totalité) à toutes les exceptions de l'article 19. Sur cette base, des informations relatives à la défense nationale ou d'autres domaines ne sont exclus que parce qu'il y a justement un risque justifié ou un droit légitime à protéger. Par ailleurs, s'il est acceptable que des investigations et enquêtes administratives en cours soient protégées, il n'y a en revanche aucune raison que l'accessibilité à l'information ne soit pas explicitement limitée dans le temps. En outre, au lieu de lister de manière générale «les sources d'information» comme une exception ouvrant la porte à tous les abus, il est plus conforme à l'esprit du droit d'accès à l'information de retenir la protection des sources d'information spécifiques comme par exemple, celles des professionnels des médias. 2. Tous les formats et tout ce qui implique un financement public Certaines remarques peuvent paraître mineures, mais le maintien de certaines dispositions les concernant peut limiter l'accessibilité à l'information de manière significative. Tel est le cas du format (art 1). Il est essentiel de préciser que l'accès à l'information peut prendre différentes formes et notamment celles qui permettent une utilisation et exploitation des bases de données. Par exemple, pour la morasse budgétaire, il est indispensable de disposer de données sous forme de base de données (sur tableur...) et non pas seulement des fichiers PDF. Le principe de la publication proactive retenu dans l'article 7 du projet de loi est positif. Surtout qu'il est souligné que les institutions concernées sont appelées à publier le maximum d'informations à l'exclusion de ce qui rentre dans les catégories des «exceptions». Cependant, la liste de ce qui est permis devrait-être largement complétée en ajoutant à titre d'exemples: En fait, les listes des domaines d'accessibilité ne peuvent être exhaustives ni couvrir tous les besoins légitimes en application du droit d'accès à l'information. Il est plutôt recommandé d'introduire dans la loi le principe général de l'accès à l'information pour tous les domaines, activités, documents impliquant un financement public (subvention, aides, avantages octroyés, participation, financement...). 3. Eviter le risque des informations générales, dépassées et sans intérêt: un pouvoir discrétionnaire considérable Conditionner l'accessibilité à la publication des informations (les faits importants en rapport avec les décisions importantes et les politiques qui affectent le citoyen, du moment qu'elles relèvent du domaine public) tel que suggéré, soulève le problème de la décision discrétionnaire de l'administration. Il revient à celle-ci de décider le maintien de certaines informations sous le secret. Or l'intérêt de toute information est inscrit dans le temps. Après un certain moment, l'information devient sans intérêt. Aussi, il y a lieu de préciser que l'information doit-être publiée à temps et doit garder un caractère pertinent. Ceci s'applique parfaitement, à titre d'exemple au budget citoyen. L'intérêt de sa publication est associé au moment du débat public et de l'adoption du projet de loi de finances. Autrement, son intérêt devient beaucoup plus limité. 4.Adoption de plans d'action proactive de publication des informations par les institutions concernées Il faut préciser aussi, qu'en matière de données financières et budgétaires, il ne suffit pas de publier les prévisions, mais également les réalisations et l'explication des écarts. Ceci mérite d'être précisé et incorporé dans le volet proactif des publications du gouvernement. L'article 8 qui demande aux institutions concernées de faciliter l'accessibilité de l'information devrait prendre une forme plus opérationnelle en spécifiant l'obligation à toutes les institutions concernées de préparer un programme ou un plan d'action des informations à publier de manière proactive. La mise en œuvre de nombreuses lois a été bloquée ou très souvent retardée du fait la non publication des décrets d'application. Si nous voulons que ce scénario ne soit pas celui de la loi d'accès à l'information, il est indispensable de préparer les formats de demande de l'information (et les autres documents et modalités d'application de la loi) en même temps que la publication de la loi. Ceci ne doit pas poser problème car ces imprimés sont supposés garder un caractère simple pour ne pas dresser des obstacles artificiels devant l'accessibilité à l'information. La simplicité est d'autant plus requise que le projet de loi prévoit lui-même de recueillir des demandes orales pour des personnes qui ne maîtrisent pas l'écrit (ou analphabètes). Par conséquent, la mention de la conditionnalité prévue dans les articles 11i et 12 devrait être simplement supprimées. En outre, les textes d'application (préparés par l'administration) ne doivent pas retarder la mise en œuvre du droit d'accès à l'information car la constitution stipule que seule la loi peut restreindre l'accès à l'information. Ainsi, l'esprit de l'article 27 de la constitution recommande de ne pas inclure dans les textes d'application ce qui dépend du comportement de l'administration. Ceci concerne également l'article 17 pour ce qui est du formulaire de la plainte et l'article 40 qui bloquerait toute la mise en œuvre du droit d'accès à l'information. 5. La composition de la commission nationale: une présence de figuration de la société civile L'article 23 institue une commission nationale dont la charge est d'assurer le droit d'accès à l'information. En fait ces attributions sont assez limitées. Elle est composée de 11 membres: 2 juges, 2 membres de l'administration désignés par le chef du gouvernement, 2 membres des institutions du parlement, 1 représentant de l'institution des archives, 1 représentant de l'ICPC....et enfin 1 représentant de la société civile. Le projet de loi indique que le président doit être reconnu pour son intégrité, son indépendance, sa compétence...mais ne précise pas qui désigne le président (ni le statut de la commission). Cependant, pratiquement tous les autres membres sont désignés par des présidents d'instances qui sont plus ou moins soumis à une redevabilité quelconque. Les nominations du secrétaire général et de deux rapporteurs sont faites sur proposition du président. Mais plus important, alors que la question de l'accès à l'information est caractérisée par un déséquilibre de la relation entre les citoyens et l'administration en faveur de cette dernière, nous constatons que la représentation de la société civile est quasi-symbolique. En plus pour faire mieux, une procuration est accordée au président désigné du Conseil national des droits de l'Homme pour choisir son représentant de la société civile. Ànoter également l'absence des représentants des médias, des professionnels de l'information. En outre, il est surprenant que cette commission ne soit pas soumise elle-même à des obligations plus précises et fréquentes de publication de l'information sur ses activités. L'article 31 reste général et ne précise aucune obligation de publication et de redevabilité, alors que cette commission est censée donner l'exemple en retenant le principe d'un plan proactif d'information annuel et inscrivant l'obligation de publier des rapports d'activités et des comptes rendus de ses décisions et les démarches entreprises avec une certaine régularité. 6. Ignorer l'application de la loi est peu coûteux et très commode! La formulation de l'article 33 n'est pas précise en ce qui concerne celui qui doit-être sanctionné. De plus, les sanctions prévues sont pécuniairement très légères au point qu'elles risquent d'hypothéquer sérieusement la mise en œuvre de la loi. En effet, des sanctions comprises entre 500 et 3000 dhs sont presque symboliques et ne risquent pas d'inciter certaines administrations à appliquer la loi. À titre d'exemple que représentent ces pénalités pour l'OCP, la CDG ou pour l'administration fiscale? Ce qui est absolument requis c'est d'augmenter les montants des pénalités et surtout d'introduire le principe de lier la pénalité au dommage causé et à la durée de non accessibilité à l'information. Celles proposées actuellement (de 500 à 3000 dhs) ne peuvent avoir de sens que si elles sont appliquées sur la base de pénalités journalières de retard. Plus précisément les sanctions devraient être modulées en fonction du dommage causé à une personne, à des groupes ou à la collectivité. Ainsi, l'introduction du principe de la modulation de la pénalité en fonction du dommage causé est cruciale. 7. Une autre menace fatale dissimulée dans l'article 35 L'article 35 du projet de loi fait peser une menace (pénale) sur tout le droit de l'accès à l'information. Dans cet article le secret professionnel n'est pas défini (nous ne le connaissons qu'en pratique). Il est par contre lié à l'article 19 de la loi et sa longue liste d'exceptions-interdictions générales et vagues. Sur cette base on peut se demander si le but recherché n'est pas d'annuler tout simplement le droit d'accès à l'information des citoyens en exposant les sources d'information à un niveau élevé de risque. Son maintien dans ce projet de loi comme l'attitude des responsables dans l'affaire des primes de Mezouar et Bensouda est un message fort de l'absence de la volonté politique d'aller dans le sens de la mise en œuvre du droit d'accès à l'information. 8. Deux poids deux mesures! L'article 39 va plus loin en disculpant de toute responsabilité et de toute sanction administrative ou judiciaire tout responsable qui refuserait de donner l'information de bonne foi (ne sachant pas qu'elle est accessible). En plus du fait que les citoyens et les fonctionnaires encore plus ne sont pas censés ignorer la loi, cette disposition ouvre la porte à tous les abus. Par ailleurs, si l'argument de la bonne foi devait être accepté, il est tout à fait normal et légitime qu'il soit appliqué également pour ceux qui donnent une information non autorisée de bonne foi. Bien évidemment cette éventualité n'est pas retenue dans la version actuelle de l'article 39. En conséquence, il y a lieu d'apporter des précisions à l'article 39 et si le principe d'un agissement de bonne foi est retenu, il devrait être appliqué de manière identique aussi bien à ceux qui refusent qu'à ceux qui accordent l'accès à l'information de bonne foi. Par ailleurs, l'exigence d'une caution correspondant à la pénalité maximale (art. 37) pour contester la décision de la commission nationale est un moyen de lier le droit d'accès à l'information aux ressources financières des personnes, ce qui ne peut être accepté car il porte atteinte à ce droit de manière discriminante. En conclusion, on peut dire que nous avons à faire à un projet de loi qui introduit des exceptions-interdictions générales (dans de nombreux cas des interdictions absolues) susceptibles d'annuler le droit à l'accès à l'information dans de nombreux domaines (économie, finances, défense et sécurité). Il accorde à l'administration une place prépondérante et un pouvoir discrétionnaire important dans la commission de recours et une place symbolique à la société civile. Les représentants des médias et les citoyens sont exclus, tout simplement. Le recours est discriminant puisqu'il est conditionné au paiement préalable. Par le biais d'un droit de réserve vague et des sanctions symboliques, des risques élevés de poursuites pour ceux qui même par erreur communiqueraient une information non autorisée, l'introduction de la bonne foi dans un seul sens.... on se retrouve face à une loi qui va restreindre considérablement ou même annuler le droit d'accès à l'information. Elle constitue en fait un recul, couronné par l'article 40 qui accorde à l'Exécutif le pouvoir discrétionnaire pour l'élaboration et la publication des textes d'application. Dans ces conditions, ceux qui ont milité pour le droit d'accès sont tentés de dire nous n'avons pas besoin d'une loi d'accès à l'information, certainement pas celle-ci.
