.. نقائص واختلالات تدبيرية على مستوى تدخل صندوق التجهيز الجماعي

اتسم سوق تمويل مشاريع تنمية الجماعات المحلية دائما بهيمنة صندوق التجهيز الجماعي الذي يتمتع بوضعية احتكارية في هذا المجال، ذلك أن هذا السوق لم يكن منفتحا على فاعلين آخرين، الأمر الذي لم يمكن الجماعات المحلية من التوفر على التمويلات المالية بشروط تفضيلية، وبالتالي، تمكين المؤسسات البنكية والمالية من التنافس، كما هو الشأن بالنسبة للتجارب الدولية الناجحة في هذا الميدان.
وتبقى حاجة الجماعات المحلية من حيث التمويل مهمة جدا في حين ظل تدخل صندوق التجهيز الجماعي أقل من انتظاراتها. كذلك، وفي أفق تطبيق نظام الجهوية الموسعة، فإن مشاكل تمويل التنمية المحلية ستطرح بشدة.
تتم تغطية موارد الجماعات المحلية بواسطة تحويلات الدولة بنسبة %57 و الجباية المحلية بنسبة 25% بينما لايغطي الاقتراض سوى 7%من احتياجاتها في التمويل. و تطرح هذه الوضعية إشكالية مدى أهمية صندوق التجهيز الجماعي بالنسبة للجماعات المحلية بمعيار جودة الخدمات المقدمة وانتظارات هذه الأخيرة وشفافية العلاقات التي تربط مختلف الأطراف. فالدور المنتظر من صندوق التجهبيز الجماعي كفاعل في التنمية المحلية له وظيفة استشارية لم يتم تأكيده دائما على أرض الواقع، لاسيما في غياب نظرة واضحة في مجال التنمية المحلية وعدم مراكمة التجارب المكتسبة على صعيد تتبع المشاريع الممولة.
ومن خلال أغلبية المشاريع التي تم فحصها، لوحظ أن دور صندوق التجهيز الجماعي اقتصر على توفير الأموال دون أي تدخل من جهته في تحديد الحاجيات واختيار المشاريع والتقييم القبلي والبعدي للعمليات الممولة. وتسري هذه الملاحظة على مشاريع تأهيل المدن والجماعات المعنية بهذه العملية. في هذا الإطار، يمكن ذكر العملية المنجزة من طرف وزارة التربية الوطنية من أجل إعادة تأهيل وتهيئة المدارس، إذ قدرت مبالغ القروض التي منحها صندوق التجهيز الجماعي بما قدره 1,5 مليار درهم دون تحقيق الأهداف المتوخاة.
وبالتالي، فإن صندوق التجهيز الجماعي مطالب بالتأقلم مع متطلبات محيط تنافسي من خلال المساهمة في تمويل مشاريع التنمية المحلية من جهة، وضرورة إعادة هيكلته بالنظر إلى الآفاق المستقبلية المنتظرة، لاسيما في مجال الجهوية الموسعة.
2 - نتائج إجمالية متواضعة
بصرف النظر عن المؤشرات الإيجابية المعلن عنها من طرف صندوق التجهيز الجماعي، فإن النتائج المحققة ترجع إلى بعض الامتيازات المرتبطة بنظامه كبنك ذي طابع عمومي وإلى وضعيته الاحتكارية. في هذا الإطار، نورد على سبيل المثال:
- ضعف تكاليف التدبير خاصة بسبب نظامه كبنك ذي طابع عمومي الذي يمكنه من الاستفادة من خدمات الخزينة العامة للمملكة ووزارة الداخلية )هياكل الربط: العمالات والأقاليم والمديرية العامة للجماعات المحلية.(
- ضمان تحصيل الأقساط من خلال تسجيل المبالغ المالية السنوية المستحقة كنفقات ملزمة في ميزانيات الجماعات المحلية.
- توجيه الملفات عبر وزارة الداخلية )المديرية العامة للجماعات المحلية( بعد مراقبة الجوانب المرتبطة بقدرة الجماعة المعنية على تسديد قروضها من طرف مديرية المالية المحلية.
- تمكن مسطرة الإفراج عن الأموال، التي تتسم بكونها طويلة، صندوق التجهيز الجماعي من التوفر على آجال كافية لتوفير الموارد المالية الضرورية.
- ضمان مخاطر الصرف المتعلقة بالقروض الخارجية التي يلجأ إليها صندوق التجهيز الجماعي بواسطة آليات تغطية من طرف مديرية الخزينة والتمويلات الخارجية)مقابل مساهمة مالية(.
- الدور الحاسم لوزارة الداخلية، التي تمارس سلطة الوصاية على صندوق التجهيز الجماعي وعلى الجماعات المحلية، في تحديد الحاجيات والمصادقة على طلبات الاقتراض وتدخلات هياكل الربط )موظفو وزارة الداخلية).
لذلك، يوصي المجلس الأعلى للحسابات صندوق التجهيز الجماعي باستثمار الامتيازات التي يتمتع بها من أجل تحسين نتائجه، وذلك من خلال المساهمة أكثر في تمويل مشاريع التنمية المحلية ومواكبة الجماعات المحلية في اختيار مشاريعها ووضع التركيبة التقنية والمالية وإنجاز هذه المشاريع.
3 - غياب وظيفة التقييم والتتبع
لايقوم الصندوق بتقييم وتتبع لتنفيذ المشاريع التي قام بتمويلها، حيث لم يقم بوضع مخططات عمل على مدى سنوات تسمح له بتحديد البرامج الممولة وطبيعة المساعدة التي ينبغي له القيام بها. كما لوحظ غياب دليل مرجعي للأثمان المشكلة لمختلف المشاريع التي يقوم بتمويلها.
لذا يوصي المجلس بالقيام بشكل تلقائي بتقييم وتتبع المشاريع التي يقوم بتمويلها.
4 - عدم استقرار الهيكل التنظيمي
إن التغييرات المتلاحقة التي شملت الهياكل التنظيمية للصندوق (6 هياكل في 5 سنوات منها أثناء سنة 2007) تعكس عدم الاستقرار في تحديد إستراتيجية حقيقية تعتمد على بنية تنظيمية دائمة ومعقلنة كما لا تسمح بتحقيق تكامل ودينامية مشتركة بين الوحدات. يوصي المجلس بوضع بنية هيكلية قارة ومتأقلمة مع مهام الصندوق وتوجهاته الإستراتيجية.
5 - أثر محدود لآليات المواكبة
أنشأ صندوق التجهيز الجماعي، صندوقا لدعم الجماعات المحلية (FACL) رصد له مبلغ 10 مليون درهم سنة 2004، أضيفت له 25 مليون درهم سنة 2008، يهدف أساسا إلى مواكبة الجماعات المحلية في ميادين التكوين، الخبرة والدراسات وغيرها. لتمكين هذه الأخيرة من أدوات منهجية مناسبة وتقنية ضرورية لتحديد وإدارة المشاريع التي تلبي احتياجاتها، والتي من المرجح أن يساهم صندوق التجهيز في تمويلها. في سنة 2008، تمت إضافة ميادين جديدة يمولها الصندوق المحدث وهي: التنمية المستدامة، النقل الحضري وتقنيات الإعلام والتواصل.
يظل تأثير مثل هذه الآلية غير واضح، حيث أن المبالغ المخصصة تظل ضعيفة مقارنة مع الاحتياجات والانتظارات الخاصة بالجماعات المحلية.
وتجدر الإشارة أيضا إلى أن عمل صندوق FACL لايتوفر على رؤية واضحة بالنسبة للجماعات المحلية التي لاتتوفر على شروط الحصول على قروض )الجماعات المحلية الفقيرة( ويتعلق الأمر بمعظم الجماعات القروية التي لازالت لديها انتظارات كبيرة في مجال التنمية.
لذلك، يوصي المجلس بالحرص على استفادة كافة الجماعات المحلية من آليات المواكبة والدعم التي يحدثها صندوق التجهيز الجماعي، ويستحسن توسيع مجال تدخل هذا الصندوق ليشمل تحويل عمليات أخرى ذات صلة مباشرة بالتنمية المحلية وخاصة الجماعات المحلية ذات الموارد المحدودة.
تمويلات الصندوق وتمويلات الحسابات الخصوصية للخزينة
تتدخل الدولة في نفس مجال الصندوق، وذلك من خلال إحداث حسابات خصوصية للخزينة عن طريق قوانين المالية. ويتعلق الأمر بالحسابات التالية:
- حساب القروض رقم 7.13.017 بعنوان «قروض للجماعات المحلية »؛
- حساب القروض رقم 7.13.063 بعنوان «قروض لوكالات توزيع الماء والكهرباء» ؛
- حساب النفقات المرصدة رقم 9.08.001 بعنوان «صندوق تنمية الجماعات المحلية وهيآتها ».
وفي هذا الصدد، خصص قانون المالية لسنة 2011 لفائدة هذه الحسابات الخصوصية 80 مليون درهم تنمية الجماعات المحلية وهيآتها وقرابة 19 مليون درهم، على شكل قروض، لصالح وكالات توزيع الماء والكهرباء. القوانين المنظمة لهذه الحسابات لاتبين طبيعة العمليات التي يتم تمويلها، الشيء الذي يمكن أن يسبب تعدد وتشابك التمويلات بالنسبة لنفس الغرض.
وعليه، يوصي المجلس بتنسيق عمل السلطات العمومية فيما يخص تمويل مشاريع الجماعات المحلية.
قروض تجهيز الجماعات المحلية
1- دراسة ملفات القرض من طرف لجنة القروض قبل التوصل بالطلبات عن طريق سلطة الوصاية.
لقد لوحظ وجود بعض الملفات «غير الرسمية «Officieux» »، قام الصندوق بدراستها في وقت جد سريع مقارنة بأغلبية طلبات القروض. يتعلق الأمر بالجماعات المحلية التي تبعث طلباتها إلى الوصاية، وتضع، في نفس الوقت، بشكل «غير رسمي» هذه الطلبات عند الصندوق الذي يقوم بدراستها ويقدمها للجنة القروض قبل التوصل بالطلب بشكل رسمي من وزارة الداخلية. )تاريخ ورقة الإرسال من طرف الوزارة لاحق لتاريخ اجتماع لجنة القروض(.
يوصي المجلس الصندوق بدراسة جميع طلبات القروض بنفس الطريقة وعلى قدم المساواة.
منح القروض للوكالات بشروط تفضيلية
ابتداء من سنة 2004، منح الصندوق ما قيمته 170 مليون درهم كقروض للوكالات. وقد أسفرت دراسة ملفات هذه القروض على الملاحظات التالية:
- إن نسبة الفائدة المطبقة بالنسبة للوكالات تعد أقل من النسبة المطبقة بالنسبة للجماعات: يجدر التذكير أن القروض الممنوحة للجماعات المحلية لا تمثل أية مخاطر، حيث أن الاستحقاقات الواجب أداؤها تعتبر نفقات إلزامية بالنسبة لهذه الأخيرة. كما أن ميزانية هذه الجماعات مصادق عليها من طرف وزارة الداخلية وطلبات القروض مؤشر عليها من طرف هذه الأخيرة، فضلا عن أن القرض يتم عن طريق قرار مشترك لوزير الداخلية ووزير المالية.
ويتساءل المجلس عن سبب تطبيق نسب فائدة أقل بالنسبة للوكالات )يصل إلى 5,57%( مقارنة مع النسب المطبقة على الجماعات المحلية.
- وتخضع القروض الممنوحة للوكالات لوثيقة السياسة العامة للصندوق في النقطة رقم 13 والتي تنص على أن الصندوق يطبق نسب فائدة ثابتة أو متغيرة بدون تمييز بين المقترضين، وتضيف في النقطة 16 أنه فيما يخص القروض الممنوحة للوكالات المستقلة، يجب أن تكون محل ضمانات تقدمها الجماعات المحلية المعنية.
وتجدر الإشارة إلى أن قرار المجلس الإداري بتاريخ 30 ماي 2006 رقم 4، صادق على تطبيق نسب ملائمة للعمليات والمشاريع ذات خصوصية ولم يغير أو ينسخ وثيقة السياسة العامة التي ما تزال سارية المفعول.
وعليه، يوصي المجلس بوضع حد للتمييز بين أصناف المقترضين واحترام وثيقة السياسة العامة التي تنص في بندها الثالث عشر «يطبق صندوق التجهيز الجماعي برسم القروض الممنوحة بمعدلات ثابتة أو متغيرة دون تمييز بين أصناف المقترضين».
إلغاء معيب لفوائد التأخير
بموجب القرار المؤرخ في 30 مايو 2006 )قرار رقم 3)، طلب المجلس الإداري من لجنة القروض تحديد معايير موضوعية لإلغاء فوائد التأخير، التي تم حصرها بتاريخ2008/12/31 وهي فوائد تراكمت لأسباب خارجة عن إرادة الجماعات المحلية والتي حدد عدد الأقساط المستحقة في 3845 ومبلغها الإجمالي ب 76,8 مليون درهم )تضم أقساطا متأخرة لمدة تفوق من 25 عاما( حسب تدقيق قام به الصندوق في نفس الفترة )أنظر تدخل المدير العام في اجتماع المجلس الإداري بتاريخ 30 مايو 2006).
لكن تأخرت لجنة القروض في وضع المعايير المطلوبة، حيث أنها لم تقم بذلك إلا بتاريخ 30 شتنبر 2010 )أربع سنوات تأخير بعد قرار المجلس الإداري(.
وتجدر الإشارة إلى أن تطبيق قرار المجلس الاداري لسنة 2005 تجاوز فوائد التأخير لسنة 2005، ليشمل أيضا الفوائد الخاصة بسنوات 2006 إلى 2010، وهو الأمر الذي شكل انحرافا عن الهدف من إصدار قرار المجلس الإداري السالف الذكر. ويتعلق الأمر بالمستحقات التي تم بخصوصها تسجيل مدة تأخير تقل عن 10 سنوات وقت قرار المجلس الإداري والتي تسبب تأخير وضع المعايير من طرف لجنة القروض في عدم إمكانية تحصيلها سنة 2010. هذه الحالة تهم كل المستحقات التي عرفت تأخيرا في التسديد لمدة تتراوح مابين 6 و9 سنوات نهاية سنة 2005.
وإذا أخذنا فقط الفترة مابين يناير 2007 ودجنبر 2009، فإن زيادة فوائد التأخير تقدر بأكثر من 4,6 مليون درهم.
بالإضافة إلى ذلك، تمت هذه العملية الخاصة بفوائد التأخير في غياب مصادقة وزير الداخلية ووزير المالية على عدم تحصيل هذه الفوائد، حيث تم الاعتماد فقط على قرار المجلس الإداري؛ وذلك خلافا للمرسوم رقم 2.90.351 ل 19 جمادى II 1413 (14 دجنبر 1992) الصادر بتنفيذ القانون رقم 31.90 الخاص بإعادة تنظيم صندوق التجهيز الجماعي والذي ينص في المادة الرابعة أنه طبقا لمقتضيات المادة 5 للقانون رقم 31.90 ، فإن المجلس الإداري له جميع الصلاحيات اللازمة من أجل إدارة الصندوق وانه يقرر بشأن عدم تحصيل أي مبالغ ) admission en non valeur ( ويخضعها لموافقة وزير الداخلية ووزير المالية.
اعتماد الكلفة المتوسطة المعدلة للمداخيل كأساس لحساب سعر الفائدة المتغيرة.
لا تبين عقود القروض الخاصة بالجماعات المحلية أساس حساب نسبة الفائدة المتغيرة )الذي هو الكلفة المتوسطة للمداخيل( التي يطبقها الصندوق وهامش الربح لهذا الأخير.
كذلك لم يقم الصندوق بتغيير أساس حساب نسبة الفائدة المتغيرة التي يطبقها على القروض الممنوحة للجماعات المحلية، وذلك خلافا لقرار وزير الاقتصاد والمالية رقم 947.10 بتاريخ 30 ربيع الأول 1431 ) 14 مارس 2010 ( الذي ينص على ضرورة مراجعة أساس النسبة المذكورة بحسب التغييرات السنوية للنسبة الفائدة ما بين الابناك للستة أشهر الأخيرة التي سبقت شهر المراجعة، بالنسبة للقروض الممنوحة بعد صدور القرار.
و في هذا الصدد، لم يقترح الصندوق على الجماعات المحلية، بالنسبة للقروض الممنوحة قبل صدور القرار، أن :
- تبقي على أساس نسبة الفائدة المتغيرة ؛
- تطبيق أساس النسبة المنصوص عليها من طرف القرار؛
- تغيير نسبة الفائدة المتغيرة الى نسبة الفائدة القارة.
لذلك، يوصي المجلس بتطبيق مقتضيات قرار وزير الاقتصاد والمالية السالف الذكر فيما يخص نسب الفائدة المتغيرة.
عدم احترام شروط تمويل المشاريع.
إن وثيقة السياسة العامة في النقطة 12 تنص على أن الصندوق يطلب من زبائنه نسبة المساهمة في القروض المطلوبة كتمويل ذاتي.هذه النقطة نصت على أنه: بخلاف استثناءات تبررها لجنة القروض، فإن الصندوق يمول كحد أقصى... % 80
ابتداء من سنة 1998 . وحيث أن دليل التمويل يبين في جزء شروط الحصول على القرض )ص 11 (، أن: التمويل الذاتي بالنسبة للجماعات المحلية يمكن أن يكون عبارة عن :
- الفائض الذي خصصته الجماعة للمشروع.
- مساهمات عينية كالعقارات، الأراضي الخاصة بالمشروع أو مصاريف ونفقات تم تحملها في إطار المشروع وذلك بدون تجاوز أجل 6 أشهر.
- هبات، اعانات أو مساهمات من طرف هيأت عمومية أو خاصة،وطنية أو أجنبية.
و مع ذلك قام الصندوق بتمويل مشاريع بأكثر من 80 % بدون تبرير وبدون تمويل ذاتي للجماعة المحلية المعنية.
و تجدر الإشارة إلى أن اتفاقيات التمويل عن طريق خطوط القرض )تمويل طويل الامد( يبين أن الجماعة المحلية المقترضة لها امكانية الغاء كل أو جزء من المبلغ الذي لم يتم الالتزام به من خلال قرض خاص، مما يعني أن التمويل الذاتي المطلوب يجب أن يهم كل قرض على حدة وليس كل خط القرض.
لذلك، يوصي المجلس باحترام شروط تمويل المشاريع.
منح العديد من القروض على أساس قرار واحد للمجلس المنتخب.
قام الصندوق بمنح العديد من القروض لبعض الجماعات المحلية على أساس قرار واحد صادر عن المجلس الجماعي.
في هذا الاطار، تجدر الاشارة إلى الطابع العام وغير الدقيق لقرارات المجالس الجماعية فيما يخص المصادقة على اللجوء الى قروض صندوق التجهيز الجماعي، حيث انها لاتحدد طبيعة المشاريع،و لا مدة المصادقة )سنة أو أكثر( أوالمبلغ المسموح به )أو حتى سقف مسموح به(.
إن استخدام قرار واحد للمجلس للحصول على عدة قروض لعدة سنوات يحمل عدة مخاطر بالنسبة للمشاريع الممولة والتي يجب أن تحصل على مصادقة مجلس الجماعة وقت انجازها وليس عدة سنوات قبل.
لذلك، يوصي المجلس بعدم الاخذ بعين الاعتبار لقرار مجلس جماعي واحد من أجل منح عدة قروض لعدة سنوات.
قصور في تحليل طلبات القروض
أحيانا يكون التحليل المالي المستقبلي للوضعية المالية للجماعات المحلية المقترضة مرتبطا باعتبارات شخصية للمحلل المالي. حيث ان اختيار نسبة الاسقاط على السنوات القادمة لميزانية الجماعة يتم مابين معدل الميزانية المحققة في السنوات السابقة ) 3 سنوات( والميزانية المصادق عليها سنة طلب القرض.و في بعض الحالات، يختار الصندوق نسبة
إسقاط غير حقيقية وذلك من أجل تمكين عدد كبير من الجماعات من الحصول على قروض، حيث ان هذه الجماعات يجب ان تكون لها نسبة الاقتراض أقل من 40 % وهنا يتم خفض النفقات المرتقبة وزيادة المداخيل لتبرير منح القروض.
غياب تتبع وتقييم البعدي للمشاريع الممولة
ليس التمويل هدفا في حد ذاته، بل إن أهمية القروض الممنوحة من طرف الصندوق تقاس بمدى أثر المشاريع الممولة بالنسبة للمواطن.
وتبين وثيقة السياسة العامة في النقطة 28 تحت عنوان- الاشراف وزيارة المشاريع أنه يقوم موظفو الصندوق أو مستشارين له بزيارة أمكنة المشاريع على الأقل مرة واحدة طوال فترة التنفيذ. وبالنسبة للمشاريع التي يفوق مبلغها 10 ملايين درهم، فيتم مراقبتها في بداية ونهاية تنفيذ المشروع وكذا بداية أشغال المشروع من أجل كتابة تقرير خاص بالتقييم البعدي للمشروع. ويجب وضع جميع تقارير الزيارات والتقييم الخاصة بالمشاريع في الملفات المعنية.
وأيضا تنص عقد القروض على أن الجماعة تعهد إلى الصندوق والى كل شخص مفوض من قبله حق الاشراف والمراقبة للمشروع سواءا في مكان المشروع أو من خلال الوثائق المطلوبة، طوال فترة القرض.
وقد لوحظ غياب تام لتقارير الزيارات للمشاريع في بداية أو نهاية تنفيذها ، وكذا غياب تقارير التقييم البعدي بالنسبة للمشاريع التي يفوق مبلغها 10 ملايين درهم.
وقد أسفرت زيارة عدة مشاريع عن تسجيل ملاحظات بشأن وضعيتها وكيفية تنفيذها ك:
- معظم المشاريع لم تعرف نهاية التنفيذ خلافا للجدوال الزمنية المحددة سلفا، حيث عرفت بعض المشاريع تأخرا وصل الى 5 سنوات ) تازة- أحفير(. هذه التأخيرات تبين مدى هشاشة تسيير المشاريع من طرف الجماعات المحلية وكذا غياب الاشراف والمراقبة من طرف الصندوق.
- بعض المشاريع متوقفة تماما لأسباب غياب التمويل أو غياب الجدوى. مما يطرح العديد من التساؤلات فيما يخص مدى نجاعة الدراسات المقدمة لطلب القرض، حيث لا يتم تقييم الاثمنة والكميات وطبيعة المواد. هذا يدفع بعض الجماعات الى اللجوء الى قروض أخرى تكميلية.
- لوحظ مرور فترة طويلة مابين إمضاء عقدة القرض والبداية الفعلية للمشروع. وأنه لا يتم تحديد المتطلبات التقنية والكميات من المواد اللازمة إلا بعد الحصول على القرض. وتجدر الاشارة، أن بنود العقد تلزم سحب الجزء الأول من القرض داخل أجل 12 شهرا، الشيء الذي لا يتم احترامه غالبا.
- تمويل مشاريع ذات وضعية عقارية غير سليمة وتغيير متكرر في حجم المشاريع.
- الافراج عن اجزاء من القرض بدون مراعاة تقدم للأشغال، حيث قام الصندوق بالافرج عن مبالغ قروض أكبر من طلبات الجماعات المحلية.
- في بعض عمليات نقل الأموال من طرف الصندوق تكون قبل الحصول على تأشيرة الوصاية؛
- الوثائق المثبتة للنفقات لاتبين رقم القرض مما لا يسهل تتبع مبالغ القروض، وكذا المبالغ الخاصة بقروض الجماعات غير مبينة بشكل فردي عند مصالح الخزينة العامة للمملكة؛
- مسطرة الافراج عن مبالغ القروض، حسب رأي الجماعات المحلية، معقدة نسبيا.
يوصي المجلس بإحداث وظيفة للتتبع و التقييم قصد تصحيح الإختلالات التي تشوب تنفيد المشاريع الممولة من طرف الصندوق.