ملاحظات في مسطرة التصويت على مشروع القانون المالي

صادق البرلمان يوم الأربعاء 22 دجنبر2010 بشكل نهائي على مشروع القانون المالي لسنة 2011 بعد قراءتين اثنتين بمجلس النواب، وقراءة واحدة بمجلس المستشارين.
واعتمد مجلس النواب خلال هذه المصادقة و للسنة الثانية مسطرة جديدة للتصويت تختلف عن المسطرة التقليدية التي قرر مجلس المستشارين الاحتفاظ بها . حيث ارتأى هذا الأخير إنهاء عملية التصويت على مشروع القانون المالي برمته داخل لجنة المالية قبل أن يعرضه للمصادقة على الجلسة العامة، في حين قرر مجلس النواب لثاني مرة الفصل في عملية التصويت على جزأي المشروع مابين اللجنة والجلسة العامة ، ليقوم بعرض الجزء الأول للمصادقة داخل اللجنة ومباشرة بعد ذلك داخل الجلسة العامة ، قبل أن يعود من جديد إلى لجنة المالية لتصادق هذه المرة على الجزء الثاني من المشروع وعلى المشروع برمته لتتم العودة من جديد إلى الجلسة العامة لتحسم في هذا الجزء وفي مشروع القانون برمته.
لاستجلاء مدى صحة اختيار كل مجلس في اعتماد طريقة التصويت على مشروع القانون المالي يتوجب علينا الرجوع إلى الدستور والقانون التنظيمي لقانون المالية و النظامين الداخليين لكلا المجلسين.
في هذا الإطار ينص الدستور المغربي في الفقرة الأولى من فصله 50 على أنه « يصدر قانون المالية عن البرلمان بالتصويت « ليضيف من خلال الفقرة الثانية على أن هذه العملية تتم « طبق شروط منصوص عليها في القانون التنظيمي للمالية «.
بالرجوع إلى هذا الأخير نجده قد خصص الفصل الثاني من بابه الثالث لطريقة التصويت على قانون المالية حيث نص في مادته 36 على أنه « لا يجوز في أحد مجلسي البرلمان عرض الجزء الثاني من مشروع قانون مالية السنة لمناقشته قبل التصويت على الجزء الأول «.
المادة 37 بعد ذلك ستنص على أنه « يصوت على أحكام قانون المالية مادة فمادة « لتفسح المجال أمام المادة 38 التي تقضي بأنه « يجري في شأن تقديرات المداخيل تصويت إجمالي في ما يخص الميزانية العامة ، وتصويت عن كل صنف من أصناف الحسابات الخصوصية بحسب كل صنف من أصناف هذه الحسابات «.
فيما يخص النفقات ستنص المادة 39 من جهتها على أنه « يجري في شأن نفقات الميزانية العامة تصويت عن كل باب وعن كل فصل داخل نفس الباب. وبأنه يجري بشأن نفقات ميزانيات مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة تصويت إجمالي بحسب الوزارات أو المؤسسات التابعة لها هذه المرافق . ويصوت على نفقات الحسابات الخصوصية للخزينة بحسب كل صنف من أصناف هذه الحسابات «.
بالرجوع إلى مقتضيات النظام الداخلي لمجلس النواب في بابه الرابع المتعلق بمشروع قانون المالية، نجده لا يشير إلى عملية التصويت على المشروع داخل لجنة المالية. لكنه في أول مادة من الفرع الثالث من هذا الباب والمتعلق بمناقشة مشروع القانون المالي في الجلسات العمومية وهي المادة 128 سيحيل على «الدستور والقانون التنظيمي لقانون المالية وكذا على المسطرة التشريعية المنصوص عليها في هذا النظام الداخلي».
ليعمد في المادة 129 إلى تفصيل خصوصيات عملية التصويت على مشروع القانون المالي موضحا بأنه « بعد الانتهاء من دراسة مواد الجزء الأول من مشروع قانون المالية ، وقبل الشروع في دراسة الجزء الثاني يمكن طبقا للشروط المحددة في المادة 112 من هذا النظام ( تتعلق بترتيب التعديلات والتصويت عليها ) فتح مناقشة ثانية حول الجزء الأول كلا أو بعضا.
يتم التصويت على مجموع الجزء الأول من مشروع قانون المالية وفق نفس الشروط المعمول بها عند التصويت على مشروع قانون بأكمله، وإذا لم يوافق المجلس على الجزء الأول من مشروع قانون المالية، فإن مشروع القانون يعتبر مرفوضا بأكمله.
عندما تتم عملا بأحكام المادة 112 من هذا النظام دراسة ثانية كلية أو جزئية لمشروع قانون المالية قبل الشروع في تقديم الشروح حول التصويت على مجموع النص ، لا يجوز إدخال تغييرات على مقتضيات الجزء الأول غير التغييرات التي تستدعيها ضرورة ترتيب وتنسيق النص نتيجة لعمليات التصويت على مواد الجزء الثاني «.
بهذا التنصيص المتعلق بمناقشة مشروع القانون المالي في الجلسات العمومية يكون مجلس النواب في نظامه الداخلي منسجما مع روح القانون التنظيمي للمالية الذي يمنع عرض الجزء الثاني من مشروع قانون المالية للمناقشة قبل التصويت على الجزء الأول، وذلك ضمانا للحفاظ على التوازنات العامة التي يتم الحسم فيها في إطار الجزء الأول ، ولكنه لم يغلق إمكانية الرجوع إلى هذا الجزء من جديد بعد التصويت على الجزء الثاني ليتمكن من ترتيب وتنسيق النص نتيجة لعمليات التصويت على مواد الجزء الثاني المتعلقة بالنفقات.
بهذا يكون مجلس النواب قد فصل بشكل واضح عملية التصويت على مشروع القانون المالي داخل الجلسة العامة ، وأكد على أن صلب عملية التصويت يهم الجزأين الأول والثاني ، لكن الجزء الأول يبقى هو المتحكم في النص وحجر الزاوية فيه وضمانة توازنه ، ولذلك نص في الفقرة الثانية من مادته 129 على أنه «إذا لم يوافق المجلس على الجزء الأول فإن مشروع القانون يعتبر مرفوضا بأكمله «.
في مقابل هذا التفصيل أغفل النظام الداخلي لمجلس النواب إدراج تفصيل مماثل يخص عملية التصويت داخل اللجنة . من جهته حاول النظام الداخلي لمجلس المستشارين معالجة مسطرة دراسة مشروع القانون المالي داخل كل من اللجان و الجلسة العامة ، غير أن هذه المعالجة اتسمت من حيث الشكل بالتشتت ( المادتان69- 70 و المواد من253 إلى 266) ،حيث كان من المفروض تجميع المقتضيات الخاصة بدراسة مشروع القانون المالي في باب خاص، واتسمت من حيث المضمون بغياب تفصيل يهم مسطرة التصويت على مشروع القانون المالي ; بالنظر لخصوصيته ; داخل اللجان ، وهذا ما خلق فراغات بشان هذه المرحلة حاول كل من المجلسين معالجتها بطريقته الخاصة.
هذا ، ولا تنحصر إشكالية مناقشة مشروع القانون المالي داخل اللجان في عملية التصويت عليه داخل لجنة المالية فقط ، بل تتجاوزها لتنسحب على عملية الشروع في مناقشة الميزانيات الفرعية وهي موضوع الجزء الثاني قبل التصويت على الجزء الأول حيث تنص المادة 127 من النظام الداخلي لمجلس النواب على أنه تشرع باقي اللجان الدائمة في التحضير لدراسة مشاريع الميزانيات الفرعية للوزارات والقطاعات التي ترتبط باختصاصاتها ، بموازاة أعمال لجنة المالية.
تنصيص مماثل تقريبا سنجده في النظام الداخلي لمجلس المستشارين في مادته 260 ، وإن كان يخلو من تحديد لحظة انطلاق مناقشة الميزانيات الفرعية داخل اللجان، حيث تشير الفقرة الأولى من هذه المادة إلى أنه « تدرس كل لجنة من لجان المجلس مشاريع الميزانيات الفرعية للوزارات التي ترتبط باختصاصاتها «. علما بأن المادة 258 فتحت قبل ذلك إمكانية التنسيق ما بين لجنة المالية وباقي اللجان التي خولت إمكانية تعيين عضو منها قصد المشاركة بصفة استشارية في أعمال لجنة المالية أثناء دراسة فصول مشروع قانون المالية.
من جهة أخرى ، وبشكل مميز عن مجلس النواب هذه المرة ستنص الفقرة الثانية من المادة 260 من النظام الداخلي لمجلس المستشارين على أنه «لا يتم التصويت داخل هذه اللجان قبل أن يتم التصويت في لجنة المالية على الموارد والنفقات العامة» وهذا تنصيص جوهري يسد الباب أمام اللجان الفرعية ليحول دون مساسها بالتوازنات المصادق عليها في إطار الجزء الأول ، وبالمبالغ القصوى للنفقات المنصوص عليها في إطار الجزء الثاني ، ليبقي على إمكانية التعديل في بنود الميزانيات الفرعية المعروضة عليها لأجل المصادقة.
ختاما، وبعد تتبع مسطرة التصويت على مشروع القانون المالي داخل المجلسين معا يمكننا أن نخلص إلى الملاحظات التالية :
1- إذا ما اعتبرنا بأن مقتضيات المادة 36 من القانون التنظيمي للمالية التي تنص على أنه « لا يجوز في أحد مجلسي البرلمان عرض الجزء الثاني من مشروع قانون المالية للسنة لمناقشته قبل التصويت على الجزء الأول « تسري على الجلسة العامة فقط دون اللجان ، وهذا هو الأرجح على اعتبار أن عمل اللجان عمل ذو طابع تحضيري فقط ، فإن تصويت مجلس المستشارين سيكون غير متعارض مع مقتضيات القانون التنظيمي للمالية ،و سيصبح تصويت مجلس النواب اجتهادا ذا قيمة مضافة في التقريب ما بين التصويت على مشروع القانون المالي داخل اللجان ونص القانون التنظيمي لقانون المالية.
غير أن ما لا يجب أن نغفل عنه هو أن العمل التحضيري الذي يتم داخل اللجان ،وبشكل خاص داخل لجنة المالية يؤثر بشكل واضح في العملية التشريعية داخل الجلسة العامة ويوجه مساراتها خاصة من خلال مقترحات التعديلات التي يتمسك بها مقدموها على الرغم من دفع الحكومة بعدم قبولها وتصويت اللجنة برفضها .
ولعل هذا ما يفسر الدعوة في وقت مضى داخل مجلس المستشارين على الخصوص إلى التصويت داخل لجنة المالية على مواد الجزء الأول دون المادة المتعلقة بالتوازن وهي جوهره، وذلك على اعتبار أن التصويت على هذه المادة وهي المتضمنة للحدود القصوى للتكاليف سيكبل تعديلات البرلمانيين المرتبطة بالجزء الثاني ، وهو الأمر الذي كانت الحكومة تتصدى له لكونه مخالفا لمقتضيات القانون التنظيمي للمالية ، علما بأن إمكانية التقدم بتعديلات على الجزء الثاني بعد التصويت على الجزء الأول متضمنا للمادة المتعلقة بالتوازن تبقى ممكنة ما لم يقع المساس بهذا التوازن في شموله ، أما تبعاته فيتم تصريفها بفتح إمكانية إدخال تغييرات على مقتضيات الجزء الأول التي تستدعيها ضرورة ترتيب وتنسيق النص نتيجة لعمليات التصويت على مواد الجزء الثاني .
2- إن التشبث بحرفية ما جاء به القانون التنظيمي بقانون المالية في مادته 36 واعتبارها تسري على مشروع القانون المالي داخل كل من اللجان والجلسة العامة يجعل تصويت كلا المجلسين على المشروع غير دستوري، لأن كليهما يفتح باب المناقشة في الجزء الثاني داخل اللجان الفرعية قبل أن يتم التصويت على الجزء الأول داخل لجنة المالية . وعلى الرغم من أن مجلس النواب حاول من خلال المسطرة الجديدة للتصويت على المشروع القانون المالي الانسجام مع القانون التنظيمي لقانون المالية إلا أنه يبقى غير متطابق مع مقتضياته لأنه أجل عملية التصويت على الجزء الثاني من مشروع القانون المالي داخل لجنة المالية إلى حين التصويت على الجزء الأول في الجلسة العامة ولم يؤجل عملية المناقشة، وهذا بالتدقيق موضوع المادة 36 من القانون التنظيمي لقانون المالية.
إضافة إلى ذلك, فإن تتبع المسطرة العملية المعتمدة من قبل المجلسين في التصويت على مشروع قانون المالية توضح بأن مقتضيات الفصلين 38 و39 لا تفعل إلا على مستوى الجلسة العامة ،أما داخل لجنة المالية فان التصويت ينصب على المواد متضمنة للجداول بشكل إجمالي .
3- لسد الباب أمام أي تأويل منسجم أو متعارض، يتوجب على القانون التنظيمي للمالية، وهو اليوم موضوع تعديل مرتقب أن يفصل بشكل دقيق مسطرة مناقشة مشروع القانون المالي، سواء تعلق الأمر بالجلسة العامة أو باللجان ، وأن تتسم عباراته بما يكفي من الوضوح لسد الباب أمام التأويلات التي قد تصيب وقد تخطيء. كما يتوجب عليه أن يستحضر اكراهات الوقت التي تعرفها دراسة المشروع والتي يصعب معها تأجيل مناقشة جزئه الثاني داخل اللجان الدائمة الخمسة إلى حين التصويت على جزئه الأول داخل لجنة المالية أثناء عرضه أمام اللجان.
4 - في نفس الاتجاه نتمنى أن يعمل القانون التنظيمي لقانون المالية الجديد على تبني مبادئ تسمح باعتماد شفافية أكبر خاصة عند التصويت على الحسابات الخصوصية للخزينة، ومرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة ، ذلك أن عرض الاعتمادات الإجمالية المتعلقة بكل صنف منهما يجعل مصادقة البرلمان غير ذات أهمية وذلك في غياب أية تفاصيل من شأنها أن تغني النقاش أو توجه التصويت في هذا الاتجاه أو ذاك وذلك على خلاف الميزانية العامة التي يحظى كل قطاع داخلها بميزانية خاصة ومفصلة.
5 - قبل ذلك النظامان الداخليان لكل من مجلس النواب ومجلس المستشارين مدعوان إلى استباق حل الإشكاليات التي ما تفتأ تطفو على سطح العمل البرلماني، وذلك بالنظر لما راكماه من تجربة مهمة على مدى سنوات طوال.
6 -النظامان الداخليان مدعوان كذلك إلى ملاءمة مساطرهما عموما ، وملاءمة المسطرة الخاصة بالتصويت على مشروع القانون المالي على وجه محدد، خاصة على ضوء الخطاب الملكي السامي عند افتتاح دورة أكتوبر الأخيرة .
* الدكتوراه في القانون العام
تخصص مالية عامة
جامعة الحسن الثاني الدار البيضاء