تطور الدبلوماسية البرلمانية للمغرب

إلى جانب مهامها المرتبطة بالتشريع وإعمال الرقابة على العمل الحكومي، تحظى الهيئات التشريعية في مختلف الأنظمة الدستورية ببعض الصلاحيات المرتبطة بالشأن الدبلوماسي، وإذا كان الدستور المغربي قد خوّل سلطات محورية في هذا الشأن إلى المؤسسة الملكية، فإن البرلمان بدوره يمارس بعض هذه الصلاحيات في إطار الحدود الضيقة المرسومة له، محاولا تطويرها تبعا لتطور الحياة الدولية وتوسيع هامش الحريات في البلاد.
الفاعلون في حقل السياسة
الخارجية المغربية
تعد السياسة الخارجية مجالا حيويا بالنسبة للدولة، الأمر الذي يفرض تدبيرها بنوع من التشارك في عالم تعقّدت فيه الأزمات والقضايا وتبيّن خلالها عجز الأدوات والأساليب التقليدية والرسمية في هذا السياق، وهذا ما حرصت عليه مختلف الدساتير في العالم (نشير إلى أن الدستور الأمريكي يمنح صلاحيات مهمة للكونغرس في حقل السياسة الخارجية)، مع تمكين صلاحيات محورية لرئيس الدولة في هذا الشأن.
في مفهوم السياسة الخارجية
ترتبط السياسة الخارجية للدول بمجموعة من السلوكات السياسية التي تباشرها الدولة على المستوى الخارجي في سبيل تحقيق مجموعة من الأهداف والمصالح الحيوية المختلفة.
أما الدبلوماسية فقد عرفها قاموس أكسفورد بكونها: تدبير العلاقات الدولية من خلال أسلوب التفاوض, أو إدارة هذه العلاقات عبر السفراء والدبلوماسيين.
وعلى مستوى بلورة هذه السياسة, فعادة ما يتم تقسيم الآليات الرسمية لصناعة السّياسة الخارجية إلى مؤسسات داخلية وأخرى خارجية, فالأولى تتركز بالأساس في مؤسسة الرئاسة التي غالبا ما تحظى باختصاصات دستورية هامة في هذا الشأن( توقيع المعاهدات, اعتماد وبعث السفراء, الإشراف على المفاوضات الخارجية, التمثيل الخارجي للدولة..) ثم وزارة الخارجية باعتبارها الجهاز التنفيذي الذي يتولى تدبير الشؤون الخارجية للدولة ومتابعتها مع مختلف الفاعلين الدوليين (رعاية مصالح الدولة ورعاياها في الخارج, تمثيل الدولة في المؤتمرات والملتقيات الدولية, ترسيخ سبل التعاون مع مختلف الدول والمنظمات الدولية..).أما الثانية، فتتركز أساسا في البعثات الدبلوماسية المنظمة بموجب اتفاقية فيينا الموقعة بتاريخ 18 أبريل 1961 والقنصلية المحددة بموجب اتفاقية فيينا الموقعة بتاريخ 24 أبريل 1963.
غير نموّ العلاقات الدولية وتطورها في العقود الأخيرة من جهة؛ وما رافقه من تعقد للقضايا والأزمات والصراعات الدولية من جهة ثانية؛ أصبح يفرض نوعا من الانفتاح على فاعلين جدد غير رسميين، لهم أهميتهم في تمتين وتعزيز دبلوماسية الدولة وعقلنة القرارات الخارجية بشكل عام على طريق تحقيق الأهداف والمصالح الحيوية المتوخاة، وفي هذا الصدد تبدو أهمّية الدبلوماسية البرلمانية.
الفاعلون الدبلوماسيون في ضوء الدستور المغربي
يبدو من خلال كتابات المتخصّصين في هذا المجال, أن هناك رأيان متباينان: الأول تقليدي, يركّز على الفرضية التي تعتبر أن السياسة الخارجية في المغرب تظل مجالا محفوظا للملك, انطلاقا من الأساس الدستوري الذي يمنحه مكانة متميزة في هذا السياق (الفصل 19 الذي يعتبر الملك بموجبه أميرا للمؤمنين وممثلا أسمى للأمة ورمزا لوحدتها.. والفصل 24 الذي يتيح له إمكانية تعيين الوزير الأول.. الفصل 25 الذي بموجبه يرأس المجلس الوزاري, والفصل 30 الذي يمنحه صفة القائد الأعلى للقوات المسلحة الملكية والفصل 31 الذي بموجبه يعتمد السفراء لدى الدول والمنتظمات الدولية ويعتمد لديه السفراء وممثلي المنظمات الدولية، وتوقيع المعاهدات والمصادقة عليها - باستثناء تلك التي تترتب عنها أعباء مالية للدولة والتي تتطلب صدور قانون بصددها من قبل البرلمان-, ثم الفصل 74 المتعلق بإعلان حالة الحرب) بالشكل الذي يجعله المحدّد الرئيسي لهذه السياسة.
والثاني ، حديث ويعتمد رؤية واقعية وسياسية, ويرى بأن هناك شركاء آخرين يساهمون إلى جانب الملك في نسج السياسة الخارجية المغربية, كالوزير الأول ووزير الخارجية - وبخاصة بعد صدور مرسوم 20 يناير 1995 وباقي الوزراء ومؤسسة البرلمان من خلال الدبلوماسية البرلمانية..
فالوزير الأول بموجب الدستور المغربي, يتحمل مسؤولية تنسيق النشاطات الوزارية (الفصل 65 من الدستور) عكس ما هو عليه الأمر في الدستور الفرنسي ، مثلا ، الذي ينصّ على أن الوزير الأول يقود عمل الحكومة، الأمر الذي يجعل منه فاعلا ثانويا في هذا الشأن الحيوي، غير أن هذا الأخير بإمكانه أن يؤثر بدوره بصفة فاعلة في بلورة القرارات ذات الطابع الخارجي عبر تحركاته الدبلوماسية في الخارج وكذا من خلال ترأسه للمجلس الحكومي.
ويلاحظ أن هذه المؤسسة، قد انتعشت في السنوات الأخيرة، وبخاصة بعد وصول المعارضة إلى الحكومة، حيث أسهمت في تطوير دور هذه المؤسسة على مستوى التأثير في مسار الدبلوماسية المغربية، سواء على المستوى الاقتصادي والتجاري أو على مستوى المساهمة في تدبير قضية الصحراء المغربية.
وبناء على مرسوم 20 يناير 1995 أصبح وزير الخارجية يتمتع بمهام وسلطات لا تخلو من أهمية على مستوى مساهمته في بلورة السياسة الخارجية للدولة، فهو يتولى مهمة إعداد وتنفيذ عمل الحكومة في الميادين التي تهم علاقات المغرب الخارجية.
ويمكن أيضا لباقي الوزراء التأثير في السياسة الخارجية للدولة في إطار بلورة الاتفاقات التي تعقد على المستوى الثنائي أو الجماعي والتي لها علاقة بالقطاعات التي يشرفون عليها, كوزارة المالية ووزارة الصيد البحري.. بالإضافة إلى الدور الذي يمكن أن يلعبه البرلمان في هذا الشأن.
الممارسة الدبلوماسية للبرلمان المغربي
تضمن الدستور المغربي مجموعة من الاختصاصات المخولة للبرلمان في المجال الدبلوماسي؛ وبرغم تواضع ومحدودية هذه الصلاحيات؛ فإن البرلمان يحاول من حين لآخر تطويرها وتعزيزها من خلال بعض ممارساته وتحركاته الميدانية.
الأساس الدستوري للدور الدبلوماسي للبرلمان المغربي
تتمحور الدّبلوماسية البرلمانية حول مجمل التشريعات والتدابير والإجراءات التي يتخذها البرلمان على طريق بلورة مواقف وسلوكيات تؤثر في طبيعة القرارات الخارجية؛ باتجاه خدمة مختلف القضايا الحيويّة للدولة في علاقتها بتدبير الصراعات والأزمات وجلب الاستثمار وتوضيح ودعم المواقف الخارجية الرسمية للدولة إزاء عدد من القضايا الوطنية والدولية والإقليمية؛ بالشكل الذي يؤثر في ملامحها.
يمكن للبرلمان باعتباره المسؤول عن رسم وتحديد السياسة العامة للدولة؛ أن يلعب بعض الأدوار في علاقتها بصياغة السيّاسة الخارجية بموجب نصوص الدستور, سواء من خلال وسيلة التشريع القانوني المرتبط بالمصادقة على بعض الاتفاقيات أو إعمال الرقابة على النشاط الخارجي للحكومة.
يستند البرلمان المغربي في ممارساته الدبلوماسية إلى مجموعة من المقتضيات الدستورية: فالمادة 31 من الدستور التي تضمن له تأثيرا مباشرا في هذه السياسة، تنصّ على أن:«... يوقع الملك المعاهدات ويصادق عليها غير أنه لا يصادق على المعاهدات التي تترتب عليها تكاليف تلزم مالية الدولة إلا بعد الموافقة عليها بقانون... ».
ويلاحظ أن صلاحيات البرلمان بموجب هذا الفصل جاءت محدودة للغاية، فدوره في حقل المعاهدات الدولية يقتصر على الموافقة على الإجراءات التي يقرّها الفاعل الرئيسي الذي هو الملك، وبخاصة إذا ما قارنا هذه الصلاحيات بالصلاحيات المتاحة للسلطة التشريعية في كل من فرنسا وإسبانيا..
كما أن تعبير المعاهدات التي تكلّف مالية الدولة الوارد في هذا الفصل؛ جاء عاما وفضفاضا، وبخاصة وأن كل المعاهدات المبرمة يفترض أن تكلّف مالية الدولة بشكل أو بآخر، ولعل ما يثار عند تطبيق هذا البند هو أن العادة جرت على أن الحكومة هي التي تملك إمكانية تحديد هذا المعطى، أي تمييز المعاهدات التي تكلّف مالية الدولة عن غيرها من المعاهدات.
وبموجب الفصول 60 و 75 و 76 و 77 من الدستور يمكن للبرلمان المغربي بغرفتيه أن يؤثر في مسار السياسة الخارجية للبلاد عبر مجموعة من التقنيات، في إطار الرقابة التي يمارسها في مواجهة العمل الحكومي (ملتمس الرقابة وسحب الثقة وتقنية الأسئلة الشفوية والكتابية والتصويت على البرنامج الحكومي).
ورغم هذه الإمكانيات، تظل مساهمة البرلمان من حيث مخرجاتها على مستوى بلورة السياسة الخارجية هزيلة، وبخاصة إذا علمنا أن الصلاحيات الحكومية تظل بدورها هامشية في هذا الشأن.
تطور الممارسة الدبلوماسية للبرلمان المغربي وحدودها
ازداد دور البرلمان في صياغة السياسة الخارجية المغربية في ظل التغيرات الدولية المرتبطة بتعقد العلاقات الدولية وتطورها وتنامي البعد الديمقراطي في الخطاب الدولي من جهة، والتطورات التي شهدتها قضية الصحراء في السنوات الأخيرة؛ بالإضافة إلى توسيع هامش المشاركة السياسية وتفعيل الديمقراطية وتزايد دور المجتمع المدني في الحياة السياسية المغربية.
فإلى جانب الأسس الدستورية التي تتيح لهذه المؤسسة التأثير في السياسة الخارجية للدولة، فإن هناك عوامل أخرى يستمد منها البرلمان صلاحياته في هذا الشأن، من قبيل التوجيهات الملكية، حيث كان الراحل الحسن الثاني وبخاصّة خلال افتتاح بعض الدورات التشريعية ،يحث الهيئة البرلمانية على الانخراط في العمل الدبلوماسي خدمة للقضايا الوطنية، وهو ما نجده أيضا في عدد من الخطب التي افتتح بها الملك محمد السادس دورات البرلمان؛ هذا بالإضافة إلى المبادرات التي يتخذها البرلمان بشأن العديد من القضايا الحيوية التي لا تخلو من أبعاد دولية، مثلما هو الشأن بالنسبة لقضية الصحراء المغربية وقضية فلسطين وقضية العراق ومشكل الصيد البحري و ظاهرة «الإرهاب» الدولي والعلاقات المغربية مع بعض القوى الدولية كالاتحاد الأوربي..
وقد تطورت هذه المبادرات في السنوات الأخيرة من خلال بلورة هذه المؤسسة لعدد من المواقف والسلوكات تّجاه هذه القضايا بواسطة بيانات تصدرها أو عبر الاتصالات والزيارات واللقاءات التي تجريها مع الوفود البرلمانية في إطار التنسيق مع مؤسسات تشريعية أخرى ضمن ما يعرف بالدبلوماسية البرلمانية الثنائية أو الدبلوماسية البرلمانية الجماعية التي تتم من خلال بعض الاتحادات البرلمانية الإقليمية والدولية (مجلس الشورى المغاربي؛ واتحاد البرلمانات العربية والإفريقية؛ والبرلمانات الأورو-متوسطية؛ والاتحاد البرلماني الدولي..). أو من خلال استقبال مسؤولي الدول والمنظمات الدولية وإبلاغهم بمواقف المغرب إزاء مختلف القضايا، وإصدار بيانات بصدد هذه القضايا أيضا..
وبرغم هذه الجهود؛ فلازالت الدبلوماسية البرلمانية ظرفية و»مناسباتية»؛ وتفتقد للنجاعة المطلوبة من حيث تأثيراتها في القرار الخارجي وفعاليتها..؛ نتيجة مجموعة من العوامل الدستورية والسياسية والتقنية..
فعلى المستوى الدستوري؛ يبدو أن الهامش المتاح للبرلمان فيما يتعلق بالتأثير في مسار السياسة الخارجية لا زال ضيقا ولا يسمح بتأثير فاعل في هذا الشأن.
كما أن التنسيق والتعاون بين غرفتي البرلمان على مستوى بلورة تحركات ومواقف خارجية متكاملة ومنسجمة في جو من التعاون والتنسيق لا زال ضعيفا.
ومن جهة أخرى؛ وإذا استحضرنا أهمية الجوانب العلمية والتقنية (الخبرة التفاوضية؛ إدارة الأزمات؛ الاطلاع على عدد من الاتفاقيات والمعاهدات التي تهم الدولة؛ القانون الدبلوماسي؛ مبادئ القانون الدولي..) اللازمة لبلورة دبلوماسية فاعلية؛ يظهر أن الكثير من الأحزاب السياسية لم تستطع بعد إعداد نخب برلمانية قادرة على بلورة سلوكيات ومواقف دبلوماسية في مستوى القضايا المطروحة، ناهيك عن تقصير البرلمان بغرفتيه في مد أعضائه بالخبرات والمهارات والمعارف اللازمة في هذا الشأن.
ويزداد الأمر تعقيدا مع حرمان البرلمان من عدد من المعلومات والمعطيات المرتبطة بمختلف القضايا الخارجية التي تدار في كثير من الأحيان بشكل غير منفتح؛ وهو ما يجعل البرلمان مركّزا في عمله على القضايا الداخلية بشكل كبير.
أستاذ الحياة السياسية والعلاقات الدولية في كلية الحقوق بمراكش