Devant les membres du Parlement, Abdellatif Jouahri, patron de Bank Al-Maghrib, a fait récemment une série de requêtes allant dans le sens de l'élargissement des missions de la Banque centrale au renforcement de la stabilité financière et d'une autonomie totale de l'institution qu'il dirige. Le professeur Mohammed Akaaboune, spécialiste de la politique monétaire, analyse, avec une précision qui mérite d'être relevée, les causes à l'origine de la demande d'élargissement des missions de la Banque centrale pour le renforcement de la stabilité financière. Du reste, il juge que dans l'état actuel des choses, une révision des statuts de la Banque centrale pour une plus grande autonomie ne semble pas être une nécessité. Finances News Hebdo : Au Parlement, Abdellatif Jouahri, Wali de Bank Al-Maghrib, a demandé récemment l'élargissement des missions de la Banque centrale au renforcement de la stabilité financière. Selon vous, qu'est-ce qui a motivé cette requête ? Mohammed Akaaboune : L'élargissement des missions de la Banque centrale au renforcement de la stabilité financière s'inscrit dans le cadre d'une évolution de la théorie du central banking, suite à la crise financière, et également des requêtes des banquiers centraux des pays africains. En effet, le rôle des Banques centrales a été pour l'essentiel centré sur la stabilité monétaire, mais la crise financière a montré les limites d'un contrôle partiel du système financier. Pour faire face à la crise déclenchée en 2008, les Banques centrales des pays développés ont joué un grand rôle en matière de lutte contre ses effets dépressifs, notamment à travers les interventions de politique monétaire non conventionnelle. Il s'avère cependant que pour accomplir le rôle de supervision du système bancaire, les banques centrales peuvent renforcer leur action à travers des mesures plus poussées dans le domaine de la stabilité financière. De ce point de vue, le rôle de contrôle macro-prudentiel doit s'élargir aux autres composantes du système financier étant entendu que d'autres acteurs jouent de nos jours des rôles importants en matière de collecte de l'épargne et d'octroi des crédits à côté des marchés de capitaux, auxquels les agents économiques peuvent s'adresser pour trouver des ressources de financement. Ce renforcement de la stabilité financière constitue l'un des objectifs des accords de Bâle III. Pour ce qui est du Maroc et des pays africains, une réunion des responsables des Banques centrales- à laquelle le gouverneur de BAM a participé- a débouché sur des requêtes allant dans le sens du renforcement du rôle des Banques centrales. Ces recommandations sont publiées par la banque des règlements internationaux que le lecteur peut retrouver sur le site de cette institution BIS Papers n° 76 sous l'intitulé : «Le rôle des banques centrales dans la stabilité macroéconomique et financière». F.N.H. : Le pouvoir de définir l'objectif de stabilité des prix et la conduite de la politique monétaire en toute indépendance permettrait à BAM d'avoir une autonomie totale. Selon vous, quelles seraient les implications de cette autonomie totale, et est-elle opportune actuellement ? M. A. : Signalons d'abord que pour plus de détails concernant l'autonomie de la Banque centrale, les lecteurs qui le désirent peuvent se référer à notre étude «L'autonomie des Banques centrales : le cas de Bank Al-Maghrib», parue dans l'ouvrage collectif : «Droit et mutations sociales et politiques au Maroc et au Maghreb -2012-» Editions Pubisud (France). L'autonomie de la Banque centrale s'inscrit dans le cadre d'un mouvement de mutation des Banques centrales connu au cours des années 1990-2000. Le Maroc a introduit des mesures allant dans ce sens dans le sillage des nouveaux statuts de la Banque centrale de 2006. Cette transmutation est liée à la montée de la pensée économique néolibérale, surtout le courant monétariste qui lie la présence de l'inflation dans toute économie au pouvoir discrétionnaire de création monétaire. Pour faire face aux problèmes de déficit budgétaire, les gouvernements peuvent être tentés de créer trop de monnaie, ce qui crée de l'inflation. Le prix Nobel d'économie, Milton Friedman, considérait que l'inflation est, toujours et partout, un phénomène monétaire. Pour assurer la stabilité des prix, Friedman proposait l'adoption par les autorités monétaires d'une discipline qui se traduit par la fixation d'une règle d'or, la règle de K% de croissance de la masse monétaire que les autorités doivent non seulement fixer comme objectif, mais également avoir comme réalisation. Friedman est allé jusqu'à proposer de faire de cette règle une norme constitutionnelle pour qu'elle soit applicable et ainsi assurer la stabilité monétaire. Ainsi, au cours des années 1980, de nombreuses Banques centrales sont passées à la fixation d'une cible monétaire de K%, qui n'a pas toujours été respectée. Les années 1980 et 1990 vont connaître des vagues d'ouverture des marchés de capitaux et donc de mouvements monétaires et financiers qui se sont traduits par des difficultés de maîtrise de la création monétaire. De plus, les innovations financières se sont traduites par la mise en place de nombreux instruments liquides, proches substituts de la monnaie. De ce fait, il est devenu difficile de fixer une cible monétaire. Ainsi, puisque les agrégats de monnaie sont devenus instables et imprécis pour appréhender la création monétaire, certaines Banques centrales ont préféré le passage direct au ciblage d'inflation. D'autres ont révisé leurs statuts pour assurer une plus grande autonomie. En effet, avec le développement des marchés de capitaux et la libéralisation financière, le rôle des agents économiques est devenu décisif en matière de fixation des prix des actifs et des taux d'intérêt. C'est dans ce contexte que s'est développé, en théorie, ce qu'on appelle la nouvelle Ecole classique, appelée également Ecole des anticipations rationnelles, qui considère que l'on peut maîtriser l'inflation grâce à la mise en place d'une politique monétaire crédible. Si la Banque centrale annonce que la masse monétaire va augmenter de K% et qu'elle ne respecte pas ses engagements, elle peut tromper les agents économiques, une fois mais sa politique ne sera pas viable. Les agents économiques rationnels ne peuvent pas être trompés tout le temps. Une des bases de cette école est l'hypothèse d'incohérence temporelle, énoncée par F. Kydland et E. Prescott en 1977, selon laquelle le message des autorités monétaires n'est crédible aux yeux des agents économiques rationnels que s'ils sont assurés que celles-ci vont respecter, dans le futur, les engagements pris en matière de stabilité monétaire pour éviter toute incohérence temporelle; d'où la nécessité d'assurer l'indépendance de la Banque centrale pour ancrer les anticipations des agents sur des niveaux faibles d'inflation. Cette indépendance permet d'éviter que le gouvernement ne soit tenté d'utiliser le seigneuriage à des fins électorales ou qu'il ne pratique le laxisme envers l'inflation dans le but de dévaloriser la dette publique. Comme les monétaristes, les nouveaux classiques préconisent une politique monétaire à règle fixe, car elle permet au moins d'assurer la stabilité des prix; mais ils insistent sur la relation entre efficacité de la politique déflationniste et réputation. Il est donc possible de réaliser une désinflation gratuite sans coût en termes de chômage et de croissance. Dans ce but, le gouvernement doit appliquer une politique stricte et invariante, afin d'éviter toute incohérence temporelle, source de fluctuations et d'inflation. Dans le cas contraire, les agents comprennent l'intérêt des autorités à revenir sur leurs décisions, et ils modifient leurs anticipations. L'incohérence temporelle signifie que certaines politiques apparaissent optimales aujourd'hui (promesse d'une faible inflation), mais ne le sont plus ensuite, une fois que les agents auront adapté leur comportement en fonction des mesures prises. Pour assurer la stabilité du système économique et, surtout, lutter contre l'inflation, les annonces relatives à l'action de l'Etat doivent donc être crédibles. F.N.H. : Comment une autonomie totale de la Banque centrale pourrait-elle éradiquer le discrédit des pouvoirs publics ? M. A. : Etant donné que le problème de la crédibilité trouve sa source dans le caractère discrétionnaire des pouvoirs du gouvernement sur le plan de la politique monétaire, il peut être surmonté en transférant les responsabilités de la politique anti-inflationniste à une Banque centrale indépendante du pouvoir politique, pour ne pas subir l'influence du gouvernement. Les nouveaux classiques suggèrent, dans le même sens, que les responsables des Banques centrales soient choisis pour leur conservatisme et leur aversion à l'égard d'un usage excessif des politiques de stabilisation discrétionnaires. A côté de l'autonomie de la Banque centrale, certaines expériences se sont orientées vers la fixation d'une cible directe d'inflation pour l'ancrage des anticipations. En résumé, pour assurer la stabilité du système monétaire et lutter contre l'inflation sans coût en matière de production et d'emploi, les annonces relatives à l'action de l'Etat doivent donc être crédibles. La crédibilité de la politique monétaire peut être renforcée par trois procédés qui peuvent être complémentaires : - l'indépendance de la Banque centrale; - la nomination d'un gouverneur de la banque hostile à l'inflation; - le ciblage direct de l'inflation. Rappelons que les Banques centrales, avant la vague des indépendances, étaient des banques sous tutelle. Elles étaient opaques; ce qui était conforme au contexte des politiques discrétionnaires qui ne nécessitaient pas que la Banque centrale soit transparente ou responsable. La seule responsabilité prévue et la seule transparence étaient vis-à-vis du gouvernement. De plus, la Banque n'avait pas à communiquer avec les marchés, ce qui n'est pas le cas pour les Banques centrales indépendantes. Toutefois, certains arguments d'ordre économique, technique et politique sont contre l'autonomie de la Banque centrale. A noter qu'au Maroc, avant la révision des statuts de Bank Al-Maghrib en 2006, celle-ci était réglementée par les statuts de 1959. Il s'agissait d'une banque sous tutelle. Il faut noter que, jusqu'à la mise en application des nouveaux statuts, on qualifiait d'autorités monétaires au Maroc le ministère des Finances et la Banque centrale. Cette combinaison a une grande signification. En effet, le gouvernement et, surtout le ministère des Finances occupaient une place de premier plan en matière d'activité de la Banque centrale, et donc de la politique monétaire. Le 23 novembre 2005 ont été publiés les nouveaux statuts de Bank Al-Maghrib dans le but d'instaurer son autonomie, avec un renforcement de sa responsabilité et une plus grande transparence de son action. La portée de ces statuts en la matière se situe aux niveaux institutionnel, fonctionnel et financier. F.N.H. : D'après vous, quels sont les critères pour appréhender l'autonomie institutionnelle d'une Banque centrale ? M. A. : Nous pouvons citer : - La gouvernance de la Banque centrale - Au Maroc, la responsabilité démocratique des dirigeants de la Banque centrale, notamment devant le Parlement (Article 58 des statuts) n'est toujours pas précisée, du moins jusqu'en octobre 2015. Sur ce point, il n'y a pas unanimité des points de vue. La question est de savoir s'il faut ou non assujettir le pouvoir monétaire au pouvoir législatif. Une réponse positive conduirait à soumettre les décisions de la Banque centrale, censée être indépendante du gouvernement, à la majorité parlementaire ayant constitué le gouvernement. Une réponse négative prive les représentants de la population de contrôler le sort d'un bien commun à tous : la monnaie. Nous pensons qu'il est souhaitable que le gouverneur puisse expliquer sa politique devant les commissions du Parlement, sans la soumettre au vote du Parlement. Une telle pratique peut renforcer la transparence nécessaire sans engendrer la tutelle. L'autonomie est liée essentiellement au mode de nomination des dirigeants. Pour assurer une autonomie par rapport à l'équipe au gouvernement, la nomination des dirigeants doit faire intervenir plusieurs autorités, avec un mandat qui soit d'une durée suffisante, non renouvelable et généralement différente de celle du gouvernement. Le but est d'éviter que ces responsables ne subissent pas l'influence allant dans le sens d'un financement monétaire du déficit budgétaire, notamment en période électorale. En effet, les décisions des Banques centrales doivent être collégiales et ne doivent pas subir d'influence du gouvernement. Au Maroc, le gouverneur ne fait pas partie de la majorité au gouvernement, son mandat est différent de celui du gouvernement, mais sa durée n'est pas précisée. Il administre et dirige la banque. L'article 40 des statuts annonce qu'il est nommé par Dahir Royal, dans les conditions prévues par l'article 30 de la Constitution. Il en est de même pour le vice- gouverneur (Art. 44 des statuts). Les décisions collégiales sont prévues dans le cadre d'un autre organe important qui est le Conseil de la Banque, chargé, entre autres, de déterminer les objectifs quantitatifs de la politique monétaire. Pour assurer une plus grande indépendance en matière de politique monétaire, cet organe ne comprend parmi ses membres qu'un seul représentant du gouvernement, le directeur du Trésor et des Finances extérieures du ministère chargé des Finances, qui ne prend pas part au vote des décisions relatives à la politique monétaire. A ce niveau, comme pour le contrôle de l'activité de la Banque centrale, on ne peut manquer de souligner la grande avancée dans la voie de l'autonomie par rapport aux statuts de 1959 où le rôle du ministre des Finances était prépondérant. La rémunération des responsables La rémunération des responsables de la Banque centrale est un autre volet de l'autonomie. En effet, cette rémunération ne doit pas être décidée par le gouvernement pour éviter toute influence sur l'autonomie du pouvoir monétaire. Des propositions plus libérales vont même jusqu'à lier cette rémunération aux résultats de la lutte contre l'inflation. Au Maroc, les nouveaux statuts stipulent que la rémunération, aussi bien du gouverneur que du vice-gouverneur est fixée par décret. Or, le décret au Maroc est signé par le Premier ministre et contresigné par le ministre de tutelle concerné (ici le ministre des Finances). Nous avons là un second aspect important, qui risque de limiter l'autonomie de Bank Al-Maghrib. La responsabilité du gouverneur de la Banque centrale Le gouverneur doit être responsable devant une autorité. Si la Banque centrale est totalement libre, il pourrait y avoir un déficit de contrôle nécessaire dans un cadre démocratique. On peut penser à soumettre la Banque centrale au contrôle du Parlement. Or, même le Parlement peut être lié au gouvernement dans la mesure où c'est la majorité parlementaire qui le constitue. Le contrôle de l'activité de la Banque Le contrôle de l'activité d'une Banque centrale indépendante doit être externe. A ce niveau, les nouveaux statuts ont observé une avancée par rapport aux statuts de 1959. Avec les nouveaux statuts, trois instances interviennent en matière de contrôle. Il s'agit du contrôle du commissaire de gouvernement et du commissaire aux comptes et de gestion par la Cour des comptes. L'autonomie opérationnelle (fonctionnelle) La mission principale d'une Banque centrale indépendante est de concevoir et mettre en application la politique monétaire qui relève de sa responsabilité exclusive avec comme objectif final la stabilité des prix. Dans ce sens, les nouveaux statuts de Bank Al-Maghrib prévoient une plus grande autonomie de celle-ci en la matière. La responsabilité de la politique monétaire L'article 6 des nouveaux statuts stipule : «Dans le but d'assurer la stabilité des prix, la Banque arrête et met en oeuvre les instruments de la politique monétaire... ». Et il ajoute : «Sans préjudice de l'objectif de la stabilité des prix arrêté en concertation avec le ministre chargé des Finances, la Banque accomplit sa mission dans le cadre de la politique économique et financière du gouvernement». A l'instar de beaucoup de Banques centrales, Bank Al-Maghrib a donc une autonomie en matière d'instrument, mais pas en matière d'objectif de stabilité des prix. L'autonomie financière La limitation des avances de Bank Al-Maghrib au Trésor : l'article 27 annonce que la Banque ne peut accorder des concours financiers à l'Etat, ni se porter garante d'engagements contractés par lui, que sous forme de facilité de caisse... La facilité de caisse est limitée à cinq pour cent des recettes fiscales réalisées au cours de l'année budgétaire écoulée. La durée totale d'utilisation de cette facilité ne peut excéder 120 jours, consécutifs ou non, au cours d'une année budgétaire. Les montants effectivement utilisés au titre de cette facilité sont rémunérés au taux de base de refinancement des banques auprès de Bank Al-Maghrib. La Banque peut suspendre l'utilisation de cette facilité lorsque la situation du marché monétaire le justifie....Enfin, les nouveaux statuts de la Banque centrale ont également renforcé la politique de transparence et de communication. En conclusion, il faut noter que suite à la crise financière, le concept d'indépendance a souffert après avoir acquis un statut privilégié, aussi bien en politique monétaire qu'en théorie. La mise en application par les grandes Banques centrales (FED, Bank of Japan, BCE, Banque d'Angleterre, etc.) de politiques monétaires non conventionnelles a remis en question l'autonomie de ces Banques centrales, qui ont pris en charge la lutte contre la crise à travers d'abord la baisse des taux directeurs à des niveaux voisins de zéro, et par les achats massifs de titres publics et même privés, et non seulement la lutte contre l'inflation. L'autonomie financière est remise en cause, et l'enjeu, aujourd'hui, est la recherche de la voie de sortie de ces politiques non conventionnelles. L'autonomie des Banques centrales présente, certes, des avantages en matière de lutte contre l'inflation, mais elle présente aussi des limites et des inconvénients. Avec une plus grande autonomie, la Banque centrale peut s'ériger en une sorte de quatrième pouvoir à côté de l'Exécutif, du législatif et du judiciaire. Cette situation soulève la question de la nécessité de cette plus grande autonomie. De nos jours, le risque d'inflation est minime, et c'est le risque de déflation et de dépression qui menace notre économie. En plus, l'inflation ne semble pas être d'origine monétaire au Maroc; elle n'est pas due à la demande non plus. L'inflation, quand elle existe, est liée aux prix des produits importés, surtout les hydrocarbures. Si le Maroc passe au régime de flexibilité du taux de change du Dirham, cela devrait renforcer de facto l'autonomie de la politique monétaire, qui peut alors se consacrer à des objectifs internes (le taux de change sera déterminé par le marché). Une révision des statuts de la Banque centrale dans le sens d'une plus grande autonomie ne semble donc pas être une nécessité. Nous pensons par contre que Bank Al-Maghrib, à l'instar de la FED, Banque centrale du pays le plus libéral du monde, peut cibler le chômage qui constitue le véritable problème économique du pays. Une fois libérée de l'objectif de change, la politique monétaire doit cibler la croissance et l'emploi, et non seulement l'inflation. A travers une politique monétaire active de refinancement des institutions financières, qui financeraient les activités productives et créatrices d'emploi, BAM peut jouer un rôle plus important. Ainsi, dans les pays en développement, et face à l'importance des besoins des populations, la crédibilité, à notre sens, ne concerne pas uniquement l'action de la Banque centrale et la lutte contre l'inflation; elle concerne également l'action de l'Etat au sens large, et doit se mesurer par la lutte contre la pauvreté et le chômage. F.N.H. : L'autre temps fort du passage du Gouverneur de BAM au Parlement est son rappel quant à la nécessité de passer du régime de change fixe à un régime flexible, tout en préparant les différents opérateurs. Estimez-vous réellement nécessaire ce passage au regard de la structure économique actuelle du pays ? M. A. : Théoriquement, l'adoption du régime de change flexible présente des avantages. Il doit permettre : - de résoudre le problème du déficit commercial et de la balance des paiements. En effet, en cas de déficit commercial, le taux de change se déprécie, ce qui se traduit par le renchérissement des importations et la baisse des prix des exportations. Le déficit s'en trouve réduit. Cependant, depuis l'adoption par les pays développés des régimes de change flexibles, les déficits ne se sont pas trouvés réduits automatiquement. - de renforcer l'autonomie de la politique monétaire qui, au lieu de se consacrer à la recherche de la stabilité du taux de change, pourrait s'intéresser à des objectifs internes. Bank Al-Maghrib annonce le désir de mettre en place le ciblage d'inflation comme objectif interne. Nous avons souligné qu'il est plutôt nécessaire de s'occuper des objectifs d'emplois et de croissance, qui constituent les grands défis. Il s'agit, rappelons-le, d'une politique de régulation conjoncturelle et non seulement d'une politique de ciblage d'inflation. Malgré tout, et comme l'a souligné le gouverneur lui-même, il y a des prérequis à assurer avant le passage au régime de change flexible. Il est à la fois nécessaire d'assurer la stabilité macroéconomique et de bâtir des marchés monétaires et de change plus profonds, transparents et résilients. Il s'agit également de préparer les opérateurs aux techniques de couverture des risques de change, tout en prévoyant des mesures d'intervention en cas de risque systémique.
