قانون تنظيم حق تأسيس جمعيات المجتمع المدني والمنظمات غير الحكومية

تقدم به أعضاء فريق العدالة والتنمية بمجلس النواب .. 10 ملاحظات حول مقترح قانون يقضي بتنظيم حق تأسيس جمعيات المجتمع المدني والمنظمات غير الحكومية
توصل مكتب مجلس النواب، بمقترح قانون يرمي إلى تنظيم حق تأسيس جمعيات المجتمع المدني والمنظمات غير الحكومية تقدم به أعضاء فريق العدالة والتنمية بمجلس النواب .
ومن خلال قراءتنا الأولية لهذا النص، تم الوقوف على مجموعة من الملاحظات والتساؤلات التي نعتقد بأنها جديرة بأن تكون موضوع نقاش عمومي، اعتبارا لما توحي به من استنتاجات تستدعي أن يسلط الضوء عليها
من باب الحق في الاختلاف: « إن الاعتقاد بوجود حقيقة واحدة، وبأنك أنت من يمتلكها، هو في نظري السبب الأكثر تجدرا لكل ما هو شرير في العالم «.
ماكس بورن: الحائز على جائزة نوبل للفيزياء عام 1954.
توصل مكتب مجلس النواب، بمقترح قانون يرمي إلى تنظيم حق تأسيس جمعيات المجتمع المدني والمنظمات غير الحكومية تقدم به أعضاء فريق العدالة والتنمية بمجلس النواب .
ومن خلال قراءتنا الأولية لهذا النص، تم الوقوف على مجموعة من الملاحظات والتساؤلات التي نعتقد بأنها جديرة بأن تكون موضوع نقاش عمومي، اعتبارا لما توحي به من استنتاجات تستدعي أن يسلط الضوء عليها.
* الملاحظة الأولى: وهي مرتبطة بالسياق السياسي والتشريعي الذي جاءت فيه هذه المبادرة التشريعية، والهادفة إلى مراجعة مقتضيات القانون المنظم للجمعيات الصادر في 15 يونيو 1958 وفق ما تم تعديله وتتميمه، لقد جاء ت هذه المبادرة من الفريق البرلماني للحزب الذي يقود الحكومة الحالية، وفي سياق متزامن مع انطلاق حوار وطني حول المجتمع المدني، تديره الوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان والمجتمع المدني، وهو ما يطرح العديد من التساؤلات: أولم يكن من باب الانسجام المنطقي والسياسي انتظار نتائج هذا الحوار الوطني حول المجتمع المدني، حتى تشكل مثل هذه المبادرة التشريعية إطارا مناسبا لتضمين المواقف والخلاصات التي يمكن أن تعبر عن مواقف وقناعات صاحب أو أصحاب هذا المقترح ؟
كما يلاحظ أن هذا المقترح يعكس منطقا استباقيا غير منسجم مع ما ورد في المخطط التشريعي الذي أعلنته الحكومة، والذي حدد الفترة الممتدة من 2013 إلى 2014 كسقف زمني لإعداد مشروع قانون يرمي إلى مراجعة القانون المنظم للجمعيات وفق ما يجعله منسجما مع مقتضيات الدستور المنظمة لهذا المجال.
وعلى هامش هذه الملاحظة، واعتبارا للمواقف والملاحظات الموضوعية التي وجهت للحكومة بخصوص مسار الحوار الوطني حول المجتمع المدني، فإننا نرى أنه لا شيء يمنع الوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان والمجتمع المدني من مراجعة المقاربة المؤطرة لمسار هذا الحوار، وهو ما سيمكن من عودة الفعاليات والمنظمات والجمعيات المنسحبة إلى طاولة الحوار، استجابة لما تمليه المصلحة العامة، ولانتظارات الحركة المدنية ببلادنا.
* الملاحظة الثانية: وتتعلق بالديباجة التي جاءت كمقدمة لأبواب ومواد هذا المقترح، والتي انطلقت من رصد العوائق والنواقص ذات الصلة بالقانون الجاري به العمل وبنشاط جمعيات المجتمع المدني من جهة، و بالمقتضيات الواردة في دستور 2011 المؤطرة لحقوق وأدوار جمعيات المجتمع المدني وكذا علاقاته بالعديد من الهيئات المشرفة على تدبير السياسات العمومية والحكامة المؤسساتية. في هذا السياق اعتبرت الديباجة أن القانون الحالي يتسم بتضييق مصادر تمويل الجمعيات بشكل عام، وهو ما يعتبر في تقديرنا تشخيصا مجانبا للصواب بالنظر للتعديلات التي جاءت بمقتضى قانون 23 يوليوز 2002 بمبادرة من حكومة التناوب برئاسة الأستاذ عبد الرحمان اليوسفي، هذه التعديلات التي وسعت بشكل كبير من دائرة مصادر التمويل مقارنة مع ما كان عليه الأمر سابقا لتشمل إعانات القطاع الخاص والمنح أو الإعانات التي يمكن أن تتلقاها الجمعيات من جهات أجنبية أو منظمات دولية، وهو ما يفسر التطور الكبير للموارد المالية للجمعيات خلال العشرية الأخيرة، سواء من خلال ما ورد في التقارير المالية الصادرة عن الجمعيات، أو من خلال الإحصائيات ومضامين التقارير الرسمية الوطنية كتلك الصادرة عن الأمانة العامة للحكومة، المندوبية السامية للتخطيط، وزارة الاقتصاد والمالية...
* الملاحظة الثالثة: لقد عابت الديباجة على القانون الحالي كونه لا يتيح للجمعيات الحق في استثمار أموالها أو الاقتراض أو الإقراض، وهو ما لا يشكل مطلبا رئيسيا من قبل أغلب الجمعيات، في حين أن السؤال المطروح اليوم وبإلحاح من قبل نسيج واسع من جمعيات المجتمع المدني هو كيفية تأهيل أطرها وهياكلها وطرق اشتغالها وتأمين مصداقيتها، قصد الولوج الميسر إلى مصادر التمويل التي مازالت تتكاثر وطنيا ودوليا، كما أن المطروح اليوم هو وضع وتفعيل الآليات التي تمكن من رصد عمليات التمويل المشبوهة والتي تتم في الظلام دون أن يرد لها أي ذكر واضح وشفاف في التقارير المالية للجمعيات المعنية، لأنها بالتأكيد تخدم أجندات غير جمعوية، على خلاف ما جاء في أحد فقرات ديباجة المقترح من كون أنه « في زمن العولمة أضحى للمنظمات الدولية غير الحكومية دور فاعل في تنفيذ ومراقبة عدد من السياسات العمومية، مما يتطلب تقنين عملها وضمان حماية الهوية والسيادة الوطنية»، ألا يعتبر استعمال مفهوم التقنين هنا تضييقا على حق الجمعيات في الولوج إلى مصادر التمويل، خاصة وأن هذه التمويلات تتم بشكل علني وشفاف ومصرح به وخاضع للرقابة التي يخولها القانون للأجهزة المختصة ؟
ألسنا على هذا النحو أمام مفارقة تضعنا من حيث المنطلقات الموجة لهذا المقترح أمام مرجعية مغايرة لتلك المنصوص عليها في الدستور ؟ ومناقضة لمستلزمات احترام المعايير المعتمدة من لدن أصحاب المقترح وفي مقدمتها عدم المساس باستقلالية الجمعيات واحترام الثوابت الجامعة الواردة في الدستور.
وتجدر الإشارة في ختام هذه الملاحظة إلى أن الحق في الاستثمار والإقراض والاقتراض خصه المشرع المغربي بجمعيات السلفات الصغرى انسجاما مع طبيعة الأدوار التي تقوم به هذه الجمعيات في تمويل مشاريع التشغيل الذاتي وفي دعم الاقتصاد الاجتماعي.
* الملاحظة الرابعة: وتتعلق بما ورد في المادة السابعة من المقترح والتي تنص على أن يتم إيداع الملفات القانونية للجمعيات لدى النيابة العامة بدل السلطات المحلية لوزارة الداخلية، وهو ما يطرح عدة أسئلة من أهمها مدى استعداد وزارة العدل والحريات العامة لتغطية هذه الوظيفة خاصة أمام الضغط المتواصل للملفات القضائية الرائجة أمام المحاكم، والخصاص المسجل على مستوى الموارد البشرية في هذا الشأن، ناهيك عن كيفية تدبير الاختصاص الترابي الذي يطرح أسئلة متعلقة بتيسير شروط الإيداع وببعد المسافة بين دائرة ممارسة العديد من الجمعيات المحلية ? خاصة في العالم القروي- وموقع المحكمة الابتدائية المختصة من جهة، وبكيفية تحديد المحكمة الابتدائية الموكول لها تلقي تصريحات الجمعيات الجهوية والوطنية التي تنشط على امتداد جغرافي يشمل العديد أو كل المحاكم الابتدائية من جهة أخرى.
* الملاحظة الخامسة: وتتعلق بالفقرة الأخيرة من المادة الثامنة التي تهدف إلى إعفاء جميع وثائق الجمعيات من رسوم التنبر، وإذا كان هذا الإعفاء إجراء محمود من حيث المبدإ، فإنه ورد في غير محله لأن الإطار القانوني الذي يمكن أن يتم من خلاله تفعيل هذا الإعفاء هو مشروع القانون المالي، لأن الأمر يتعلق بإجراء من شأنه التخفيض من المداخيل الواردة في الميزانية العامة، وهو التعليل الذي سبق أن دفعت به الحكومة في مناسبات سابقة.
* الملاحظة السادسة: وتهم ما ورد في المادة التاسعة والعشرين، حيث يعرف المقترح التنسيقيات بكونها إطارا غير رسمي، في حين أن الجمعيات لا يمكن أن تشكل بأي حال من الأحوال إطارا رسميا أو عموميا، لأنها تظل كيفما كان شكلها أو طبيعة نشاطها هيأة غير حكومية، وكيفما كان المقصود بعبارة هيأة غير رسمية فإن ذلك يتنافى مع ما ورد في المادة الثانية والعشرين من نفس المقترح من جهة، ومع ما هو وارد في القانون الجاري به العمل من جهة أخرى، من حيث تخويل الجمعيات القائمة الحق في تأسيس هيأة مشتركة بغض النظر عن تسميتها سواء كانت اتحادا أو جامعة أو فيدرالية أو كونفدرالية أو شبكة أو تنسيقية... إلى غير ذلك من التسميات التي تفيد القيام بأنشطة أو مبادرات مشتركة يكفلها القانون.
* الملاحظة السابعة: تسلط الضوء على المادة الواحدة والثلاثين التي تفرض على كل جمعية تلقت دعما ماليا عموميا تجاوز 20 أل درهم أن تخضع تقاريرها المالية للتأشير والمصادقة من لدن خبير محاسب مقيد في جدول هيئة الخبراء المحاسبين. وهنا نتساءل عن الكلفة التي ستؤديها هذه الجمعيات مقابل الحصول على هذه التأشيرة، والتي ستشكل نسبة مهمة من هذه الميزانيات المتواضعة لأغلب الجمعيات، التي تشكو أصلا من نقص كبير في الموارد المالية، وهو ما أكدته على سبيل المثال الدراسة المنجزة من قبل المندوبية السامية للتخطيط سنة 2007 والتي خلصت إلى أن:
- مساهمة السلطات العمومية في تمويل الجمعيات لم تتجاوز حدود 1.6 في المئة.
- 20 في المئة من الجمعيات تشتغل بميزانيات سنوية تقل عن 5000 درهم.
- 5.4 في المئة من الجمعيات هي التي تتجاوز ميزانياتها 500 ألف درهم.
- 2.5 في المئة من الجمعيات فقط تتجاوز ميزانياتها مليون درهم.
وهو التشخيص الذي يجعلنا نخلص إلى أن إلزام الجمعيات بهذه الخبرة لا يستند إلى مرتكزات واقعية، ولأن المعطيات الموجودة على أرض الواقع تستدعي اتخاذ إجراءات تحفيزية في هذا المجال عبر إصدار نظام محاسباتي خاص بالجمعيات يضمن المجانية والبساطة والشفافية وسهولة المراقبة عوض إثقال كاهل الجمعيات بتكاليف مالية يمكن أن توظفها في تطوير أنشطتها وتقوية قدراتها.
* الملاحظة الثامنة: وتخص مضمون المادة الواحدة والثلاثين من المقترح التي نصت على أن ترسل الجمعيات التي تتلقى الدعم الحكومي تقاريرها المالية إلى كل من الأمانة العامة للحكومة والوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان والمجتمع المدني، وهو أمر مجانب للصواب على الأقل من الزاوية القانونية، لكون اختصاصات وهيكلة هذه الوزارة لا يخولان لها صلاحية مراقبة التدبير المالي للجمعيات، ولكون المشرع أسند هذا الاختصاص لكل من:
- الهيآت العمومية المانحة، على اعتبار أن الجمعيات تشتغل في مجالات متعددة، حقوقية، تربوية، ثقافية، رياضية، بيئية، نسائية، صحية .... وتتلقى دعما عموميا من الوزارات والجماعات المحلية والمؤسسات العمومية ذات الاختصاص الترابي أو القطاعي، وهو ما يخول لهذه الأخيرة حق تتبع كيفية صرف الأموال التي تمنحها للجمعيات على اعتبار أنها تعد شريكا لها في النهوض بالقطاع الذي تدبره.
- هيئات الرقابة المالية: المفتشية العامة للمالية، المجلس الأعلى للحسابات، المحاكم المالية... بحكم الاختصاص العام في تدبير المالية العمومية وكذا بحكم توفر هذه الهيئات على أطر مختصة في مجال المراقبة والافتحاص المالي.
- الأمانة العامة للحكومة: بالنظر للاختصاصات الموكولة إليها فيما يتعلق بالجمعيات ذات النفع العام، وبمنح الترخيص من أجل التماس الإحسان العمومي، وتلقي التصريحات بخصوص تلقي الجمعيات للأموال الأجنبية، وتتبع الوضعية القانونية للجمعيات بشكل عام.
* الملاحظة التاسعة: وتتعلق بالمادة الواحدة والأربعين، التي أسندت مرة أخرى للوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان والمجتمع المدني مهمة لا تندرج ضمن اختصاصاتها من حيث تلقيها تصاريح الجمعيات التي تلقت مساعدات أجنية.
إلى جانب ذلك فلقد سعت هذه المادة إلى تعزيز رقابة الدولة على التمويلات الأجنبية الممنوحة للجمعيات عن طريق إلزام المؤسسات البنكية ومكاتب الصرف ومؤسسات تحويل الأموال بأن ترفع قبل متم شهر مارس من كل سنة تصريحا إلى الأمانة العامة للحكومة والوزارة المكلفة بالعلاقات مع البرلمان والمجتمع المدني بشأن التمويلات التي تتلقاها الجمعيات، في حين أن تدبير العلاقة بين الدولة والهيئات المالية المطلوب منها رفع هذه التقارير تنظم بمقتضى نصوص تشريعية أخرى، أهمها القانون 05 ? 43 المتعلق بمكافحة غسل الأموال كما تم تتميمه وتغييره، وتشمل مراقبة مختلف الحسابات البنكية والتحويلات المالية سواء الأجنبية أو الوطنية، وسواء تعلق الأمر بالجمعيات أو الشركات أو الأفراد، ولكل غاية مفيدة في هذا الشأن يمكن الرجوع إلى التقرير السنوي الصادر عن وحدة معالجة المعلومات المالية.
كما أن الفقرة الأخيرة من هذه المادة ذهبت إلى أن كل مخالفة لمقتضيات الفقرة الأولى من هذه المادة - والتي تلزم الجمعيات بالتصريح بالمساعدات الأجنبية التي تلقتها في أجل أقصاه شهر واحد من تاريخ تلقي المساعدة ? تعرض الجمعية المعنية للحل ولحجز المساعدات التي تلقتها، وهو ما يعكس في تقديرا منطقا متشددا وتضييقيا، لإننا وإن كنا مع تفعيل آليات رقابة الدولة في هذا المجال، غير أن اللجوء إلى قرار حل الجمعية لا ينبغي أن يتم إلا بعد استنفاذ مساطر التنبيه والإنذار.
* الملاحظة العاشرة: وتنصب حول ما ورد في المادة الثانية والستين من المقترح والتي ذهبت إلى أن الجمعيات المنظمة بمقتضى هذا القانون لا يجوز لها ربط علاقات أو شراكات أو تنظيم أي نشاط من أي نوع كان مع تمثيليات أو مؤسسات أجنبية، ولو كانت معتمدة أو ممثلة بالمغرب، إلا بعد الحصول على إذن مسبق ومكتوب من الجهة الحكومية أو الإدارية المختصة، والأمر لا يقف عند هذا الحد بل تذهب المادة الرابعة والستون من المقترح إلى التنصيص على حل كل جمعية لم تتقيد بشرط الحصول على هذا الإذن المسبق، وهو ما يعكس بشكل لا يدع مجالا للشك إرادة واضحة وعلنية وصريحة في التضييق بشكل خطير وغير المسبوق على الحريات العامة، والإجهاز على المكتسبات التي راكمتها منظمات المجتمع المدني من أجل توسيع فضاء ممارسة هذه الحريات، والسعي لفرض علاقة تحكمية اتجاه الفعل المدني، ناهيك عن كون هذه الإجراءات مبنية على تأويل غير ديمقراطي للمقتضيات الواردة في الدستور بخصوص حرية تأسيس الجمعيات وممارسة أنشطتها، كما أن هذا الإجراء بتناقض مع ما ورد في الإعلان المتعلق بحق ومسؤولية الأفراد والجماعات وهيئات المجتمع في تعزيز وحماية حقوق الإنسان والحريات الأساسية المعترف بها عالميا، إذ تنص المادة الخامسة من هذا العهد على أنه و» لغرض تعزيز وحماية حقوق الإنسان والحريات الأساسية، يكون لكل شخص الحق، بمفرده أو بالاشتراك مع غيره على الصعيدين الوطني والدولي في الاتصال بالمنظمات غير الحكومية أو بالمنظمات الحكومية الدولية.
خلاصة: إن ربط الملاحظات السالفة الذكر فيما بينها يقودنا إلى أن هذا المقترح لا يتوفر على أي بناء قانوي سليم ومنسجم لأنه:
1- مقترح يتعارض في العديد من مقتضياته مع روح ومنطوق الدستور.
2- مقترح يتجاهل العديد من المعايير والضوابط والاختصاصات المنظمة لعلاقة مؤسسات الدولة مع نسيج المجتمع المدني
3- مقترح يتناقض في العديد من مواده حتى مع ما جاء في ديباجته من انتقادات للقانون الحالي، ويتناقض مع المرجعيات المعتمدة من لدن أصحاب المقترح في ديباجته من احترام للثوابت الجامعة الواردة في الدستور ولاستقلالية الجمعيات.
4- مقترح يحكمه منطق مناهض للمكتسبات التي حققتها جمعيات المجتمع المدني وللآفاق التي يمكن أن تفتحها في علاقتها مع المحيط الدولي خدمة لقيم حقوق الإنسان والمواطنة والتنمية والديمقراطية.
بناء على كل ما سبق وعلى سبيل الختم فإننا نؤكد على أن الرقابة التي يخولها القانون لمؤسسات الدولة اتجاه الجمعيات سواء تعلق الأمر بأنظمتها أو أنشطتها أو تدبيرها المالي ينبغي أن تستند إلى المرجعيات الدستورية، وأن تمارس وفق المعايير الحقوقية المحددة لمفهوم الحريات العامة، وبالتالي فلا يجوز أن تتحول هذه الرقابة إلى سيف مسلط على رقاب الجمعيات أو إلى أداة للتحكم، بقدر ما يجب أن تتم وفق مفهوم الرقابة البيداغوجية التي تحيل على مفاهيم وآليات المصاحبة والدعم وتحصين الاستقلالية والتأهيل والنتبيه ثم أخيرا الجزاء القانوني بعد استنفاذ السبل التي تبثث احترام المؤسسات الرقابية للمعايير الدولية في مجال حقوق الإنسان والحريات العامة.
الكبير الشناوي