قراءة في إوالية توزيع السلطة بالمغرب من خلال دستور 2011 – محاولة في التحليل

مقدمة
يرتكز تسيير شؤون الدولة العصرية على قواعد دستورية، تنظم السلطة العامة في إطار ضوابط وأنظمة، تعمل وفق أحكامها وفي نطاقها. وتتجه الدساتير في الأنظمة الديمقراطية، للحد من تضخم السلطة على حساب الحرية وعلى حساب إرادة الشعب التي هي أصل السلطة. ولهذا الغرض وقع استنباط عدة آليات تستهدف التنظيم الداخلي للسلطة السياسية ذاتها، وذلك بتوزيع الصلاحيات والاختصاصات بين أجهزة تتمتع بكياناتها المستقلة عن بعضها البعض، مع ضمان التوازن فيما بينها، حتى لا تطغى أي واحدة منها على الأخرى، ولا يتم التفاعل والتعامل بينها إلا في إطار المقتضيات التي يحددها الدستور والقوانين. ويتولى أحد هذه الأجهزة وضع القواعد العامة، وإصدار التشريعات الضرورية لسير الحياة السياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية، والجهاز الذي يتولى هذا الاختصاص يسمى السلطة التشريعية، ويتولى جهاز آخر السهر على تنفيذ البرامج والقواعد الموضوعة ويسمى السلطة التنفيذية، أما البث في المنازعات أو في حالة الإختلاف في مضامين القوانين فيرجع لجهاز ثالث وهو السلطة القضائية[1].
ومن المبادئ الأساسية التي لا يتصور قيام نظام ديمقراطي بدونها مبدأ فصل السلط، الذي يعني عدم جمع السلط في يد واحدة، وبالتالي لا يمكن أن تكون الجهة التي تتولى التشريع في الدولة هي نفسها المسؤولة عن التنفيذ، ويرجع إليها كذلك الفصل في المنازعات.
ومعروف في تاريخ الفكر السياسي أن الدعوة إلى هذا المبدأ ترجع إلى المفكر والكاتب الفرنسي مونتيسكيو ( 1755-1689 ) الذي بلور بتفصيل شديد مبدأ فصل السلط في كتابه "روح القوانين" l'esprit des lois الذي ظهر سنة 1748 ، فمونتيسكيو كان من بين الأوائل الذين رفعوا راية الحكم الدستوري بوصفه الآلية المحورية لضمان حقوق الفرد وصيانة الحرية التي جعل منها ركنا محوريا لمجمل تصوراته.
لقد انطلق صاحب روح القوانين من تصور أساسي مفاده أن كل ممارس للسلطة ميال للإفراط في استعمالها، فالسلطة بدون رادع تؤدي فقدان التوازن، الأمر الذي من شانه أن يؤدي إلى نوع من الانزلاق الطبيعي. إذ يشير في هذا الصدد على أن كل إنسان لديه سلطة يميل إلى الإفراط في استعمالها وممارستها إلى أن يجد حدود ذلك.
فكيف السبيل لتجاوز حالة الإنزلاق التي يمكن أن تقع فيها السلطة ؟
يبسط مونتيسكيو هذا الأمر بالقول :" حينما تتوحد السلطة السياسية في نفس الشخص أو نفس الهيئة، تشريعية كانت أو تنفيذية فإنه لا وجود للحرية، لأننا نخاف أن يقدم نفس الملك أو نفس البرلمان على إقرار قوانين بصورة استبدادية وعلى تنفيذها بصورة استبدادية"، مؤكدا على أنه لا وجود للحرية إذا لم تنفصل سلطة القضاء عن السلطة التشريعية والتنفيذية.
إن الهاجس المركزي الذي ظل يراود "مونتيسكيو" هو ضمان استقلال كل سلطة عن السلطة الأخرى، لأن جمعها في يد جهاز واحد يفضي إلى الإستبداد. في حين يؤدي الفصل بين السلط إلى الحرية والإعتدال على اعتبار أن السلطة توقف السلطة فلكي تكون هنالك قابلية لتطبيق هذه السلطات على المواطنين يجب إحداث نوع من التوافق بين السلطات الثلاث فإذا تحقق ذلك تكون المخاطر اللاديمقراطية ضعيفة لأننا نكون أمام ما أسماه "روسو" فيما بعد "الإرادة العامة".
بيد أن مونتيسكيو لم يكن يدعو إلى فصل صارم للسلطات الدستورية بقدر ما دعا إلى إقامة توازن فيما بينها من غير أن يفضي الأمر إلى تعطيل أعمال السلطات الدستورية، فالتعاون فيما بينها يعد من القضايا الجوهرية لحسن سير أعمالها والمحافظة عليها.
وبغية إنجاح هذا التعاون دعا مونتيسكيو إلى ضرورة تنظيم السلطات التي يتوجب عليها السير بخطى منسجمة، بحيث يتيح هذا التعاون سلطة التقرير إذ يمكنها من وسائل العمل التي من شأنها أن تمنع تنفيذ القرارات الخاطئة الصادرة عن السلطة الأخرى.
بالمناسبة تتعدد ايجابيات المبدأ انطلاقا من ضمان مبدأ الشرعية، صيانة الحرية، ضمان الحقوق، احترام القوانين وضمان حق تطبيقها، تكريس مبدأ استقلالية القضاء وقيام الدولة بوظائفها[2].
بالعودة إلى النظام السياسي والدستوري ببلادنا، تعد قضية دسترة توزيع السلط الرهان الذي تحكم في تطوير المسار الدستوري المغربي وذلك بناء على طبيعة علاقة التجاذب بين أطراف الحقل السياسي المغربي، فالمؤسسة الملكية المسنودة بعديد المشروعيات ساعدتها لكي تخرج باصمة رؤيتها للحكم والسلطة منذ بداية الإستقلال، مقابل أحزاب الحركة الوطنية ومشروعيتها النضالية، وعدم بناء أرضية مشتركة لمواقفها جعلها في موفق لم تستطع من خلاله فرض تصورها لمسالة السلطة وطريقة توزيعها.
تعد إذن هذه الميزة التفوقية للمؤسسة الملكية من جهة، وعدم بناء تصور منسجم وواضح من قبل أحزاب الحركة الوطنية من جهة ثانية أحد الآليات الأساسية التي أخرجت لنا تلك الوصفة الدستورية التي ترجمها دستور 7 دجنبر 1962 كإطار قانوني حسم في شكل وبنية السلطة. ولقد جاء هذا الدستور المؤسّس في سياق تميز بالتقاطب بين أحزاب الحركة الوطنية والمؤسسة الملكية، وذلك لاختلاف تصوراتهم حول مسالة السلطة وتوزيعها، إذ كلاهما حمل تصورا خاصا للآليات المفصلية لهذا التوزيع، ونقصد : السلطة التأسيسية؛ السيادة التمثيلية؛ وفصل السلطات. ففي الوقت الذي كانت فيه أحزاب الحركة الوطنية تدافع عن توزيع يؤدي إلى ملكية برلمانية، فإن المؤسسة الملكية أرادت أن تحتفظ لها بدور المركز والمحور في النظام السياسي المغربي، وبالرغم من استناد كل طرف في دفاعه عن تصوره أو محاولة فرضه لموارده من المشروعية تعزز جانبه، فإن المؤسسة الملكية بمشروعياتها المتعددة وهيمنتها على المجال السياسي استطاعت في النهاية أن تستأثر بالسلطة التأسيسية الأصلية، بالتالي فرض تصورها لتوزيع السلطة من خلال الوثيقة الدستورية 1962 والتي شكلت أول وثيقة مكتوبة، ورغم التعديلات الدستورية اللاحقة خصوصا خلال عقد التسعينات ( دستوري1992 و1996 ) فإنها جاءت بتحويرات غير عميقة لم يتم المس ببنية وجوهر السلطة كما تم رسمها أول مرة[3]
طرح الإشكال:
إننا نجد أنفسنا نملك الحق في التساؤل حول مستجدات دستور 2011، وهل أحدث تحولا جديدا في فلسفة السلطة وطريقة توزيعها ؟، وهل أثرت التحولات السياسية، والسياقات المغايرة للتعديلات الدستورية السابقة على عملية التعديل أو الإصلاح الذي تضمنه دستور2011 ؟. وهل أسس هذا الأخير لفصل السلط، كأحد المقومات الأساسية للدستور الديمقراطي؟، علما أنه لأول مرة في تاريخ الدستورانية المغربية يتم التنصيص على هذا المبدأ.
الفرضية المقترحة :
إننا سوف ننطلق في الإجابة على هذه التساؤلات من فرضية أساسية مفادها أن التعديلات الدستورية الأخيرة حاولت رسم توزيع جديد للسلطة، لكن دون أن تخرج عن الفلسفة المؤطرة لجميع التعديلات الدستورية السابقة من خلال عدم المس ببنية وجوهر السلطة، خصوصا أن عملية توزيع السلطة في دستور 2011 تتجاذبها قوالب معيارية متباينة تتراوح بين شرعيتي "التمثيل" و"الإستشارة". إنه توتر دستوري سنحاول الإحاطة به من خلال خطة الدراسة التحليلية التالية :
المطلب الأول : الديمقراطية التمثيلية كضابط معياري لتوزيع السلطة في ظل دستور 2011.
الفقرة الأولى – آليات اشتغال السلطة التشريعية في دستور 2011.
الفقرة الثانية – وضعية مؤسسة الحكومة في الدستور الجديد للمملكة.
الفقرة الثالثة – القضاء في دستور 2011.
المطلب الثاني : الديمقراطية التشاركية كمحدد بديل لمبدأ فصل السلط في وثيقة 2011.
الفقرة الأولى – حقل إمارة المؤمنين.
الفقرة الثانية – حقل التحكيم الأسمى.
الفقرة الثالثة – الحكامة الجيدة كتصور جديد لفصل السلط بالمغرب.
المطلب الأول : الديمقراطية التمثيلية كضابط معياري لتوزيع السلطة في دستور 2011
لقد عمل الإنتاج الفكري / السياسي على توسيع نطاق التمثيلية السياسية وإضفاء الطابع التحديثي عليها إذ أصبح معناها يفيد وجود هيئات منتخبة تمثل عامة المواطنين[4]. من هذا المنطلق يعد التمثيل السياسي أحد المقومات الأساسية للعملية الديمقراطية إذ بدونه لا يمكن الحديث عن نظام سياسي ديمقراطي[5].
وبناء عليه، فقد ورد النص على فصل السلط في الفقرة الثانية من الفصل الأول من دستور 2011 كما يلي: "يقوم النظام الدستوري للمملكة على أساس فصل السلط وتوازنها وتعاونها، والديمقراطية المواطنة والتشاركية وعلى مبادئ الحكامة الجيدة وربط المسؤولية بالمحاسبة" تسبق هذه الفقرة، الفقرة الأولى التي تؤكد على أن "نظام الحكم بالمغرب نظام ملكية دستورية ديمقراطية برلمانية واجتماعية".
يظهر في الوهلة الأولى أن التعابير المستعملة تعمل على ربط الملكية بالنظام البرلماني أي بمبدأ فصل السلط. هل يمكن أن نؤكد أن النظام السياسي المغربي قائم على فصل السلط كما حدده الفكر الدستوري وذلك من خلال قراءة في كيفية اشتغال كل مؤسسة على حدة ؟.
الفقرة الأولى - آليات اشتغال السلطة التشريعية في دستور 2011
إذا كان الدستور الجديد قد جاء بعدد من النصوص تخول للبرلمان اختصاصات جديدة، فإنه لم يغير أصلا من وضعيته وتبعيته للسلطة التنفيذية[6]. في هذا الصدد يقول الملك :" قيام سلطة برلمانية تمارس اختصاصات تشريعية ورقابية واسعة، إذ يكرس مشروع الدستور سمو مكانة مجلس النواب......، وتوسيع مجال القانون ليرتفع من 30 مجال إلى أكثر من60 في الدستور المقترح"[7].
لقد تم توسيع المجال التشريعي للبرلمان ( الفصل 71 ) بتخويله اختصاصات كانت تطالب بها بعض الأحزاب السياسية والجمعيات الحقوقية. بالرغم من هذه الخطوة الايجابية فالحكومة مازالت بمقتضى الفصل 72 المشرع الأصلي كما أنها لازالت تتحكم في جدول أعمال مجلسي البرلمان ( الفصل 82)، ويمكن للحكومة أن تشرع بين الدورات البرلمانية باتفاق مع اللجان البرلمانية المعنية بإصدار مراسيم قوانين ( الفصل 81 ). نشير أنه مازال بإمكانية الحكومة رفض مقترحات وتعديلات أعضاء البرلمان إذا كان قبولها يؤدي بالنسبة لقانون المالية إلى تخفيض الموارد العمومية أو إلى إحداث تكليف عمومي أو الزيادة في تكليف موجود ( الفصل 77 ).
بالإضافة إلى ما سبق فإن السلطات التي خولها الدستور المغربي للملك كسلطة تمثيلية سامية تجعله يتحكم في سلوك وإرادة البرلمانيين كسلطة دنيا.
ويتضح ذلك بجلاء من خلال الصلاحيات الدستورية الواسعة التي تجعل الملك المشرع الوحيد في مجال السلطة التشريعية في البرلمان ( الفصل 42 )، بالإضافة إلى أحقية الملك في طلب قراءة للقانون ( الفصل 95 )، وإصدار الأمر بتنفيذ القانون ( الفصل 50 )، كما يفتتح الدورات التشريعية ( الفصل 68)، وتوجيه الخطاب الملكي أمام المجلسين ( الفصل 52 )، كما يملك سلطة حل البرلمان ( الفصل 51 ).. .
بالإضافة إلى تعزيز الرقابة السياسية للبرلمان بتبسيط أنصبة تشكيل لجن تقصي الحقائق وكذا تقديم ملتمس الرقابة....
الفقرة الثانية – وضعية مؤسسة الحكومة في الدستور الجديد للمملكة
يقول العاهل المغربي في تقديمه للمحاور الأساسية للتعديلات الدستورية :" - الإنبثاق الديمقراطي للسلطة التنفيذية بقيادة رئيس الحكومة، وفي هذا الصدد سيتم الإرتقاء بالمكانة الدستورية للوزير الأول إلى رئيس الحكومة .... تجسيدا لإنبثاق الحكومة عن الإقتراع العام المباشر"[8].
في هذا الإتجاه عمل الدستور الجديد لأول مرة على دسترة مجلس الحكومة الذي يترأسه رئيس الحكومة، وقد منحت لهذا الأخير اختصاصات كانت تمارسها الحكومة بموجب دستور 1996 وهي منصوص عليها عي الفصل 89 من دستور 2011. كما تم تخويل رئيس الحكومة بناء على الفصلين 91 و92 اختصاصات جديدة تتمثل أساسا في تعيين عدد من المسؤولين في المناصب السامية بعد تداول عليها في مجلس الحكومة.
من جهة أخرى لم تعد مشاريع المراسيم التنظيمية يتداول في شانها في مجلس الوزراء بل فقط في إطار المجلس الحكومي وكذلك مشاريع القوانين ماعدا بعض الاستثناءات المتمثلة في مشاريع القوانين التي يدخل موضوعها في مجال الحقوق والحريات الأساسية ، وكدا مشروع قانون المالية الذي يتداول في توجهاته العامة بمجلس الوزراء ( الفصل 49 ).
كما يخول الدستور الجديد للحكومة صلاحية حل مجلس النواب ( الفصل 104 )، ويكرس استشارة الملك له قبل إعلان حالة الاستثناء وحل البرلمان ( الفصل 96 ).....عموما إن تمكين الحكومة من منطلق وأساس دستوري يؤهلها لممارسة مسؤوليتها التنظيمية والتنفيذية، وتحديد وتوضيح اختصاصاتها، لا يمكن أن يحجب عنا حقيقة كون الحكومة في الدستور الجديد ليست هيئة مستقلة قائمة بذاتها، سواء من خلال المسطرة المتبعة في تعيينها أو تلك المتعلقة بإعفائها من مهامها، أو في ممارستها لاختصاصاتها.
فبناء على الفصل 47 من الدستور، يعين الملك رئيس الحكومة من الحزب السياسي الذي تصدر انتخابات أعضاء مجلس النواب وعلى أساس نتائجها، وباقتراح من رئيس الحكومة يعين الملك أعضاء الحكومة. كما احتفظ الدستور الجديد بإمكانية الملك إعفاء عضو أو أكثر من أعضاء الحكومة، وأضاف إمكانية رئيس الحكومة أن يطلب من الملك إعفاء عضو أو أكثر من الفريق الحكومي.
أما فيما يحص الاختصاصات فلا زال استمرار تحكم الملك في توجيه مسار السلطة التنفيذية ومضمون قراراتها، فالملك هو رئيس المجلس الوزاري وهذا الأخير هو الذي يتداول في التوجهات الإستراتيجية لسياسية الدولة...( الفصل 49).
الفقرة الثالثة – السلطة القضائية في دستور 2011
خصص دستور 29 يوليو الباب السابع للسلطة القضائية تضمن ستة فصول ترمي في مضامينها إلى ترسيخ سلطة قضائية مستقلة عن السلطتين التنفيذية والتشريعية، تكريسا لاستقلال القضاء، الذي يضمنه الملك، وذلك بالنص صراحة في الدستور الجديد على أن النطق بالحكم إن كان يتم باسم الملك، فانه يتعين إن يصدر بناء على القانون.
وصيانة لحرمة القضاء، فقد تمت دسترة تجريم كل تدخل للسلطة أو المال، أو أي شكل من أشكال التأثير في شؤون القضاء.
كما تم إحداث المجلس الأعلى للسلطة القضائية، كمؤسسة دستورية يرأسها الملك، لتحل محل المجلس الأعلى للقضاء، وتمكينها من الاستقلال الإداري والمالي، وتخويل رئيس محكمة النقض مهام الرئيس المنتدب بدل وزير العدل سابقا، تجسيدا لفصل السلط.
بالإضافة إلى توسيع اختصاصات المجلس، ليشمل، علاوة على تدبير الحياة المهنية للقضاة، مهام التفتيش وإبداء الرأي في النصوص التشريعية والتنظيمية المتعلقة بالقضاء وتقييم منظومته.
هذا مع الارتقاء بالمجلس الدستوري إلى محكمة دستورية، ذات اختصاصات واسعة، تشمل، علاوة على صلاحياته السابقة، مراقبة دستورية الاتفاقيات الدولية، والبث في المنازعات بين الدولة والجهات[9].
وختاما لهذا المحور – أولا – فإن دستور 2011 على الرغم من توسيع صلاحيات عدد من المؤسسات الدستورية، فإنه يبقى عاجزا عن توزيع السلطة بشكل سليم وديمقراطي كما هو متعارف عليه في المنظومة المرجعية، إذ أسند ممارسة السلطة السياسية الحقيقية للمؤسسة الملكية وعمل على إضعاف باقي الفاعلين السياسيين.
إن هذا التصور الذي سطره المشرع الدستوري المغربي يفرض البحث عن "معيار بديل" يمكّننا من فهم عملية توزيع السلطة في النظام السياسي المغربي.
المطلب الثاني : الديمقراطية التشاركية كمحدد/معياري/ بديل لمبدأ فصل السلط في دستور 2011
عدد القراء : 2242 | قراء اليوم : 1