En marge des préparatifs de la COP22 au Maroc (3ème partie) : L'article 6, zone d'ombre au traité de l'Accord de Paris, et les contraintes à la définition de l'adaptation et de la métrique

Quoi de plus éclairée qu'une citation vision fondamentale, puisée dans l'introduction de l'Allocution de Sa Majesté le Roi Mohammed VI adressé le lundi 30 novembre 2015 à la 21ème Conférence des Parties à la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements climatiques (COP21) à Paris (lecture en a été donnée, lors de la séance inaugurale, par SAR le Prince Moulay Rachid, en présence du Souverain), en l'occurrence:
« ... , le rendez-vous qui est le nôtre aujourd'hui à Paris, n'est pas et ne peut plus être celui des Sommets et des Conférences que la Communauté des Nations inscrit régulièrement dans l'agenda des relations internationales. Il ne le sera pas, et vous Me permettrez de vous le dire aussi directement, car la Conférence de Paris et celle que Mon pays se propose d'accueillir dans un an à Marrakech, seront d'abord les conférences fondatrices du futur que nous avons le devoir et la responsabilité de léguer à nos enfants ». Fin de citation.
L'Accord de Paris & la subtilité d'un double duo juridique
La notion de contrainte juridique, clause soulevée depuis le protocole de Kyoto, a été très présente dans les négociations qui ont abouti à l'Accord de Paris en 2015. Pour entrer en vigueur, l'Accord devait être ratifié par 55 Etats représentant (cumulant) au moins 55 % des émissions mondiales de GES (Gaz à Effet de Serre).
Ce seuil nécessaire à l'entrée en vigueur de l'Accord de Paris a été franchi; plus de 55 pays représentant plus de 55% des émissions de GES ont ratifié l'Accord de Paris qui entrerait officiellement en vigueur le 4 novembre 2016, confortant ainsi la tenue de la 22ème Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), prévue à Marrakech du 7 au 18 novembre 2016.
Cette ratification donne ainsi à l'Accord de Paris une valeur de traité en droit international, engageant les Etats signataires, quoique les conditions de ratification varient d'un pays à l'autre (de nature administrative aux USA par exemple). Ce processus va s'étaler très probablement sur plusieurs années pour les pays n'ayant pas encore déposé leurs instruments de ratification.
A la lecture du corpus de l'Accord de Paris (texte), la plupart des dispositions sont rédigées dans un langage souple qui encourage les États à agir, toutefois pour certains observateurs, c'est un langage qui crée des semblants d'obligations de moyens plutôt que de résultats.
Selon plusieurs experts observateurs, la COP21 (Paris, 2015) a globalement accouché d'une décision COP d'application immédiate et un accord portant sur le long terme. La décision de la COP s'applique de façon immédiate. Elle contient notamment des dispositions portant sur la période précédant 2020.
Le comble d'un point de vue se traduit par l'inexistence de mécanisme clair pour constater qu'un Etat manque à ses obligations, encore moins de régime de sanctions à l'intérieur de l'accord.
Autre point faible de l'Accord, pour un Etat qui ne respecterait pas ses obligations, il est toujours possible, passé trois ans après l'entrée en vigueur du traité, de se retirer de l'Accord.
Sur le plan politique, les Etats-Unis et la Chine, les deux grandes puissances non signataires du protocole de Kyoto en 1997 - mises en cause dans l'échec de la dernière grande conférence à Copenhague en 2009 - et qui pèsent à elles deux près de 50 % des émissions mondiales, ont opéré un changement de pied remarquable en ratifiant finalement l'Accord de Paris!
II s'agit donc d'un texte à valeur permanente, qui peut néanmoins être amendé par les Etats au sein de la Convention. De ce fait, les principes et dispositions énoncés dans l'Accord sont renseignés par la « décision» de la COP21, ou devront être complétés par des décisions ultérieures.
Les dispositions de la décision peuvent, en principe, être révisées ou complétées par des décisions des COP ultérieures, ouvrant la voie à une certaine flexibilité dans les contenus. A l'inverse, l'Accord de Paris, a vocation à perdurer jusqu'à ce qu'il ait rempli ses objectifs et contient donc très peu de références calendaires.
« Décision de la COP» et Accord de Paris composent donc un duo juridique subtil, qui couvre à la fois la mise en œuvre immédiate, les principes à détailler pour l'action dans le moyen terme, et les engagements à plus long terme.
Ce constat est de nature à contenir l'ardeur à des déclarations hâtives de nombreux intervenants dans le processus en cours à la COP22. Les plus sages diplomates savent pertinemment qu'il faut faire preuve de patience et de recul en attendant l'issue de la COP22, et celle de la COP24 !
Zones d'ombre du corpus
de l'Accord de Paris
Le processus de l'Accord de Paris représente un changement net de paradigme qui se concentre sur la volonté de tous les acteurs économiques étatiques ou non à agir. Toutefois, nombreuses sont les critiques qui soulignent le déphasage entre déclarations politiques et mise en œuvre concrète; dont deux principales méritent d'être soulignées, en l'occurrence:
1) Le processus de négociation de la COP21 s'est concentré principalement sur l'ambition politique plus que sur les moyens d'action. A cc: titre, l'Accord de Paris a permis d'émettre des signaux politiques forts, et moins les actions concrètes à mener à 195 pays. 1 a diversité des besoins et du potentiel des pays à réduire leurs émissions de G ES et pour adapter leurs sociétés aux conséquences des changements climatiques met une approche commune politiquement difficile et économiquement peu judicieuse, et plutôt injuste, notamment vis à vis des pays les moins émetteurs de gaz à effet de serre, dont le Maroc.
2) Pour la première fois, des feuilles de route climatiques nationales périodiques ont été établies (Contribution Prévue Déterminée au niveau National, CPDN) par quasiment l'ensemble des pays au monde. Cette nouvelle approche a permis de faire émerger une panoplie d'initiatives venant d'acteurs non-étatiques. Les engagements d'actions climatiques de la part des villes, des régions, des entreprises et de la société civile sont inscrits sur le portail NAZCA de l'ONU (Non-State Actor Zone for Climate Action).
Plusieurs études indiquent qu'à ce stade, la somme de ces engagements reste insuffisante pour atteindre les objectifs fixés par l'Accord de Paris, en l'occurrence le maintien de la hausse des températures nettement en dessous de 2°C et la décarbonation, à terme, de l'économie.
La satisfaction de ces objectifs nécessiterait des changements structurels qui ont besoin de temps pour émerger. Ce qui signifie qu'à l'avenir, les Etats et les acteurs non-étatiques devraient être de plus en plus enclins à prendre des engagements plus ambitieux, qui à leur tour devraient être facilités par les déploiements de nouvelles technologies et politiques climatiques cohérentes, notamment d'ordre financières.
Le large succès diplomatique de l'Accord de Paris réside dans le fait d'avoir permis de mettre les Etats et les acteurs non-étatiques devant leur responsabilité tout en supprimant l'excuse du manque de coordination internationale. Mais ce n'est pas une fin en soi : seule la traduction des engagements en actions (notamment financières) permettra de faire de la COP22 un succès en pratique.
En définitif, si l'accord contient de nombreuses dispositions de caractère contraignant (transparence, soumissions régulières de nouveaux engagements de réduction et de nouveaux engagements financiers entre autres), il n'introduit pas de contraintes sur le respect des engagements pris, ni de sanctions. Il ne permet pas non plus de s'assurer d'une cohérence entre l'ambition de l'Accord et celles des engagements nationaux. Ainsi, les contributions nationales soumises par les Etats avant le sommet de Paris ne sont pas cohérentes avec l'ambition de l'Accord. Si elles étaient respectées, elles entraineraient un réchauffement de plus de 3°C. L'accord ne prévoit pas d'en rehausser l'ambition avant 2025 bien que chaque Etat puisse décider, à n'importe quel moment, d'augmenter son effort.
Ce n'est donc évidemment pas un accord miraculeux qui va résoudre à lui tout seul le problème du changement climatique. Comment l'espérer quand cet Accord réunis des pays pétroliers? En outre:
- Beaucoup le savent, que les engagements actuels des pays sont plus proches des 3°C qui rendraient notre monde non viable:
- la concrétisation des 100 milliards de dollars reste à confirmer,
- la structuration du Fonds Vert reste floue (dons, prêts subventions...) ainsi que les modalités de la répartition entre pays,
- l'Accord de Paris favorise certainement l'engagement politique de chaque nation, mais il est très loin d'être juridiquement contraignant!
Dispositions de l'article 6 dans
l'Accord de Paris
- L'Article 6 de l'Accord de Paris a fourni beaucoup plus que ce qui était attendu, mais pas assez pour l'émergence d'un nouveau produit négociable (commercialisable) ou qu'un marché du carbone « version Accord de Paris» puisse démarrer.
L'absence de définition des règles, modalités et lignes directrices définissant les résultats d'atténuation transférés au niveau international (ITMOS), le mécanisme pour un développement durable et le cadre pour des approches non marchandes dans l'Accord de Paris, laisse une place considérable à l'interprétation!
Beaucoup de travail reste à faire, tant sur le plan technique, ainsi que de veiller à ce que toutes les parties aient une interprétation similaire de ce qui a été convenu et que le temps ne soit pas passé à «renégocier» l'Accord de Paris.
La mise en œuvre qui sera édifiée à partir de l'article 6 de l'Accord de Paris peut à certains égards être plus simple que les dispositions du protocole de Kyoto, mais cet article 6 peut également poser des défis qui peuvent rendre le fonctionnement d'un tel marché beaucoup plus complexe.
C'est à ce niveau qu'est attendu l'intervention au cours des prochaines années, de l'Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (SBSTA) pour l'élaboration des lignes directrices et la recommandation de règles, modalités et procédures afin de mieux définir les dispositions de l'article 6, en plus du programme de travail pour les «approches non marchandes» (CCNUCC, Décision 37, 39, 40/CP.21).
Le manque de détail dans les paragraphes 6, 8-6, 9 sur le « cadre non-marchand» va aussi probablement se révéler un défi et exigera une attention particulière et non continuer à être ralentie par des considérations politiques et de compensation (équilibre).
Le risque face à la Finance Climat
et au Prix Carbone
Une attention et des précautions prudentes particulières lors de la COP22 doivent être prises face aux risques de voir se reproduire le schéma de la « Conférence de Copenhague» qui s'était ouverte avec de nombreuses questions sans réponse; notamment le risque probable de ne pas trancher sur les questions les plus critiques, à savoir la Finance Climat! Et pour cause la question du prix du carbone et les instruments financiers annexés (se référer à l'article « En marge des préparatifs de la COP22 au Maroc (2ème partie) dans L'Opinion du 18 octobre 2016).
Les exemples et antécédents lors de la ratification du Protocole de Kyoto (Australie! et USA lors de la ratification), montrent que des contextes nationaux particuliers peuvent remettre en cause des décisions prises au niveau international (impact potentiel « Brexit» par exemple, et autres imprévus).
En prônant que «l'engagement principal» des nations doit désormais être de « donner un prix au carbone» afin de renchérir Ie coût des activités polluantes ; l'engagement du Président de la République française François Hollande s'est engagé « au nom de la France» à ce que ce prix soit fixé « d'abord en France en Europe et ensuite dans le monde entier ». Cette déclaration semble semer des prémices de nature à compliquer tout accord négocié de « donner un prix au carbone» !
Selon plusieurs experts, la diversité des prix et des instruments utilisés de par le monde fausse la concurrence et ne permet pas d'atteindre les objectifs recherchés à moindre coût. En effet, un prix unique du carbone serait injuste car il n'aurait pas le même impact sur les pays pauvres et les pays riches. Par exemple, un prix du CO2 de $ 50 peut être considéré comme inacceptable en Inde en doublant le coût du ciment dans un pays en pleine urbanisation, tandis que l'impact social d'un même prix serait beaucoup plus faible en France. Le mouvement «justice climatique» est interpellé à ce sujet!
La problématique de définition
de l'adaptation et de la métrique
Les pays les moins émetteurs de GES doivent se montrer prudents à la COP22 car l'Accord de Paris aujourd'hui ratifié porte des objectifs quantifiés de réduction des émissions de GES, mais pas d'objectif Quantitatif d'adaptation :
- D'une part, à travers l'objectif de limiter le réchauffement du climat en dessous de 2°C en visant à le ramener 1,5°C, l'Accord de Paris vise à contenir l'élévation de la température moyenne «nettement en-dessous» de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels, tout en «poursuivant l'action» pour limiter ce réchauffement à 1,5°C.
- D'autre part, l'Accord en souhaitant «renforcer la capacité d'adaptation aux effets néfastes des changements climatiques» en promouvant la résilience et un développement bas-carbone, n'est pas arrivé à une définition consensuelle de l'adaptation, et n'a pu intégrer une cible chiffrée de l'adaptation.
L'Accord de Paris ne prévoit pas d'objectif quantitatif d'adaptation. En effet, à cc stade, il n'existe pas de définition opérationnelle de l'adaptation, ni de métrique faisant consensus. Cette péréquation de travail incomplet ou hâté, renvoie le processus à la nécessité d'un renforcement méthodologique qui risque d'évoluer vers la voie d'ouverture pour négociation d'une 2ème version de l'Accord de Paris en raison justement de l'absence de définition opérationnelle et de métrique commune.
L'autre point - et non des moins importants- compliquant le processus, concerne l'aspiration à atteindre la cible de 1,5°C. Cette ambition accrue répond plus à la forte demande des négociateurs de pays en développement, notamment insulaires vulnérables à une hausse du niveau de la mer, alors que l'objectif de 2°C avait été évoqué à. Copenhague en 2009 et à Cancun en 2010. Ainsi, le demi-degré (1/2) degré Celsius a fatalement poussé à l'anticipation de l'Accord au détriment des conditions de la fiabilité.
Autre point crucial, le financement demeure le prérequis à tout accord mondial «applicable à tous ». La Finance Climat, reste la clause à La confiance et à la mise en œuvre de l'Accord de Paris. Les deux principaux pays émetteurs que sont la Chine et les Etats-Unis, voire l'Inde, resteront de surcroit la clé de voûte de l'Accord de Paris à la COP22.
Le régime d'exception pour les pays les moins avancés (PMA) et les petits États insulaires (Smallis/and Developing States ou SIDS), au nom de leur faible contribution aux émissions de GES et de leur forte exposition aux impacts du changement climatique favorisent l'accès prioritaire à la finance concessionnelle, notamment pour l'adaptation.
Or de nombreux pays non insulaires et non classés PMA, peuvent prétendre à cette priorité (défaut de classement ne tenant pas compte de la vulnérabilité naturelle ou géographique au changement climatique). Seulement, il faudra attendre un rapport du GIEC prévu en 2018 dont la mission vise à évaluer si un tel objectif serait atteignable et à quelles conditions.
Comptabilisation, Gouvernance,
Intégrité environnementale, Transparence et Confiance dans l'Accord de Paris
La CCNUCC est censée être le dépositaire et le gestionnaire d'outils communs pour mesurer, reporter et vérifier (MRV) les réductions d'émission - que ce soit au niveau d'un projet, d'un programme sectoriel ou d'une politique - ou pour acheminer les financements climatiques en direction des actions susnommées de réduction d'émission.
Certaines provisions de l'Accord en faveur de la transparence (Accord de Paris, 2015; Article 13), tels que l'état des lieux mondial (Global Stocktake), les rapports des inventaires nationaux d'émissions de GES et d'autres dispositions inscrites dans l'article 13, pourraient permettre de suivre, d'enregistrer et de communiquer les progrès de mise en œuvre des iNDCs. Ces dispositions pourraient améliorer la transparence quant au choix des politiques de tarification du carbone dans les contributions des parties.
L'un des enjeux de la transparence fondamentalement lié à de ['appui financier des pays développés aux pays en développement apparait au paragraphe 13 de l'article 13 par les dispositions: «Il sa première session, en s'appuyant sur l'expérience tirée des dispositifs relatifs à la transparence prévus en vertu de la Convention, et en précisant les dispositions du présent article, la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au présent Accord adopte des modalités, des procédures et des lignes directrices communes, selon qu'il convient, aux fins de la transparence des mesures et de l'appui ».
Le défi des prochaines négociations (notamment à partir de COP22) sera de s'accorder sur les aspects techniques (comptabilisation, gouvernance, intégrité environnementale, etc.) des dispositions pour éviter le risque potentiel que les objectifs politiques nationaux ne détournent-le processus pour donner lieu à une réouverture des négociations de l'article 6 de I'Accord de Paris en mesure d'assurer d'abord les assises de la transparence et de fait la confiance. Le silence de la Chine au sujet de la méthode d'inventaire des GES au niveau des pays grands consommateurs (gaspilleurs) et non chez les producteurs est à garder à l'esprit !
Pour mémoire, le 10ème point de la «Déclaration présidentielle commune de la France et de la Chine sur le changement climatique» du 2 novembre 2015 à Pékin, mérite une attention particulière; il y'est dit: «La France et la Chine soulignent qu'il est nécessaire d]inclure dans I'Accord de Paris un système de transparence amélioré en vue de renforcer la confiance mutuelle et de promouvoir une mise en œuvre efficace, notamment par la présentation de rapports et I]examen des actions et du soutien ...».
La Conférence des Parties, servant désormais de Réunion des Parties de l'Accord de Paris (CMA), adoptera des lignes directrices sur la transparence et un système de comptabilisation robuste pour éviter un double comptage et assurer I]intégrité environnementale des transferts (Accord de Paris, 2015. Article 6.2).
Pour ceux qui considèrent la CCNUCC comme le garant d'outils communs de Mesure, Reporting et Vérification (MRV) des émissions, des actions et des financements, la Conférence de Varsovie » (11 - 23 novembre 2013) a représenté une percée majeure susceptible de précieux enseignements pouvant inspirer les négociations lors de la COP22.
Sauf modification ultérieure d'Agenda, l'examen des propositions par [es Parties pour [es amendements à la Convention CCNUCC en vertu de l'article 15 (Article 15 - Amendements à la Convention - 1. Toute partie peut proposer des amendements à la Convention) demeure parmi les autres points chauds des discussions lors de la COP22, en particulier:
- La proposition de la Fédération de Russie en vue de modifier l'article 4, paragraphe 2 (f), de la Convention;
- La proposition de la Papouasie-Nouvelle-Guinée et le Mexique modifiant les articles 7 et 18 de Ia convention.
Pour conclure, l'extrait de l'Allocution de Sa Majesté le Roi Mohammed VI adressé le lundi 30 novembre 2015 à la 21ème conférence des Parties à la convention cadre des Nations Unies sur Ies Changements climatiques (COP21) à Paris (Lecture en a été donnée, lors de la séance inaugurale, par SAR le Prince Moulay Rachid, en présence du Souverain) demeure humblement dans nos mémoires, en I'occurrence la question fondamentale :
«... Est-il légitime que les prescriptions pour la protection du climat soient dictées par ceux qui sont les premiers responsables du réchauffement de l'atmosphère» ?
Fin de citation.
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Ingénieur, Docteur ès Sciences Agronomiques