Le chantier de mise en place au Maroc d'un «Mécanisme national de prévention de la torture», au titre du Protocole facultatif à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels inhumains ou dégradants, est ouvert et l'échéance de 2013 qui doit le couronner est là pour rappeler les engagements et les responsabilités dans ce cadre imparties aux parties en charge de son institution. Le Conseil national des droits de l'Homme (CNDH), institution nationale prédisposée à jouer le rôle d'un tel Mécanisme national de prévention (MNP), vient, pour sa part, de marquer la voie dans ce chantier avec la publication d'une étude intitulée «Réflexion sur la mise en place au Maroc d'un Mécanisme national de prévention de la torture, au titre du Protocole facultatif à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels inhumains ou dégradants» réalisée par Hamid Benhadou. Cette étude est une analyse des dispositions pertinentes du Protocole facultatif à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (OPCAT) relative aux directives générales concernant les Mécanismes nationaux de prévention. Y sont traités les points relatifs aux but et mandat des MNP, leur indépendance et conformité aux Principes de Paris, les activités de visite, suivis de recommandations. Y sont également présentés les structures du Mécanisme national de prévention, un comparatif des MNP désignés par les Etats parties à l'OPCAT et, enfin, une conclusion sur la désignation d'un mécanisme de prévention au Maroc évoquant la prise en charge par le CNDH d'un tel rôle. Après un rappel des étapes de mise en place de l'OPCAT, l'étude précise qu'au Maroc, le Conseil des Ministres, présidé par Sa Majesté Mohammed VI, a approuvé l'adhésion à l'OPCAT le 9 septembre 2011, après une première approbation du Conseil du Gouvernement le 26 mai 2011. Cette décision est le fruit d'un long travail préparatoire, effectué notamment par le Conseil consultatif des droits de l'Homme (CCDH) et son successeur le Conseil national des droits de l'Homme (CNDH) ainsi que par une plateforme d'organisations non-gouvernementales établie par l'Organisation marocaine des droits Humains (OMDH). En adhérant à l'OPCAT, le Maroc met en oeuvre une nouvelle fois les recommandations de l'Instance Équité et Réconciliation (IER). Ouvrir tous les lieux de privation de liberté à un regard indépendant, principale obligation définie par l'OPCAT, fait en effet partie des recommandations sur les garanties de non-répétition contenues dans le rapport final de l'IER produit en 2005. Le CNDH relève que le 12 février 2013, la Chambre des représentants du Parlement a adopté à l'unanimité la loi 124-12 portant approbation du Protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture. La Chambre des Conseillers a, de son côté, adopté à l'unanimité, le 21 mai 2013, la loi 124-12. Après la publication de cette loi dans le Bulletin officiel, sa promulgation par le Roi (art. 50 de la Constitution) sera donc l'étape ultime avant le dépôt des instruments d'adhésion à l'OPCAT auprès du Secrétaire général des Nations unies. Conformément aux dispositions de l'OPCAT, l'État marocain devra mettre en place ou désigner son mécanisme national de prévention dans un délai d'un an après la ratification officielle. Le Conseil national des droits de l'Homme, établi en 2011, figure parmi les candidats potentiels susceptibles de jouer le rôle de mécanisme national de prévention. Selon l'article 10 du Dahir portant création de l'Institution, le CNDH contribue à la mise en œuvre des mécanismes prévus par les Conventions internationales relatives au droit de l'Homme et les Protocoles additionnels ou facultatifs que le Royaume ratifie ou auxquels il adhère. De plus, le mandat du CNDH comprend déjà des activités de visite et de contrôle des lieux de privation de liberté (lieux de détention, établissements pénitentiaires, centres de protection de l'enfance et de la réinsertion, établissements hospitaliers spécialisés dans le traitement des maladies mentales et psychiques, centres de détention provisoires, centres de garde à vue, centre de rétention des étrangers en situation irrégulière). Ces visites sont suivies de la rédaction de rapports comprenant les observations du Conseil quant aux conditions de vie des personnes privées de liberté et les recommandations qu'il émet afin d'améliorer ces conditions. Le mandat du CNDH comprend donc plusieurs des principales fonctions que le MNP marocain aura prochainement à remplir. C'est dans cette perspective qu'est rédigé cette étude, afin de constituer une base pratique de réflexion à la mise en place prochaine d'un MNP au Maroc. Directives générale concernant les MNP La Constitution de l'Etat partie au Protocole facultatif devrait comporter une interdiction absolue de la torture telle qu'elle est définie par l'article 1er de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (CAT). On remarque que cet article ne prévoit pas de définition des autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ce qui ne signifie pas pour autant qu'ils ne soient pas interdits par le droit international. Par ailleurs, le SPT a affirmé que son mandat préventif n'était pas limité à l'application de définitions strictes ; le travail de prévention englobant «toute forme d'atteinte à des personnes privées de leur liberté qui, si rien n'est fait, pourrait évoluer vers des tortures ou autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants». Le SPT (Sous-comité des Nations unies pour la prévention de la torture) a recommandé par ailleurs que cette directive soit applicable par les MNP. Il paraît également évident que le MNP doit de plus appliquer le droit international et les standards internationaux, en centrant l'approche de ses fonctions sur la prévention de la torture, la défense et la promotion des droits de l'Homme. Le mandat du mécanisme national de prévention doit être établi conformément aux dispositions du Protocole facultatif à la Convention contre la torture (OPCAT). Ce mandat repose sur deux activités principales : la visite de tous les lieux de privation de liberté sous la juridiction de l'État partie et l'évaluation de la législation de cet État. Ce mandat doit être défini dans un texte constitutionnel ou législatif afin d'asseoir une certaine stabilité normative du MNP. La consécration du mandat du MNP dans un texte juridique à dimension législative ou constitutionnelle permettra de lui consacrer une indépendance supplémentaire. L'étude note que la qualification de torture ou autres traitements pourrait également freiner le nécessaire dialogue avec les autorités. En effet, la fonction préventive du mécanisme nécessite un dialogue avec les administrations concernées qui ne peut se faire si ce dernier opère la qualification des faits. De plus, les informations seraient probablement plus difficiles à obtenir de la part des détenus ou du personnel si ces derniers craignaient un dévoilement de leur identité ou de leur témoignage dans des phases judiciaires ultérieures. Or, le principe même du mécanisme met l'accent sur la coopération et non sur la dénonciation. Enfin, le traitement des plaintes individuelles et les décisions associées représenteraient une charge de travail considérable qui pourrait limiter la capacité du mécanisme à remplir ses fonctions préventives. L'établissement du MNP ne doit pas entraîner la disparition des organismes déjà spécialisés dans la visite des lieux de privation de liberté. Tous les mécanismes mettant en oeuvre des visites dans les lieux de détention devraient cohabiter et coopérer au sein d'un système étatique harmonieux. Afin d'assurer cette coordination entre les différents mécanismes, une instance en charge de la coordination efficace et identifiable pourrait être désignée. Indépendance et conformité aux Principes de Paris Le MNP doit être établi en vertu d'un texte constitutionnel ou législatif. Celui-ci doit détailler : le processus de nomination des membres, la fonction, le mandat, les pouvoirs et les responsabilités du mécanisme, le mode de financement, les immunités et privilèges. Une base constitutionnelle devrait être privilégiée à un seul ancrage législatif pour accroître la pérennité du mécanisme. La loi ou tout autre dispositif juridique de rang supérieur devrait expressément disposer que les ministres et autres représentants de l'autorité publique ne peuvent donner d'ordres, directs ou indirects au mécanisme national de prévention. Cette indépendance institutionnelle signifie que le mécanisme national de prévention doit avoir la capacité d'agir de manière indépendante vis à vis des autorités étatiques et des administrations concernées en matière de lieux de privation de liberté. La loi doit exiger que les membres du MNP soient indépendants des autorités publiques personnellement et institutionnellement. Aucun d'entre eux ne devrait occuper de fonctions dans le système pénal ni entretenir de relations de dépendance vis-à-vis du pouvoir politique. La seule perception d'un lien de dépendance doit être considérée comme problématique et à proscrire. L'emploi de membres du parlement et du gouvernement devrait être évité même pour des fonctions consultatives, dans un souci de confidentialité et de dialogue sain et ouvert avec l'État. Pour permettre une indépendance effective du mécanisme, ses membres doivent bénéficier d'immunités et de privilèges garantis par la loi. Les Principes de Paris régissant le statut et le fonctionnement des institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de l'Homme (INDH), doivent être dûment pris en compte par les États parties au Protocole lors de la mise en place des MNP. Activité de visite La législation de l'État partie au Protocole doit inclure le droit du MNP à effectuer des visites et à accéder à tous les lieux placés «sous sa juridiction ou sous son contrôle où se trouvent ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté sur l'ordre d'une autorité publique ou à son instigation, ou avec son consentement exprès ou tacite (ci-après dénommés lieux de détention). Ces visites sont effectuées afin de renforcer, s'il y a lieu, la protection desdites personnes contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants». Il convient de préciser que la notion de lieu placé sous la juridiction de l'État partie a été interprétée comme incluant non seulement le territoire de l'État mais également tout lieu de détention qui juridiquement est rattachable à l'État. Ce qui comprend par exemple, les navires et aéronefs enregistrés dans l'État partie, des structures qui reposent sur le plateau continental de l'État en cause. La législation de mise en oeuvre devrait reconnaître expressément que le MNP a le droit d'effectuer des visites sans notification préalable. Cependant, dans la réalité, il peut apparaître nécessaire pour des raisons pratiques d'informer l'établissement de privation de liberté, d'une visite ne serait-ce que pour s'assurer de la présence du responsable. La législation doit reconnaître : a) L'accès à tous les renseignements concernant le nombre de personnes privées de liberté se trouvant dans les lieux de détention visés à l'art. 4, ainsi que le nombre de lieux de détention et leur emplacement ; b) L'accès à tous les renseignements relatifs au traitement de ces personnes et à leurs conditions de détention ; c) L'accès à tous les lieux de détention et à leurs installations et équipements ; d) La possibilité de s'entretenir en privé avec les personnes privées de liberté, sans témoins, soit directement, soit par le truchement d'un interprète si cela paraît nécessaire, ainsi qu'avec toute autre personne dont le mécanisme national de prévention pense qu'elle pourrait fournir des renseignements pertinents ; e) La liberté de choisir les lieux qu'ils visiteront et les personnes qu'ils rencontreront ; f) Le droit d'avoir des contacts avec le Sous-comité de la prévention, de lui communiquer des renseignements et de le rencontrer . Les visites doivent être libres dans leur fréquence. La mise en place d'un plan stratégique pour la fréquence des visites à effectuer est nécessaire dans la pratique du fait du large mandat des MNP, qui ne peuvent de manière pratique effectuer des visites fréquentes dans tous les lieux de privation de liberté. Alors, une sélection des lieux à visiter chaque année doit être programmée ainsi que leur fréquence. L'estimation de la fréquence des visites doit se fonder sur un programme de travail associant : Des visites approfondies longues (par exemple de 1 à 4 jours, au moins trois experts pluridisciplinaires) et des visites ponctuelles courtes (à intervalle aléatoire, avec une équipe réduite) ; Pour certains types d'établissements, une visite approfondie par an et des visites ponctuelles plus fréquentes : postes de police où des problèmes ont été détectés et un échantillon aléatoire d'autres postes ; maisons d'arrêt et centres de détentions provisoires ; lieux de détention avec de larges groupes de populations vulnérables (les femmes, les enfants, les jeunes, les personnes handicapées, les personnes souffrant de pathologies physiques, psychologiques graves, les minorités, les étrangers) ; lieux où des faits de mauvais traitements ont été établis ou soupçonnés ; - Dans les autres établissements, par exemple, une visite approfondie tous les trois ans et des visites ponctuelles au moins une fois par an. Chaque lieu de privation de liberté devrait être visité au moins une fois tous les cinq ans, sauf en cas de réception par le mécanisme d'informations pertinentes relatives au lieu. La méthodologie des visites: Les MNP doivent pouvoir «examiner régulièrement la situation des personnes privées de liberté se trouvant dans les lieux de détention visés à l'art. 4, en vue de renforcer, le cas échéant, leur protection contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants». Les rapports de visite doivent permettre une analyse détaillée des informations recueillies lors des visites effectuées qui constitueront par la suite la base des recommandations. Le MNP doit émettre des observations et des propositions destinées à l'adoption de politiques publiques et de textes de loi améliorant la condition des personnes privées de liberté. Par ailleurs, «l'État devrait informer le MNP lorsqu'un projet de loi intéressant son mandat est à l'examen et lui permettre de faire des propositions ou des observations sur toute politique ou législation en projet ou en vigueur. Il devrait prendre en compte toute proposition ou observation sur la législation émanant du mécanisme national». Cette fonction du MNP est fondamentale car les problèmes constatés lors des visites peuvent résulter de l'application d'une loi ou d'un règlement national. Ici, cette fonction de proposition dans le but de combler les lacunes d'un texte juridique ou d'apporter de meilleures garanties juridiques pour les personnes privées de liberté, est un outil indispensable au mandat du MNP et constitue une approche globale de la prévention de la torture. Désignation d'un mécanisme national de prévention au Maroc Au terme de cette étude comparative, l'étude conclut que le Conseil national des droits de l'Homme apparaît comme une institution apte à remplir les fonctions de MNP, à condition d'opérer certains aménagements. Cette conclusion se fonde sur plusieurs arguments : Le CNDH (et son prédécesseur le CCDH) fait partie des acteurs majeurs au débat relatif à la mise en place du mécanisme national de prévention. Il est doté des connaissances relatives aux dispositions de l'OPCAT et fait partie des acteurs intégrés au processus ; Il est accrédité du statut A par le Comité international de Coordination des INDH en tant qu'Institution nationale des droits de l'Homme, conforme aux Principes de Paris. Il a par ailleurs obtenu, le 17 mai 2011, sa ré-accréditation du statut A de 2010 à 2015. Cette institution a acquis une légitimité constitutionnelle suite à sa consécration par la Loi suprême du Royaume, adoptée par référendum, le 1er juillet 2011. Le CNDH est donc doté de l'indépendance nécessaire aux fonctions de MNP ; Selon l'article 10 du Dahir portant sur sa création, le CNDH a pour mandat de veiller au respect des Protocoles facultatifs auxquels le Royaume du Maroc est partie. L'article 11 du même dahir confie au CNDH une fonction de visite des lieux de privation de liberté, ainsi que l'élaboration de rapports de visite qu'il soumet aux autorités compétentes. L'article 12 du Dahir prévoit également que les autorités publiques doivent faciliter l'exercice des missions dévolues au CNDH dont celle des visites. Ses fonctions initiales sont donc conformes à l'OPCAT, et comprennent même certaines de ses dispositions; Le CNDH est habilité à élaborer des rapports thématiques et annuels et formuler des recommandations qu'il soumet aux autorités compétentes, ce qui fait partie du mandat de MNP prévu par l'OPCAT ; Le CNDH bénéficie d'une longue expérience (24 ans) en tant qu'institution nationale dans le domaine de la promotion, de la protection et de la défense des droits de l'Homme.
