نحو عقلنة تدبير ونزع الاراضي السلالية.

تمثل الأراضي السلالية حوالي 15 مليون هكتار من مجموع تراب المملكة البالغ 710.850 كلم 1 ، ويعيش على ظهرها ما يزيد عن 8 ملايين نسمة، أي ما يقارب ثلث سكان المغرب ، إلى جانب أنواع أخرى من الأنظمة العقارية، والمتمثلة في كل من أراضي الجيش، أراضي الأحباس، أراضي الدولة العامة والخاصة، أراضي الملك الخاص المحفظة وغير المحفظة وذلك خلافا للعديد من بلدان العالم التي لا تتجاوز أصنافها العقارية صنفا أو صنفين، فإدا أخذنا دولة لبنان مثلا فلديها صنفين لا ثالث لهما (أراضي الملك والأراضي الأميرية)…، هذا التعدد وإن كان لا يطرح مشاكل قانونية إلا أنه يُنظر إليه على أنه من مُدخلات ضُعف التنمية العقارية بالمغرب
والرقم المذكور بخصوص الأراضي الجماعية هو رقم غير ثابت وآخذ في التقلص وذلك للاعتبارات عدة أهمها الاعتبار الاقتصادي بحيث لا يخفى على أي باحث أو مطّلع على توجهات السياسة العقارية المغربية أن هذه السياسة تهدف إلى التغيير من طبيعة هذا الصنف من الأراضي، بحيث تعتبر الأراضي السلالية أو الجماعية في نظر القائمين على الشأن العقاري أنها لا تخدم التنمية الاقتصادية وأنها لا تعدو تكن مجرد إرث ومخلّف استعماري، وينبغي استرجاعه لملكية الدولة بعد أن سحبت منها في وقت سابق، وليس الرأي على منحى واحد بخصوصها، إذ يذهب الرأي الأول وهو الغالب إلى تصفية هذا الصنف من الأراضي، والثاني أوجَزَ من إجراء كهذا، لأنه سيولد فئة عريضة ستضحى عالة على الدولة
هذه الملكية لا تُغير بطول الحيازة المستوفية للشروط المنصوص عليها في مدونة الحقوق العينية والمحددة بموجب المادة 240 3 ، فقد نص ظهير 27 أبريل 1919 وهو أول ظهير يُنظم بموجبه هذا النوع من الأراضي، بحيث يعد بمثابة الميثاق الجماعي لها، وللإشارة فإن هذا الظهير عرف فيما بعد تعديلات عدة أهمها تعديل سنة 1963 4 الذي وضع الأراضي الجماعية تحت سلطة الوصاية الإدارية لوزير الداخلية في الفصل الرابع منه على أن “الأراضي الجماعية غير قابلة للتقادم ولا للتفويت ولا الحجز”
ويستمد الموضوع أهميته العلمية من خلال دراسته على ضوء كل من الظهير الحالي المنظم للأراضي الجماعية والرؤى المستقبلية في الموضوع، حيث يعتزم المشرع في الظرفية الحالية اخراج ثلاثة نصوص تشريعية ذات الارتباط : بالأراضي الجماعية على النحو الآتي
قانون يتعلق بتغيير ظهير 27 أبريل 1919 المنظم للوصاية على الإدارية على الجماعات السلالية وضبط تدبير شؤون الأملاك الجماعية وتفويتها، الذي يقارب أن يتمم اليوم قرنا من عمره
قانون لتغيير ظهير سنة 1924 المتعلق بتحديد الأراضي الجماعية –
قانون لتغيير ظهير سنة 1969 المتعلق بالأراضي الجماعية الواقعة تحت دائرة الري للتماشي مع الرسالة الملكية – بشأن
تمليك هذا الصنف من الأراضي، إذ هناك رؤية لتمليك وتحفيظ ما لا يدنو على 300 ألف هكتار –
: أما عن الإشكال الذي يرادُ لهذه الدراسة معالجته فيأتي على الصيغة التالية
إلى أي حد تُسعف النظم القانونية والسياسة العقارية تدبير قطاع الأراضي السلالية بما يحقق تنمية هذه الأخيرة والتنمية الاقتصادية والاجتماعية عموما؟
هذا ما يمكن معالجته في محورين يخصص الأول كمنطلق لتشخيص واقع الأراضي السلالية بالمغرب، على أن يتم الحديث في المحور الثاني على سُبل عقلنة تدبير هذا الصنف من الأراضي
المحور الأول: تشخيص واقع الأراضي السلالية بالمغرب
بدأ استغلال هذه الأراضي قبل الحماية بشكل يميزه طابع التكافل والتضامن الاجتماعي إلا أنه ومع دخول الحماية عمد 5 بعضٌ من سكان القبائل إلى إقامة رسوم الملكية للأراضي الجماعية التي ينتفعون بها في إطار القسمة القَبَلية ، هذا الأمر الذي تم التصدي له بداية بواسطة المنشور الوزاري بتاريخ فاتح نونبر 1912 يلزم الباشوات والقواد وحتى القضاة ويمنع فيه تفويت الأراضي الجماعية ويلح على أن تبقى هذه الأراضي خاضعة للأعراف والعادات المحلية، وتم تأكيد ذلك مرة أخرى بإصدار منشور آخر سنة 1914 للعمال يمنع هذا التفويت، لتتوالى بعدها الحلول الترقيعية الرامية إلى سد ثغرات ظهير 27 أبريل 1919
: وفيما يلي يمكن تشخيص وضعية هذه الأراضي من مختلف الزوايا في جمع بين المعطيات القانوني والواقعية
أولا- بخصوص الانتفاع بهذه الأراضي وتداولها
إن كان يُمنع قانونا تفويت الأراضي الجماعية كما ذكر، فإن القانون لم يرتب جزاء صريحا على تفويت هذه الأراضي، إلا أنه مادام هذا التفويت منصبا على عقار فليس لهذه العقارات رسوما عقارية يجري تسجيل التفويتات عليها، كما أن الجهات المعنية بتوثيق العقود ملزمة بالتثبت من قابلية العقار محل العقد للتفويت تحت طائلة المساءلة، لذا فإن الجزاء المقرر لأي تفويت وكيفما كانت طريقة هذا التفويت سيكون هو بطلان العقد الذي تم بموجبه التصرف، فإنه على المستوى الواقعي نجد إقدام ذوي الحقوق على تفويت هذا الحق بواسطة تصرفات مُبَطّنَة، إذ نجدهم يلبسون البيع مسميات أخرى، كالاعتراف بدين، وهي الحالة التي تلزم فيها أحد المنتفعين بالتنازل عن العقار الذي ينتفع به لغيره كجزاء عن دين عجز عن تسديده له، أو صورة البيع المغلف بغلاف التنازل عن الحق، بحيث ليس هناك ما يلزم ذوي الحقوق بعدم التنازل أو التخلي عن هذا الحق للغير، والسؤال المطروح هنا حول آثار إحلال الغير محل صاحب الحق فيه، خاصة عند التعويض لنزع الملكية، إذا علمنا أن صاحب الحق الذي أقدم على تفويته يبقى مسجلا كمستفيد، وهو ما يحصل على مستوى الواقع، إذ لا يبقى لمن تحولت له حيازة العقار الجماعي إلا المطالبة بالتعويض عن المنشآت السطحية التي أقامها على أرض الغير بحسن نية، ولا حق له في المطالبة بالتعويض عن فقده للقطعة الأرضية
ثانيا- بخصوص المضاربة والاستيلاء على الأراضي الجماعية
إن وجود وعاء عقاري هام يقارب 15 مليون هكتار، جعل من نفسه وعاء احتياطيا تلجأ له الدولة كلما قلّ رقم الاحتياط العقاري الوطني، ولا ضير في ذلك إن تم وفق الضوابط التي يسطرها القانون، إذ الدولة كثيرا ما تلجأ إلى نزع صفة الشخص العام عن نفسها وتدخل في تصرفات قانونية مع أشخاص القانون الخاص، فلها أن تتملك هي الأخرى العقارات بطريقتين، الأولى الاقتناء بالتراضي والثانية الانتزاع، أو ما يصح سميته الاقتناء بالتقاضي
ويظهر جليا على مستوى الواقع أنه كثيرا ما يتم استخدام النواب الجماعيين كمدخل للتفويت لصالح المؤسسات العقارية، بما يدعو للتساؤل، هل الإبقاء عليهم هو فقط لهذا الغرض؟ كما سيأتي لاحقا في كونهم أضحوا أداة في يد الجهاة الوصية على الأراضي السلالية، وأداة في يد المنعشين العقاريين
ونحن نتحدث عن المضاربة والاستيلاء على ملكية الجماعة كان لزاما التعرض للأساليب المعتمدة في ذلك من قبل المضاربين، والتي لا تخرج عن الأسلوبين الكلاسيكيين -الترهيب والترغيب-، إضافة إلى الركوب على شرط المنفعة العامة، وهذا الأخير لا تعريف له في القانون، ذلك أن المشرع في المادة الأولى من القانون رقم 7.81 فضّل الامتناع عن التعريف، ذلك بأنه إذا كان محمودا أن يترك المشرع تعريف بعض المؤسسات القانونية للفقه أحيانا، والتصدي لتعريف البعض الآخر، إما لخطورة المؤسسة القانونية المراد تعريفها (كالجرائم مثلا)، وإما لتفادي اختلاف التفسيرات القضائية لمفهوم معين، فإنه من غير المحمود ترك أمر بخطورة شرط المنفعة العامة بدون تعرف، ففي قضية لجماعة سلالية هي بالتحديد جماعة دوار أولاد اسبيطة (نواحي مدينة سلا)، في العقار ذي المطلب471\58 المفوت سنة 2007 من طرف وزارة الداخلية لشركة “دوجابروموسيو” من اجل المنفعة العامة (مشروع سياحي بداية)، وهو المشروع الذي تحول عند التنزيل إلى مشروع استثماري عقاري مربح بكافة المقاييس، تُعرض فيه العقارات المبنية وغير المبنية لكافة أنواع التصرفات القانونية من بيع وشراء، يسوق فيه للمتر المربع إبتداءا من 12500 درهم، في حين أن الساكنة لم تتوصل إلا بتعويض قدره 50 درهما للمتر المربع، مما يُطرح معهُ السؤال العريض، أليس شرط المنفعة العامة من النظام العام الذي يبغي على نازع الملكية التقيد به؟ ثم هل تجرأ أي جهة سواء إدارية أو قضائية بإيقاف المشاريع التي لم يحترم فيها شرط المنفعة العامة عند التنزيل؟
خاصة إذا علمنا أن أمرا كهذا من شأنه أن يُحدث اصطدامات بين نازع الملكية والمنزوعة منه الملكية، ففي ذات القضية نجد الساكنة قد اتخذت دفاعا مستميثا ضد الشركة دام سنوات ولا زال الملف عالقا إلى الآن، وذلك لما عرفته مسألة نزع عقاراتهم من خروقات تنوعت بتنوع أساليب نازع الملكية، إذ أ بعض هذه الخروقات شاب قيمة التعويض (50 درهم للمتر)، والبعض الآخر شاب إقصاء النساء وأبناء الإبن، ضاربا عرض الحائط التراكم الحقوقي في مسألة توريث المرأة السلالية وتمتيعها بكل التعويضات التي قد يستفيد منها نظيرها الرجل، ومن بين الخروقات التي عرفتها نفس القضية ما تعلق بمسألة التحديد، والتي لم تجري وفق الظوابط التي يحددها ظهير سنة 1913 المتعلق بالتحفيظ العقاري المعدل والمتمم بالقانون رقم 14.07، وغيرها من المشاكل التي كان من الممكن تفاديها بتوضيح شرط المنفعة ضمن فصول القانون رقم 7.81 المتعلق بنزع ملكية الأراضي
المحور الثاني: مدخلات عقلنة الأراضي الجماعية
: أولا- على مستوى الاشراف على هذا الصنف من الأراضي
إن الحديث عن مسألة الإشراف على الأراضي الجماعية يكاد ينحصر في مناقشة أدوار جمعية النواب ومهامها بهذا الخصوص، إلى جانب ما لِمُديرية الشؤون القروية لدى وزارة الداخلية من دور هام في مسألة الإشراف الإداري على هذه العقارات، والذي بقدر أهميته بقدر ما يطرح العديد من الإشكالات القانونية، كمسألة تنصب هذه الجهة الوصية في : بعض الأحيان كمحكمة للفصل في قضايا الجماعة، وغيرها من الإشكالات مما يُمكن مناقشته كالتالي
نقد دور جماعة النواب في إدارة الأراضي الجماعية –
ينبغي طرح سؤال الغائية من الإبقاء على مؤسسة النائب الجماعي أو جماعة النواب أو جمعية المندوبين كما سماها ظهير 1919 في فصله الثاني، فإذا كان دوره الذي خُصّ به أول ما ظهر هذا النوع من العقارات هو تدبير شأن الجماعة السلالية، من خلال الصلاحيات المنوطة به والمتمثلة في كل من توزيع الانتفاع أولا (الفصل الرابع من 6 الظهير)، وذلك حسب الأعراف وتعليمات الوصاية، ثم إعداد اللوائح لذوي الحقوق ثانيا ، توزيع المدخرات ثالثا، وفض المنازعات سادسا، تلك التي قد تنشب بين ذوي الحقوق بشكل حبي توافقي
بالإضافة إلى صلاحيات أخرى إما انيطت بالنائب صراحة بموجب ظهير 1919، كإنجاز مشاريع تنموية لفائدة الجماعة السلالية أو بموجب الأعراف المحلية التي تحكم كل جماعة على حدة، كتبليغ اللوائح المتحدث عنها للسلطة (المحلية وعقد الاجتماعات، والأكرية التي لا تتجاوز مدتها ثلاث سنوات والتفويتات (لفائدة الدولة
كل هذه الاختصاصات والصلاحيات يمكن الجزم أن معظم النواب الجماعين اليوم لا يعلمون لها وجودا، وذلك لعدة اعتبارات أهمها انتشار الأمية في صفوف النواب، وكون اختيارهم لا يتم في الغالب على معيار الكفاءة والوعي المعرفي، بل يكفي أن يكون النائب من أشراف الجماعة ليُنتخب أو يُعين
بخصوص طريقة اختيار النائب فإن كان القانون قد ميز بين طريقتين في ذلك تتمثل الأولى في الانتخاب بينما يُعتمد في الثانية على التعيين، إلا أن الانتخاب طريقة شبه مُغَيبة، إذ نجد أن النواب يفرضون فرضا على الجماعات ولا يكون لذوي الحقوق أمٌّ في اختيارهم لتمثيلهم وتولي أمر جماعتهم
أما عن مدة ولاية النائب والمحددة في ست سنوات قابلة للتجديد مرة واحدة فإنه أمر يتم تجاوزه خاصة إذا كان النائب معينا بتدخل من السلطة المحلية
لكل هذه الاختلالات التي تحيط بشخص النائب الجماعي والتي أظهرها الواقع العملي، وللاعتبارات المذكورة أعلاه وضمانا للحقوق تحت قاعدة درء المفسدة أولى من جلب المصلحة فإنه من غير العادل الإبقاء على مؤسسة كان الهدف من احداثها ضمان حق ذوي الحقوق وقد باتت سيفا على أعناق هؤلاء، وتعمق من حجم البؤس الذي يعيشونه
فبالتمعن من في اختصاصات النائب التي مر معنا ذكرها نجد أن دور النائب اليوم بات صوريا، بحيث أدى التغيير في كيفية انتقال وتداول هذه العقارات بين ذوي الحقوق وورثتهم إلى تقلص دور النائب الذي لا يمكن له لوحده فعل ما عجزت عنه الجهات الإدارية التابعة للعمالة (الحفاظ على طبيعتها)، خاصة فيما يتعلق بمنع البناء العشوائي عليها
: ثانيا: على مستوى حماية هذا الصنف من الأراضي
ترمي هذ النقطة إلى تسليط الضوء بعض المشاكل التي تنم على فوضى قانونية وإدارية وقضائية حتى، كمسألة الاضطراب القانوني في توزيع الاختصاص بخصوص المنازعات الجماعية بين كل من المحاكم ومجلس الوصاية والمجالس النيابية، على الرغم من المنشور الوزاري المشترك بين وزير الداخلية ووزير العدل رقم 62/8 سنة 1962، والذي همّ وضع فواص بين اختصاصات كل جهة من الجهات المذكورة، في وقت كثرت فيه حالات تجاوز الإدارة الوصية لسلطاتها، بحيث إن كان القانون يمنحها سلطة إكراء الأراضي الجماعية، إجراء القسمة بين ذوي الحقوق … وغيرها من السلط، فإنه لم يمنحها سلطة الفصل بين ذوي الحقوق أنفسهم، أو بينهم وبين النائب. فمسائل من قبيل الترامي على عقار الغير والاستيلاء والتعدي على الحيازة، وانتزاع عقار من حيازة الغير (المُعدّ جريمة من منظور الفصل 570 من القانون الجنائي)، هي أمور تدخل في اختصاص المحاكم لا غير
صحيح أن هناك جهود مند أمد بعيد من طرف جل الجهاة المعنية لحل المشاكل العالقة بخصوص الأراضي الجماعية : ك
محاولة تمليك أراضي الجموع
إلزام الجماعات المحلية والإدارات والمؤسسات العمومية بتعليل قراراتها الإدارية متى ما تعلقت بموضوع الأراضي السلالية، بإصدار المشرع لظهير 23 يوليو 2005
: إلا أنه وبعد هذه الدراسة التي كشفت عن جزء يسير من هذه الإشكالات، والمتمثلة في التالي
وجود ضبابية على مستوى مجموع القوانين المؤطرة للأراضي السلالية بالمغرب
تعدد المتدخلين في القطاع
تعسف الإدارة في استعمال الحق
وعليه في ظل هذا الوضع ولحماية هذا الصنف من الأراضي من تعسف الإدارة والخواص، فإن الوضع يتطلب اليوم وأكثر من أي وقت مضى القيام بإصلاحات جوهرية تمس المستويات المختلفة للموضوع، أبرزها حل مؤسسة النائب للعلل المذكورة أعلاه، وتعويضها بضبط لوائح ذوي الحقوق، ومراقبة عمل الإدارة المكلفة الوصاية على هذه الأراضي، بالتالي الحد من الشطط في استعمال السلطة
الرفع من وثيرة تحفيظ الأراضي الجماعية الواقعة بمناطق الري. ضبط القاعدة المعلوماتية والأرصدة الجماعية وعدد الجماعات السلالية من خلال توحيد قواعد الترافع وخلق اجتهادات قضائية في مجال الأراضي السلالية. إخراج دليل عملي في قضايا نزع الملكية والإشكالات المسطرية التي تتخلل هذا الإجراء، وهو الأمر الذي تعمل عليه حاليا لجنة بَيْن وزارية ممثلة لجميع القطاعات التي لها علاقة مباشرة بنزع الملكية. إعادة النضر في التفويض الممنوح للنواب في تدبير واستغلال الأراضي (في حال إن كان لابد من الإبقاء على (مؤسسة النائب
وصفوة القول إن الاستنجاد بالأراضي الجماعية لحل أزمة السكن بالمغرب لا ينبغي أن يعالج بمشكل أكبر، ذو تداعيات اجتماعية واقتصادية بل وحقوقية أخطر، وبعد هذا لا يبقى إلا القول بإن هذا التخليق وهذه العقلنة رهينان بتظافر جهود مختلف المكونات المعنية بالقطاع، وأخص منها القضاء، فهو الذي له التمكين في قطع الطريق أمام العابثين بحقوق العباد والبلاد أي المُسترزقين على حساب المصلحتين الخاصة والعامة .