Nous publions, à partir de ce numéro, le texte intégral du rapport soumis par la Commission consultative de la régionalisation à SM le Roi. En voici la première partie. Cette partie introductive expose succinctement les valeurs fondatrices et les finalités recherchées du modèle proposé pour la régionalisation avancée, les grandes lignes de ce modèle, le mode d'approche ayant présidé à son élaboration et les perspectives de sa mise en œuvre. a. Le présent projet aspire à concrétiser la Haute Volonté Royale de doter le Maroc d'une régionalisation avancée, d'essence démocratique et vouée au développement intégré et durable sur les plans économique, social, culturel et environnemental. Ce projet constitue le prélude à une profonde réforme des structures de l'Etat, à travers la conduite résolue et graduelle des processus de décentralisation et de déconcentration conséquentes et effectives, de démocratisation poussée, d'accélération du développement, de modernisation sociale, politique et administrative du pays et de bonne gouvernance. b. Les Hautes Orientations contenues dans les discours que Sa Majesté Le Roi Mohammed VI a bien voulu consacrer à ces objectifs sont d'une forte teneur alliant détermination et réalisme. Elles constituent pour l'Etat, les citoyens, les acteurs politiques et les organes élus, à tous les niveaux, un référentiel philosophique, historique et pratique dans l'immédiat et dans la durée pour les générations à venir. La commission consultative de la régionalisation en a fait sa source d'inspiration fondamentale, sur la base de l'analyse avertie, de la méditation conséquente et de l'intériorisation engagée. Elle s'est efforcée de les traduire dans un corpus de propositions aussi claires et concrètes que possible. c. Fort de son unité indéfectible et riche de sa diversité assumée, le peuple marocain, en symbiose avec le Trône, demeurera attaché aux valeurs sacrées de la nation et à ses constantes, telles que définies par la Constitution et telles que cultivées par la communauté nationale avec fidélité tout au long de son histoire. d. Il va de soi que, tout en s'engageant sur la voie de la régionalisation avancée, l'Etat marocain pérennise, sous l'égide de Sa Majesté le Roi, représentant suprême de la nation, la plénitude de sa souveraineté, de son intégrité territoriale et de son unité politique, législative et judiciaire. L'Etat continuera d'exercer l'ensemble des fonctions régaliennes, communément assurées par les Etats unitaires. e. La régionalisation avancée apportera une contribution déterminante au développement économique et social du pays, à travers la valorisation des potentialités et des ressources propres à chaque région, la mobilisation des différents acteurs locaux, la participation à l'élaboration et à la mise en œuvre des grands projets structurants et le renforcement de l'attractivité des régions. En corrélation avec cette finalité majeure, la régionalisation avancée, alliée à la décentralisation et à la déconcentration administratives conséquentes, est aussi mue par la volonté de cultiver d'autres grandes vertus dont l'épanouissement général des populations par leur implication citoyenne dans la quête incessante du bien collectif de leur commune, de leur région et de leur nation. Ainsi, la régionalisation avancée vise-t-elle à atteindre les buts suivants : • libérer davantage l'esprit d'initiative et les énergies créatives des citoyennes et citoyens et de leurs élus ; • contrecarrer et réduire les pesanteurs et les inhibitions bureaucratiques ; • promouvoir la proximité et instaurer l'intersectorialité et la territorialisation des politiques publiques et des interventions de l'Etat et des collectivités territoriales, afin d'améliorer l'efficacité de l'action publique ; • favoriser un environnement démocratique, largement participatif, propice à la bonne gouvernance, à la responsabilisation et à la reddition des comptes tant des services et des fonctionnaires de l'Etat que des organismes et des responsables élus à tous les niveaux. II. Grandes lignes du projet de régionalisation avancée f. Le modèle proposé se veut, tout d'abord, d'essence démocratique conformément à l'appel de Sa Majesté Le Roi auquel ont adhéré les différents acteurs, notamment politiques, consultés lors de son élaboration. Ainsi, la gestion démocratique des affaires de la région se trouvera-t-elle renforcée par des propositions consistant à consolider la démocratie représentative, appuyer l'équité genre, élargir la participation citoyenne et les relations de partenariat avec le tissu associatif et le secteur privé et renforcer, de manière ouverte et progressive, les compétences décisionnelles et exécutives des conseils élus. g. Le modèle vise à assurer une conception et une conduite concertées et coordonnées du développement intégré dans l'espace régional, par l'émergence de la collectivité régionale en tant que partenaire privilégié de l'Etat en la matière et par la reconnaissance de sa prééminence pour coordonner et intégrer les visions, les plans et les programmes des autres collectivités territoriales impactant la région, dans le respect de l'autonomie et de l'égalité juridique de ces dernières et de leurs compétences respectives. h. Pour assurer la prise en charge efficiente de telles compétences, une série de propositions sont émises pour renforcer, mieux organiser et professionnaliser les capacités opérationnelles et de gestion de la collectivité régionale et des autres collectivités territoriales et consacrer les principes et les règles de bonne gouvernance. i. En corrélation avec les progrès à accomplir dans cette direction, le modèle proposé ouvre la voie à l'instauration de nouveaux rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales basés sur le partenariat et la régulation plutôt que sur la tutelle. Outre les droits et obligations de ces collectivités telles que régies par la loi, la contractualisation sera le mode d'organisation privilégié dudit partenariat, en s'assurant, dans le cadre d'un référentiel rénové, de la définition précise des objectifs, des moyens et des modalités de suivi et d'évaluation des engagements réciproques de l'Etat et des collectivités territoriales dans chaque cas. Vont aussi dans ce sens la multiplication des opportunités d'écoute et d'échange, la mise en cohérence des politiques publiques nationales et territoriales et la révision des mécanismes de supervision par l'Etat, en recourant davantage à l'évaluation a posteriori, le contrôle préalable étant à limiter à des cas bien définis. j. Le fonds de mise à niveau sociale, le fonds de solidarité régionale et le renforcement significatif des ressources des régions constituent une avancée majeure du modèle proposé. Ainsi, dans le sillage de la grande œuvre de développement social et humain conduite par Sa Majesté Le Roi et dont l'Initiative Nationale de Développement Humain constitue une illustration majeure, l'Etat s'engage à créer et à consacrer par la loi un fonds de mise à niveau sociale des régions accusant des déficits dans les secteurs clés des infrastructures et des services sociaux de base, sur une douzaine d'années. Parallèlement, un fonds de solidarité régionale sera mis en place, auquel chaque région apportera une contribution raisonnable à partir de ses ressources. Enfin, l'Etat accroîtra de manière significative ses transferts vers les régions, dans un souci de renforcement de leur capacité d'action et d'initiative en matière de développement économique, social, culturel et environnemental. k. Un trait distinctif du modèle proposé tient à la nouvelle configuration des régions du Royaume, en tant qu'entités fonctionnelles et institutionnelles essentiellement vouées à l'œuvre du développement intégré. Du fait même de l'unicité et de la continuité historique plus que millénaire du Royaume et du fait du haut degré de brassage et d'intégration de ses populations, la délimitation des nouvelles régions n'a été, et ne pouvait être opérée que sur la base de critères objectifs : fonctionnalité économique ; pôles de développement intégré ; relations et interactions dynamiques, actuelles et prévisibles entre les populations concernées. Cette configuration n'a eu à souffrir ni de pesanteurs historiques incontournables, ni de contraintes particularistes préjudiciables à la rationalité et à la fonctionnalité sciemment recherchées. Cependant, et c'est une autre originalité du projet, là où les contraintes environnementales posent encore des défis majeurs, essentiellement dans les vastes étendues de territoire peu peuplées, semi arides ou oasiennes, le choix a été fait d'ériger des régions dont cette spécificité est précisément reconnue, dans l'intention déclarée de les faire bénéficier d'un nouvel élan de solidarité nationale active et conséquente, pour qu'elles puissent mettre en valeur leurs potentialités propres. l. Tout en maintenant, dans le contexte actuel, les collectivités préfectorales et provinciales, il est préconisé de procéder à l'avenir à une évaluation globale de l'ensemble de l'édifice des collectivités locales, tant pour éviter le dédoublement organique des conseils élus que pour promouvoir l'intercommunalité. Cette orientation se justifie d'abord par la nécessité de réduire ou d'éliminer l'interférence et les conflits de compétence entre des structures électives superposées sur un même territoire. Elle se justifie aussi par la volonté de mutualiser les projets et les moyens des communes de base, dans le cadre de regroupements coopératifs institutionnalisés et dynamiques. m. Globalement, le modèle marocain de régionalisation avancée ne se distingue pas seulement par sa substance dont les contours viennent d'être synthétisés ci-dessus, mais aussi par sa source même et par sa motivation. Le projet découle d'une Volonté Royale délibérée et d'un engagement libre et souverain de l'Etat unitaire marocain. Il ne résulte pas d'un quelconque accommodement avec des particularismes ethniques, culturels ou confessionnels plus ou moins exacerbés. Il s'inscrit dans la continuité d'un processus graduel de décentralisation et de démocratie locale, désormais plus que cinquantenaire, tout en constituant un nouveau chantier fondateur. L'émergence du projet s'est amorcée et sera consacrée dans l'atmosphère sereine et paisible d'une réflexion collective proactive, d'une large concertation participative et d'un débat national ouvert et engagé sur la base de grandes orientations partagées par tous les acteurs concernés. De fait, les propositions pertinentes recueillies auprès de ces acteurs, notamment les ministères concernés, les représentants des élus et l'ensemble des partis politiques, des syndicats et CCR ont contribué en amont à la formulation du présent modèle marocain de régionalisation avancée. En corrélation avec les progrès à accomplir dans cette direction, le modèle proposé ouvre la voie à l'instauration de nouveaux rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales basés sur le partenariat et la régulation plutôt que sur la tutelle f. Le modèle proposé se veut, tout d'abord, d'essence démocratique conformément à l'appel de Sa Majesté Le Roi auquel ont adhéré les différents acteurs, notamment politiques, consultés lors de son élaboration. Ainsi, la gestion démocratique des affaires de la région se trouvera-t-elle renforcée par des propositions consistant à consolider la démocratie représentative, appuyer l'équité genre, élargir la participation citoyenne et les relations de partenariat avec le tissu associatif et le secteur privé et renforcer, de manière ouverte et progressive, les compétences décisionnelles et exécutives des conseils élus. g. Le modèle vise à assurer une conception et une conduite concertées et coordonnées du développement intégré dans l'espace régional, par l'émergence de la collectivité régionale en tant que partenaire privilégié de l'Etat en la matière et par la reconnaissance de sa prééminence pour coordonner et intégrer les visions, les plans et les programmes des autres collectivités territoriales impactant la région, dans le respect de l'autonomie et de l'égalité juridique de ces dernières et de leurs compétences respectives. h. Pour assurer la prise en charge efficiente de telles compétences, une série de propositions sont émises pour renforcer, mieux organiser et professionnaliser les capacités opérationnelles et de gestion de la collectivité régionale et des autres collectivités territoriales et consacrer les principes et les règles de bonne gouvernance. i. En corrélation avec les progrès à accomplir dans cette direction, le modèle proposé ouvre la voie à l'instauration de nouveaux rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales basés sur le partenariat et la régulation plutôt que sur la tutelle. Outre les droits et obligations de ces collectivités telles que régies par la loi, la contractualisation sera le mode d'organisation privilégié dudit partenariat, en s'assurant, dans le cadre d'un référentiel rénové, de la définition précise des objectifs, des moyens et des modalités de suivi et d'évaluation des engagements réciproques de l'Etat et des collectivités territoriales dans chaque cas. Vont aussi dans ce sens la multiplication des opportunités d'écoute et d'échange, la mise en cohérence des politiques publiques nationales et territoriales et la révision des mécanismes de supervision par l'Etat, en recourant davantage à l'évaluation a posteriori, le contrôle préalable étant à limiter à des cas bien définis. j. Le fonds de mise à niveau sociale, le fonds de solidarité régionale et le renforcement significatif des ressources des régions constituent une avancée majeure du modèle proposé. Ainsi, dans le sillage de la grande œuvre de développement social et humain conduite par Sa Majesté Le Roi et dont l'Initiative Nationale de Développement Humain constitue une illustration majeure, l'Etat s'engage à créer et à consacrer par la loi un fonds de mise à niveau sociale des régions accusant des déficits dans les secteurs clés des infrastructures et des services sociaux de base, sur une douzaine d'années. Parallèlement, un fonds de solidarité régionale sera mis en place, auquel chaque région apportera une contribution raisonnable à partir de ses ressources. Enfin, l'Etat accroîtra de manière significative ses transferts vers les régions, dans un souci de renforcement de leur capacité d'action et d'initiative en matière de développement économique, social, culturel et environnemental. k. Un trait distinctif du modèle proposé tient à la nouvelle configuration des régions du Royaume, en tant qu'entités fonctionnelles et institutionnelles essentiellement vouées à l'œuvre du développement intégré. Du fait même de l'unicité et de la continuité historique plus que millénaire du Royaume et du fait du haut degré de brassage et d'intégration de ses populations, la délimitation des nouvelles régions n'a été, et ne pouvait être opérée que sur la base de critères objectifs : fonctionnalité économique ; pôles de développement intégré ; relations et interactions dynamiques, actuelles et prévisibles entre les populations concernées. Cette configuration n'a eu à souffrir ni de pesanteurs historiques incontournables, ni de contraintes particularistes préjudiciables à la rationalité et à la fonctionnalité sciemment recherchées. Cependant, et c'est une autre originalité du projet, là où les contraintes environnementales posent encore des défis majeurs, essentiellement dans les vastes étendues de territoire peu peuplées, semi arides ou oasiennes, le choix a été fait d'ériger des régions dont cette spécificité est précisément reconnue, dans l'intention déclarée de les faire bénéficier d'un nouvel élan de solidarité nationale active et conséquente, pour qu'elles puissent mettre en valeur leurs potentialités propres. l. Tout en maintenant, dans le contexte actuel, les collectivités préfectorales et provinciales, il est préconisé de procéder à l'avenir à une évaluation globale de l'ensemble de l'édifice des collectivités locales, tant pour éviter le dédoublement organique des conseils élus que pour promouvoir l'intercommunalité. Cette orientation se justifie d'abord par la nécessité de réduire ou d'éliminer l'interférence et les conflits de compétence entre des structures électives superposées sur un même territoire. Elle se justifie aussi par la volonté de mutualiser les projets et les moyens des communes de base, dans le cadre de regroupements coopératifs institutionnalisés et dynamiques. m. Globalement, le modèle marocain de régionalisation avancée ne se distingue pas seulement par sa substance dont les contours viennent d'être synthétisés ci-dessus, mais aussi par sa source même et par sa motivation. Le projet découle d'une Volonté Royale délibérée et d'un engagement libre et souverain de l'Etat unitaire marocain. Il ne résulte pas d'un quelconque accommodement avec des particularismes ethniques, culturels ou confessionnels plus ou moins exacerbés. Il s'inscrit dans la continuité d'un processus graduel de décentralisation et de démocratie locale, désormais plus que cinquantenaire, tout en constituant un nouveau chantier fondateur. L'émergence du projet s'est amorcée et sera consacrée dans l'atmosphère sereine et paisible d'une réflexion collective proactive, d'une large concertation participative et d'un débat national ouvert et engagé sur la base de grandes orientations partagées par tous les acteurs concernés. De fait, les propositions pertinentes recueillies auprès de ces acteurs, notamment les ministères concernés, les représentants des élus et l'ensemble des partis politiques, des syndicats et CCR ont contribué en amont à la formulation du présent modèle marocain de régionalisation avancée. III. Mode d'approche du projet n. Dès sa mise en place, la CCR a consacré ses premières réunions à l'examen approfondi du discours Royal du 3 janvier 2010 considéré comme la référence majeure et la feuille de route de la régionalisation avancée. La CCR en a ainsi tiré les enseignements pertinents quant aux objectifs à atteindre et à la démarche à suivre. o. Par ailleurs et conformément aux termes de la mission qui lui a été confiée, la CCR s'est fixé comme objectif d'élaborer un modèle qui puisse être appliqué sur l'ensemble du territoire national en attendant l'aboutissement des négociations sur le projet de plan d'autonomie des provinces du Sud. p. Pour avancer sur la ligne de ces objectifs, la CCR a choisi de construire sur les acquis d'une expérience nationale de décentralisation qui a ses ombres et ses lumières, d'en approfondir les aspects positifs, d'en élaguer les travers et d'en adapter l'architecture et la physionomie aux exigences de l'étape historique et des objectifs à atteindre. Ceci a impliqué une évaluation du chemin parcouru et une projection vers l'avenir à la lumière des attentes et des aspirations au changement. q. A cette fin et en application des termes de la mission qui lui a été confiée, la CCR a mené de vastes consultations auprès des acteurs susceptibles d'apporter leur contribution à la construction projetée : partis politiques, organisations syndicales, élus locaux, provinciaux et régionaux, organisations professionnelles et réseaux associatifs d'une part, et départements ministériels, organismes de développement, organismes d'étude et d'évaluation, institutions de contrôle d'autre part. r. Ces consultations ont été réalisées soit sous la forme d'auditions portant sur l'évaluation de la situation actuelle et l'ébauche des perspectives d'avenir, soit sous la forme de rapports écrits portant également sur le bilan et les propositions, soit sous les deux formes à la fois3. Sur la base des données recueillies, la CCR a procédé à l'analyse approfondie des positions des organisations concernées sur les diverses composantes de la construction projetée. s. Du fait de la bonne volonté et de la coopération de toutes les instances sollicitées, ces consultations, extrêmement instructives, ont fourni à la CCR de précieuses informations tant sur les limites de l'expérience actuelle que sur l'ampleur des attentes. Elles ont clairement montré que, dans son principe, la régionalisation avancée fait l'unanimité et suscite de grands espoirs. t. Sur l'esprit de la méthode, et compte tenu de l'extrême diversité des modèles de régionalisation à travers le monde, en étroite relation avec les processus de formation des Etats et de leur évolution historique, la CCR a observé une ligne de réflexion principale et s'est inspirée de sources complémentaires. • Conformément aux directives Royales contenues dans le discours du 3 janvier 2010, elle se devait d'élaborer un projet maroco-marocain. Elle avait donc à prendre en compte notre culture et nos valeurs, nos institutions et nos expériences, notre histoire et notre géographie, nos spécificités et nos particularismes, nos attentes et nos ambitions. La CCR s'est efforcée de bâtir, pièce par pièce, le projet qui lui paraît le plus adapté aux réalités et aux aspirations du Maroc et le plus à même d'atteindre les objectifs fixés à la régionalisation avancée. Elle s'est inspirée en cela des Hautes Orientations Royales et des souhaits et propositions pertinents de tous les acteurs marocains consultés dont, au premier chef, l'ensemble des partis politiques nationaux, sans exclusive. • Néanmoins, le refus du mimétisme et de la greffe des modèles ne dispensait en rien de l'étude, fort instructive, des expériences étrangères et des réponses apportées par tel ou tel système à telle ou telle question. La CCR a donc entrepris des études comparatives -axées notamment sur les expériences qui s'inscrivent dans le cadre des Etats unitaires - et procédé à l'audition de bon nombre d'experts étrangers. Du reste, elle n'a pas hésité, par endroits, à s'inspirer de mécanismes qui ont fait la preuve de leur pertinence et de leur compatibilité. u. La CCR a mené une réflexion soutenue, tant au sein de groupes de travail qu'en sessions plénières, sur des thèmes essentiels, concernant les volets institutionnels et démocratiques, les compétences des conseils élus et les modes de régulation étatique, le développement économique et social incluant le financement de la solidarité, la gouvernance, la modernisation des structures de l'Etat, la déconcentration et le découpage régional. En fin de parcours, les produits de cette réflexion font l'objet des rapports thématiques constitutifs des livres II et III du rapport de la CCR. v. Concernant le corollaire de la régionalisation que constitue la déconcentration administrative, la CCR a pris note de l'appel lancé au gouvernement par Sa Majesté Le Roi, dans son discours du 20 août 2010, à l'effet d'élaborer une charte en la matière. Le présent projet apporte une contribution à ce chantier. IV. Perspectives de mise en œuvre du projet w. Comme Sa Majesté Le Roi l'a indiqué dans son discours du 20 août 2010, la conception générale de la régionalisation avancée fera l'objet d'un débat national de sensibilisation pour assurer au projet l'adhésion et l'appropriation les plus larges possibles. x. La mise en œuvre du projet, de par la nature même de celui-ci, sera marquée par la progressivité et la gradualité. Elle sera assurée sur la base sur d'une feuille de route qui lui sera pertinemment tracée - comme l'a indiqué Sa Majesté Le Roi - et conduite par un pilotage de haut niveau. Le processus de mise en œuvre sera accompagné d'une évaluation continue qui soit à même de lui imprimer le rythme optimal, tout en apportant au projet les ajustements appropriés à tout moment, au vu de l'expérience pratique. Cette progressivité s'appliquera notamment sur les aspects suivants : i. Sur le plan institutionnel, et bien que certaines propositions du projet impliquent des révisions constitutionnelles, la régionalisation avancée pourrait être amorcée en réaménageant conséquemment les dispositifs législatifs et réglementaires actuels. Dans cette foulée, il importerait aussi de remédier à l'ineffectivité de certaines avancées indéniables, formellement inscrites dans des textes, mais qui butent sur les pesanteurs administratives, l'insuffisance de ressources financières, l'inadéquation des ressources humaines ou le besoin de qualification des élus en matière de gestion publique, notamment. ii. Sur le plan des compétences des nouvelles régions et, en particulier, de leurs conseils élus, le présent projet leur ouvre une large perspective d'intervention dans tous les domaines du développement économique, social, culturel et environnemental. Il prévoit un socle de compétences propres et de ressources accrues des conseils régionaux, ainsi que des mécanismes de solidarité qui ouvrent d'emblée à ces conseils un vaste champ d'initiative leur permettant de démarrer CCR/Rapport sur la régionalisation avancée/Livre I : Conception générale Page 10 immédiatement leur action. Il prévoit aussi le transfert graduel, négocié et contractualisé entre le gouvernement et les conseils régionaux, de compétences de plus en plus étendues et des ressources y afférentes. iii. L'assouplissement du contrôle et de la régulation étatiques sera également graduel et arrimé au développement des capacités de gestion régionale et aux indicateurs pertinents de transparence et de performance de cette gestion. y. De façon générale, la régionalisation avancée fait partie intégrante de la démocratisation du pays, aux niveaux national, régional et local. Plusieurs facteurs concourront à en déterminer la crédibilité, le succès et, partant, l'approfondissement continu : une participation de plus en plus large des populations à la vie et aux consultations démocratiques ; des dispositifs et des processus électoraux de plus en plus marqués par la compétition loyale, l'honnêteté et la transparence ; l'émergence d'élites régionales et locales hautement qualifiées, dévouées à l'intérêt public, préparées à la bonne gouvernance et sujettes à la reddition des comptes. z. Un gage de ce succès a été et demeure l'adhésion spontanée et immédiate de l'ensemble des forces vives de la nation à l'idée de régionalisation avancée telle que Sa Majesté Le Roi Mohammed VI l'a lancée et en a défini les contours fondamentaux. En particulier, les partis politiques nationaux ont contribué, comme signalé plus haut, à la conception de ce modèle marocain par des avis diligents et consistants. Ils ont exprimé la pleine conscience de leur rôle et de leur responsabilité dans la réussite de ce projet national. Conformément à la mission que leur confère la Constitution du pays, ils proclament leur engagement à : i. apporter leur contribution conséquente à la mise en place de la régionalisation, à son animation dans la pratique politique, institutionnelle et de gestion et, partant, à son succès ; ii. développer et mettre à niveau, notamment dans les régions, leurs structures, leurs programmes et leurs modes d'action, afin d'y intéresser et d'y impliquer largement les populations ; iii. contribuer à l'assainissement de tous les aspects de la vie politique et de la compétition démocratique ; iv. appuyer l'émergence de nouvelles élites régionales et locales, notamment en formant et en mettant en avant des cadres, des candidats et des élus à la hauteur des ambitions du projet ; v. assurer une veille responsable et innovante pour le bon fonctionnement et pour le perfectionnement continu du nouveau dispositif institutionnel des régions et des autres collectivités territoriales. Demain : Les propositions
