حكامة المدن .. الفرص والتحديات 1/2

يثير موضوع حكامة المدن في السياق المغربي اهتماما آنيا واستراتيجيا، وتتطلب معالجته مقاربة من أبعاد متعددة، سياسية واقتصادية وقانونية وإدارية وثقافية وإنسانية، ولذلك فإن نتائج البحث فيه تكون أكثر إجرائية وفعالية كلما تحققت المعالجة الشاملة والإشراكية لكل المعنيين به، سواء كانوا باحثين أو فاعلين أو مواطنين أو مستفيدين.
لقد شهد التقسيم الترابي في المغرب تطورا هاما ارتبط بمسار تطور اللامركزية، لكن أهم ما يلاحظ عليه هو عدم استقراره، مما يفسر، حسب المسؤولين، الرغبة في إقامة إدارة قريبة من المواطنين وتلبية الحاجيات الخاصة بهم وتوسيع نطاق مشاركتهم وتحقيق تنمية مستدامة، غير أن هذا الحرص ينبغي أن لا ينسينا الباعث السياسي الخفي الذي شكل دافعا أساسيا في هذا التقسيم، سواء زيادة أو نقصا أو تعديلا أو دمجا، وخاصة من خلال خلق وحدات محلية ضعيفة غير قادرة على القيام بالمهام المنوطة بها دون الاعتماد على الدعم المادي للإدارة المركزية؛ وهذا ما يجعل هذه الأخيرة تتحكم في الوحدات المحلية، سواء من خلال سياسة التقسيم أو القروض والإمدادات وضعف الموارد المالية والبشرية، وكذا سلطة الوصاية1.
نتطرق في هذا البحث لمفهوم الحكامة وأبعادها كما هي متعارف عليها دوليا، ثم نتحدث عن الحصيلة التدبيرية المتواضعة للمدن بعد أن تجاوزت تجربة نظام وحدة المدينة عقدا من الزمن، وذلك بعد إقرار هذا النظام الترابي2 وحصره في مدن بعينها، مباشرة بعد الانتخابات الجماعية لسنة 2003، ثم نعرض لأهم تحديات ومعوقات الحكامة المدينية وأهدافها وفرصها، ونختم بالتطرق للشرط الأساس في نجاح عملية الحوكمة، وهي اللاتركيز.
الحكامة : المفهوم والأبعاد
تعني الحكامة بالإنكليزية Governance وهو مفهوم استعمل في الأصل من طرف الأخصائيين في مجتمع القرون الوسطى الإنكليزي الذي يتميز بالتعاون بين مختلف مصادر السلطة (الكنيسة، النبلاء، التجار، الفلاحون...)، وخلال سنوات 1980، أعاد البنك العالمي استخدام هذا المفهوم لتحديد الطريقة التي تمارس بها السلطة في تسيير الموارد الاقتصادية في بلد معين. وفي صدارة النقاشات حول الحكامة توجد مصطلحات مثل تحميل المسؤولية، الإعلام، الشفافية، دولة القانون. والحكامة لا تعني بالمعنى الضيق السلطة السياسية فهي ليست فن التسيير على مستوى سلطة معينة، إنما هي فن تمفصل مستويات مختلفة في تسيير إقليم معين3. ولذلك فهي مفهوم محوري ومتكامل ومندمج يستوعب أبعادا متعددة.
لقد أصبح استخدام المفهوم شائعا في أدبيات الإدارة العامة، والسياسات العامة، والحكومات المقارنة. وعلى الرغم من هذا الشيوع لم يتحقق إجماع على المعنى المقصود به.
ويمكن القول إن المفهوم يأخذ بعدين متوازيين؛ يعكس أولهما فكر البنك الدولي الذي يتبنى الجوانب الإدارية والاقتصادية للمفهوم، أما البعد الثاني فيؤكد على الجانب السياسي للمفهوم؛ حيث يشمل - بجانب الاهتمام بالإصلاح والكفاءة الإدارية - التركيز على منظومة القيم الديمقراطية المعروفة في المجتمعات الغربية.
ظهر المفهوم منذ عام 1989 في منشورات وتقارير البنك الدولي عن كيفية تحقيق التنمية الاقتصادية ومحاربة الفساد في الدول الأفريقية جنوب الصحراء
Sub-Saharan Africa حيث تم الربط بين الكفاءة الإدارية الحكومية والنمو الاقتصادي؛ فوفقًا لهذه الأدبيات فإن الأدوات الحكومية للسياسات الاقتصادية ليس من المفروض فقط أن تكون اقتصادية وفعالة، ولكن أيضًا لا بد أن تكفل العدالة والمساواة، ولقد نما المفهوم بعد ذلك ليعكس قدرة الدولة على قيادة المجتمع في إطار سيادة القانون.
وفي بداية التسعينيات أصبح التركيز على الأبعاد الديمقراطية للمفهوم من حيث تدعيم المشاركة وتفعيل المجتمع المدني وكل ما يجعل من الدولة ممثلا شرعيا لمواطنيها؛ ففي اجتماع اللجنة الوزارية لمنظمة التنمية الاقتصادية OECO الذي عقد في باريس في مارس 1996 تم الربط بين جودة وفعالية وأسلوب إدارة شئون الدولة والمجتمع، ودرجة رخاء المجتمع، والتأكيد على أن المفهوم يذهب إلى أبعد من الإدارة الحكومية ليتضمن إشكاليات تطبيق الديمقراطية لمساعدة الدول في حل المشاكل التي تواجهها4.
فعلى سبيل المثال قدم البنك الدولي أول تعريف للمفهوم، حين تم تعريفه بأنه "أسلوب ممارسة القوة في إدارة الموارد الاقتصادية الاجتماعية للبلاد من أجل التنمية".
ونلاحظ أن التعريف ينظر إلى المفهوم على أنه أسلوب أو طريقة لممارسة القوة في إدارة الموارد الاقتصادية والاجتماعية، وهو في هذه الجزئية يكاد يقترب من تعريف David Easton الشهير لعلم السياسة؛ باعتباره التوزيع السلطوي للقيم"؛ حيث اشتمل كلا التعريفين على ممارسة السلطة أو القوة في توزيع القيم، وبينما استخدم إيستون "السلطة" في تعريفه حرص تعريف البنك الدولي على استخدام كلمة "القوة" التي تشمل السلطة والنفوذ معا، وتعبر أيضًا عن الأساليب الرسمية وغير الرسمية في الإدارة والحكم، وبالتالي تسمح بوجود أدوار لفاعلين رسميين وغير رسميين، إلا أن التعريف لم يذكر بوضوح من هم الفاعلون المشاركون في ممارسة القوة لإدارة الموارد من أجل التنمية، وإن كانت كتابات البنك الدولي والأدبيات التي تتناول المفهوم تتحدث عن فاعلين محددين، هم: الحكومة، والمجتمع المدني، والقطاع الخاص.
وتؤكد أدبيات البنك الدولي على أن جودة أو نوعية إدارة الدولة والمجتمع محدد هام للتنمية الاقتصادية العادلة والقابلة للاستمرار، وهي أيضًا مكون رئيسي في أي سياسات اقتصادية ناجحة، إلا أن القارئ لهذه الأدبيات لا بد أن يتساءل عن كيفية قياس الأسلوب الجيد أو جودة نوعية إدارة شؤون الدولة والمجتمع.
ونلاحظ هنا أنه عادة ما تشير الأدبيات إلى قائمة من المؤشرات تشمل الديمقراطية والاستقرار واحترام حقوق الإنسان ووجود جهاز خدمة مدنية قوي وكفء والشرعية والتعددية المؤسسية والمشاركة والشفافية ومكافحة الفساد والرقابة وسيادة القانون، وتؤخذ هذه المؤشرات كتعبير عن الأسلوب الجيد لإدارة الدولة والمجتمع.
أما البرنامج الإنمائي للأمم المتحدة UNDP فيعرف المفهوم بأنه "ممارسة السلطة الاقتصادية والسياسية والإدارية لإدارة شؤون الدولة على كافة المستويات، من خلال آليات وعمليات ومؤسسات تتيح للأفراد والجماعات تحقيق مصالحها.
ومن ثم فإن مفهوم Governance كما عرفه البرنامج يقوم على ثلاث دعائم أساسية على النحو التالي:
1- الدعامة الاقتصادية: وتتضمن عمليات صنع القرارات التي تؤثر على أنشطة الدولة الاقتصادية وعلاقاتها بالاقتصاديات الأخرى؛
2- الدعامة السياسية: وتتضمن عمليات صنع القرارات المتعلقة بصياغة وتكوين السياسات؛
3- الدعامة الإدارية: وتتضمن النظام الخاص بتنفيذ هذه السياسات.
ويلاحظ أن هذا التعريف قد أضاف بعدًا جديدًا لمفهوم Governance يتمثل في إمكانية تعدد مستويات التحليل التي يمكن من خلالها دراسة هذا المفهوم، وهذا ما يعطي الفرصة لدراسة Governance على المستوى الجزئي Micro (على مستوى إدارة المنظمات مثل الأقسام العلمية والجامعات؛ حيث توجد بالأقسام العلمية في الجامعات الأمريكية ما يسمي Governance Committee، بالإضافة إلى إمكانية دراسته على المستوى الكلي للدولة "Macro").
ومنذ ظهور تعريف البنك الدولي لم تتوقف الأدبيات عن محاولة تحسين أو تجويد التعريف حتى يصبح أكثر شمولا وأكثر تحديدًا5.
الحكامة إذن هي، أولا وقبل كل شيء، تعبير عن ممارسة السلطة السياسية وإدارتها لشؤون المجتمع وموارده. وهذا هو التعريف المعتمد من طرف أغلب المنظمات الدولية. وهو في واقع الأمر مفهوم قديم يدل بالأساس على آليات ومؤسسات تشترك في صنع القرار.. ومنذ عقدين طرأ تطور على هذا المفهوم وأصبح يعني حكم تقوم به قيادات سياسية منتخبة وأطر إدارية كفأة لتحسين نوعية حياة المواطنين وتحقيق رفاهيتهم، وذلك برضاهم وعبر مشاركتهم ودعمهم.
ولتقوم الحكامة لا مناص من تكامل عمل الدولة ومؤسساتها والقطاع الخاص ومؤسسات المجتمع المدني، فلا يمكن أن نتحدث عن الحكامة دون تكريس المشاركة والمحاسبة والشفافية. ولا وجود للحكامة إلا في ظل الديمقراطية. والحكامة تستوجب وجود نظام متكامل من المحاسبة والمساءلة السياسية والإدارية للمسؤولين في وظائفهم العامة ولمؤسسات المجتمع المدني والقطاع الخاص، والقدرة على محاسبة المسؤولين عن إدارتهم للموارد العامة، وخصوصا تطبيق فصل الخاص عن العام وحماية الشأن العام من تعسف واستغلال السياسيين.
أما عن معايير الحكامة، فهناك عدة معايير سياسية واقتصادية اجتماعية وإدارية تشمل الدولة ومؤسساتها والإدارة والمجتمع المدني والقطاع الخاص والمواطنين كناشطين اجتماعيين، وهي معايير قد تختلف حسب المنظمات وحسب المناطق.
فيما يخص المعايير المعتمدة من طرف البنك الدولي ومنظمة التعاون الاقتصادي للتنمية، فهي تتمحور بالأساس حول تحفيز النمو الاقتصادي والانفتاح الاقتصادي وحرية التجارة والخوصصة. من قبيل دولة القانون وإدارة القطاع العام والسيطرة على الفساد وخفض النفقات العسكرية. هذا عن معايير منظمة التعاون الاقتصادي للتنمية.
أما معايير البنك الدولي بالنسبة لشمال إفريقيا فهي المحاسبة والاستقرار السياسي وفعالية الحكومة ونوعية تنظيم الاقتصاد وحكم القانون والمعاملة بالمساواة والمشاركة وتأمين فرص متساوية للاستفادة من الخدمات التي توفرها الدولة والتحكم في الفساد.
وفيما يخص معايير برنامج الأمم المتحدة الإنمائي فهي المشاركة وحكم القانون والشفافية وحسن الاستجابة والتوافق والمحاسبة والرؤية الاستراتيجية6.
من هذا المنطلق، تم تعريف المفهوم على أنه يتعرض لما هو أبعد من الإدارة العامة والأدوات والعلاقات والأساليب المتعلقة بها ليشمل مجموعة العلاقات بين الحكومات والمواطنين؛ سواء كأفراد أو كأعضاء في مؤسسات سياسية واجتماعية واقتصادية، وركز على أن الحقل الدلالي للمفهوم لا ينصب فقط على فعالية المؤسسات المتعلقة بإدارة شؤون الدولة والمجتمع، ولكن يركز أيضًا على القيم التي تحتويها تلك المؤسسات مثل المساءلة والرقابة والنزاهة.
ولقد تطور المفهوم، ليصبح مؤشرًا لحقل دراسي محدد يشمل كل الأنشطة المرتبطة بالحكم وعلاقة الحكومة بالقطاع الخاص وبالمجتمع المدني، وإن كان المفهوم في حد ذاته أشمل من مفهوم الحكم بالمعنى المؤسسي (البنائي/الوظيفي) المعروف، وهو الأمر الذي يثير التساؤل حول ما إذا كان ظهور المفهوم حتمية فرضتها ظروف واقعية وعملية مثل تغير دور الدولة، وتنامي أثر السوق الرأسمالي في خريطة القوة في المجتمع والنخبة، وأيضا إذا ما كان صعوده انعكاسا لتغيرات على المستوى النظري تمثل غلبة لمدرسة فكرية أو مقترب معين؛ أي أن ظهور المفهوم ليس إلا انعكاسا للتغير الجاري في طبيعة ودور الحكومة، وأبرزها:
1. ظهور العديد من المتغيرات التي جعلت من النظرة التقليدية للدولة فاعلا رئيسيا في صنع السياسات العامة موضع مراجعة، فالمتتبع للاتجاهات الحديثة في صنع وتنفيذ السياسات العامة يلاحظ ازدياد أهمية البيئة الدولية أو العامل الخارجي في صنع السياسات. ولقد بدا واضحًا انخفاض قدرة الدولة على ممارسة وظائفها التقليدية على النحو المعهود دون أن تتأثر بالمؤثرات الخارجية.
2. التغير الذي طرأ على دور الدولة التي تحولت من فاعل رئيسي ومركزي في تخطيط وصنع السياسات العامة، وممثل للمجتمع في تقرير هذه السياسات وتنفيذها، ووسيط بين الفئات والطبقات في حل المنازعات، بل ومالكة للمشروعات ومسؤولة عن حسن إدارتها وعن إعادة توزيع الدخل وتقديم الخدمات وعدالة توزيعها مكانيا وبين الفئات الاجتماعية، لتصبح اليوم الشريك الأول،ولكن بين عدة شركاء، في إدارة شؤون الدولة والمجتمع، ولا شك أن هذا التحول قد بدأ مع تنامي التضخم الاقتصادي الذي كان من أسبابه الرئيسية تنامي أعباء وتكلفة "دولة الرفاه" وعبئها على دافعي الضرائب من العاملين من أبناء الطبقة الوسطي والعاملة، بعد أن تغيرت طبيعة الهرم العمري للسكان، وزادت نسبة من يتقاضون معاشات، وانخفضت نسبة المشاركين في العمل.
كما برزت في نفس الوقت أزمة النموذج السوفيتي للدولة الاشتراكية، بما أدى إلى إعادة النظر في دور التخطيط المركزي كأداة للتعبئة والتخصيص، والاتجاه لتراجع الدولة عن أدوار الضمان الاجتماعي، وتسليمها للمجتمع المدني، فضلا عن تعثر محاولات التنمية بالاعتماد على القطاع العام.
3. تنامي دور الشركات العالمية والشركات متعددة الجنسيات في التأثير على صنع السياسات، والحاجة إلى إعادة النظر في علاقة الحكومات الوطنية بالقطاع الخاص ودور مؤسسات العمل المدني؛ حيث أصبح للفاعلين المجتمعيين (القطاع الخاص والمجتمع المدني) دور أكبر في التأثير على السياسات العامة والإدارة، وتطبيق السياسات على نحو لم يكن متصورًا من قبل؛ مما أثار الجدل بشأن حدود ومستويات الشراكة بين الحكومات والقطاع الخاص والمجتمع المدني، وبروز مصطلح "إدارة شؤون الدولة والمجتمع" ليحل محل مصطلح "الإدارة العامة" لوصف سبل وصيغ الإدارة السياسية والاقتصادية لتحقيق التنمية المستدامة.
4. تحولات أسلوب الإدارة العامة التقليدي مثل احترام الأقدمية، والتدرج الوظيفي، وظهور مجموعة أخرى من القيم تحل محلها مثل التمكين والتركيز على النتائج، وإعطاء فرصة كبرى للمسؤولية الفردية من خلال هيكل إداري متكامل، والاتجاه للتركيز على معيار الإنجاز والتعلم المستمر، وتطوير المهارات بشكل متنوع خاصة التقنية والإلكترونية7.
نخلص إذن إلى أن الحكامة الرشيدة أداة لضبط وتوجيه وتسيير التوجهات الاستراتيجية الكبرى، ويمكن تطبيقها في المجالات السياسية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية، وهي أسلوب جديد في التدبير يدعم تذويب الحدود وتشجيع التشارك بين كل المعنيين، وتتوخى حسن التنظيم وتوزيع المسؤوليات وصقل القدرات ودعم التواصل داخليا وخارجيا.
أما عن أسسها فهي حسن التدبير والإشراك والتشارك والتوافق والفعالية وجودة الخدمات والتواصل والرؤية الاستراتيجية والشفافية والمساءلة.
حكامة المدن : حصيلة متواضعة
تجلت الإرادة السياسية حينها في بداية الاستقلال في خطاب الملك محمد الخامس في 8 ماي 1958 حين قال: "لذلك رأينا تأسيس خلية اجتماعية وسياسية تكون مقوما لنظام جديد، وسعيا وراء هذه الغاية عزمنا على إجراء الانتخابات البلدية والقروية وعلى تحديد الاختصاصات التي سنسندها للمجالس المحلية وذلك بمجرد ما يوضع قانون الانتخابات"8. ومن تم انصرف اهتمام السلطة إلى تنظيم الإدارة المحلية من خلال نهج سياسة لامركزية، فصدرت مجموعة من القوانين اعتبرت أساس اللامركزية وعدم التركيز، منها قانون منظم للانتخابات الجماعية في فاتح شتنبر 1959 وظهير 2 دجنبر 1959 متعلق بالتقسيم الإداري الذي قسم البلاد إلى أقاليم وعمالات.
بعد ذلك شكل الميثاق الجماعي المؤرخ في 23 يونيو 1960 الذي تمم الإجراءات التي نص عليها ظهير فاتح شتنبر 1959 المقتصر حينها على تحديد القواعد المتعلقة بالانتخابات وتكوين المجالس المحلية أول نص ذي طابع عام وأول لبنة حقيقية للجماعات المحلية بعد محاولات محتشمة في عهد الحماية؛ وقد سبقه نصّان ينظّمان انتخاب المجالس البلدية ويرسمان الحدود الترابية للجماعات. وأحدث الظهير المؤرخ في 12 دجنبر 1963 مستوى ثانياً من اللامركزية على مستوى مجالس العمالات والأقاليم.. ثم بعد ذلك جاء دستور 14 دجنبر 1962 ليكرس مبدأ اللامركزية، حيث منح للجماعات والعمالات والأقاليم صفة الجماعات المحلية (ف93).
شهدت بعد ذلك اللامركزية، على مستوى الجماعات، إصلاحاً جذرياً في العام 19769 باعتماد إطار قانوني جديد شكل انطلاقة جديدة نحو تطوير اللامركزية وضمان مشاركة أوسع للمواطنين في تسيير الشؤون المحلية، كما خوّل الجماعات مسؤوليات واسعة فيما يتعلق بتدبير الشؤون المحلية.
وبعد مراجعات كثيرة وتجارب متتالية في مجال اللامركزية، تم العمل بنظام وحدة المدينة ابتداء من سنة 2002، وقد شكل الصراع السياسي أبرز مميزات العشرية التي تم فيها تنفيذ هذا النظام، حيث تحولت اجتماعات مجلس المدينة إلى حلبة للصراع بين الأحزاب لتصريف خطاباتها السياسية، وبسبب الحاجة إلى أغلبية لتسيير هذه المدن، تم الالتجاء إلى تحالفات هشة، مما أدى إلى انعكاس هذه الوضعية الاستثنائية على تسيير هذه المدن.. وفي هذا السياق عرت دراسة أجرتها وزارة الداخلية لتقييم حصيلة الممارسة الجماعية بعد الإصلاح الذي عرفه الميثاق الجماعي سنة 2002، عن حقائق صادمة، نظير ظهور صعوبات تعرقل السير العادي لبعض المجالس الجماعية، وإشكالية تدبير المدن ذات نظام المقاطعات، وهيمنة المهام الإدارية على حساب التدبير الاستراتيجي في بعض الجماعات، وضعف فعالية الإدارة المحلية في غياب تنظيم محكم، وافتقارها إلى طاقم إداري يعتمد عليه المجلس في إعداد وتنفيذ القرارات، وإشكالية تدبير المرافق العمومية في المدن الكبرى وغياب الضوابط الضرورية لضمان التنسيق بين المتدخلين في مجال الخدمات العمومية·10
وبعد طرق للموضوع في الكثير من مناظرات الجماعات المحلية11، ومن ضمنها ملتقى الجماعات المحلية سنة 2006 الذي اختار عنوانا له " حكامة المدن"، والذي أكد فيه الملك في خطابه الموجه للمشاركين يوم 12 دجنبر 2006 أنه "وبالرغم من توفر الجماعات المحلية على عدة صلاحيات قانونية لتدبير الشأن المحلي، فإن جولاتنا التفقدية، لمختلف ربوع المملكة، قد مكنتنا من الوقوف الميداني على التفاوت الحاصل بين متطلبات النمو الاقتصادي والتجهيزات الحالية ببعض المناطق، وعليه فإن منح الجماعات استقلالية موسعة وربط ذلك بإدارة مالية جيدة تعد اليوم الدعامة الأساسية للحكامة الشاملة، وهذا ما يتماشى وفلسفة المبادرة الوطنية للتنمية البشرية"12.
وقد كان لا بد من انتظار مرور سنين لنسمع انتقادا آخر من الملك، في الخطاب الذي ألقاه في افتتاح الدورة البرلمانية، حول تدبير المدن الكبرى في المغرب وخص فيه العاصمة الاقتصادية، الدار البيضاء، بالاسم، حيث قال " وبكلمة واحدة فالمشكل الذي تعاني منه العاصمة الاقتصادية يتعلق بالأساس بضعف الحكامة"، مضيفا أنه "إذا كانت كثير من الجماعات الترابية، تتمتع بنوع من التسيير المعقول، فإن هناك، مع الأسف، بعض الجماعات تعاني اختلالات في التدبير، من قبل هيآتها المنتخبة" ، ومؤكدا أنه "ومنذ ذلك الوقت وأنا أحرص على القيام بجولات تفقدية لمختلف أحيائها للوقوف على أوضاعها. كما أتابع مختلف البرامج والمشاريع الهادفة لتجاوز الاختلالات التي تعيشها... واعتبارا لمكانة الدار البيضاء كقاطرة للتنمية الاقتصادية، فإن هناك إرادة قوية لجعلها قطبا ماليا دوليا.. إلا أن تحقيق هذا المشروع الكبير لا يتم بمجرد اتخاذ قرار، أو بإنشاء بنايات ضخمة وفق أرقى التصاميم المعمارية" واعتبر الملك أن "تحويل الدار البيضاء إلى قطب مالي دولي يتطلب، أولا وقبل كل شيء، توفير البنيات التحتية والخدماتية بمواصفات عالمية، وترسيخ قواعد الحكامة الجيدة، وإيجاد إطار قانوني ملائم وتكوين موارد بشرية ذات مؤهلات عالية واعتماد التقنيات وطرق التدبير الحديثة"13.
ومن أهم الاعترافات والانتقادات كذلك، ما أعلنه وزير الداخلية، محمد حصاد، عن قرب استرجاع الجماعات المحلية بكل من مدينة طنجة والرباط وتطوان لتدبير الماء والكهرباء، حيث كشف في رد له بمجلس النواب حول سؤال “التدبير المفوض”، عن فشل تسيير بعض القطاعات مثل النقل والنظافة وقطاع الماء والكهرباء التي كانت تسير في إطار التدبير المفوض ببعض المدن الكبرى مثل الرباط والدار البيضاء وطنجة وتطوان، مما أسفر عن استرجاع تدبير تلك القطاعات من طرف الجماعات المحلية.. وأكد، من جهة أخرى، أن تجربة التدبير المفوض ضرورة في بعض المدن على اعتبار أن الجماعات المحلية لا تستطيع الإشراف عن تلك القطاعات بطريقة مباشرة، مبرزا أن الوزارة الوصية تعمل على إعادة النظر واسترجاع أي قطاع من الشركة الخاصة التي تقوم بتدبيره كلما اتضح أي تراجع أو خلل في تفعيل بنود دفتر التحملات الموقع بين الجانبين، على اعتبار أن تدبير تلك القطاعات يخضع للشراكات، وكلما كانت الشراكة مربحة نستمر فيها وإذا لم تنجح نتخلى عنها. وفيما يتعلق بالتدبير المفوض للنقل الحضري، أكد، أن التدبير المفوض يقتضي نوعا من البراغماتية في التعامل معه، وأن الوزارة الوصية توقف التعامل مع كل شركة لا تحترم دفتر التحملات مثلما حدث مع النقل الحضري بالرباط والدار البيضاء خاصة وأن العقود التي تربط الجماعات المحلية بشركات التدبير المفوض جيدة ولا إشكال فيها.14
على ضوء كل ما سبق، وفي ظل محدودية النتائج مقارنة مع حجم الرهانات والانتظارات والطموحات15، وفي ظل تحديات متزايدة ومتنوعة يعرفها المجال الحضري، بات الرهان على المدينة كبيرا ومفتاح الحل لضمان تدبير جيد للمجال، واستثمار أحسن للثروات، وخدمة أفضل للإنسان لتصبح المحرك الرئيسي للتنمية والفضاء الأنسب لخلق الثروة والإطار الملائم للتنشئة السياسية والتربية على المواطنة بما هي حقوق وواجبات.
وفي ظل توجه عالمي نحو الاعتماد أكثر على سياسات القرب والابتعاد عن المركزة "La centralisation" المفرطة، واعتبار النجاح في تدبير المدن مؤشرا ومرحلة أساسية لتدبير الدول، بات من الضروري التفكير في الاهتمام أكثر بالمدينة لتكون منطلق التنمية وقاعدتها وقاطرتها بما يضمن الفعالية والجودة وإنتاج الثروة والعدالة في توزيعها، وهو ما يتطلب الانكباب أكثر على دراسة التحديات والمعوقات والفرص الممكنة، والاهتمام أكثر بتأهيل نخب هذه المدن ومؤسساتها، ومراجعة الإطار التشريعي، ونظام العلاقة بينها وبين المركز، والإمكانيات المالية والمادية المتاحة لها.
حكامة المدن: التحديات والمعوقات
تتمثل بعض التحديات في :
الانفجار العمراني والنمو الديمغرافي16 بفعل الهجرة القروية وبفعل تمركز كل النشاط الاقتصادي والخدمات الأساسية تقريبا في المدن17، وهو ما يؤثر على الطاقة الاستيعابية لهذه المدن ويفرز مجموعة من الاختلالات الاقتصادية والسوسيو ثقافية، وخاصة ما بات يعرف بترييف المدن مع ما يترتب عليه ظواهر اجتماعية وتحولات اقتصادية وتشوه لجمالية المدن، وكل هذا يستلزم مراجعة دورية للبنيات وتصميم التهيئة تجنبا للمفاجأة والعشوائية التي تؤثر سلبا على الأبعاد الحضارية والعمرانية وذاكرة المدينة، ولتجنب نمط التعمير سريع الوتيرة وغير المعقلن والذي لا يفضي إلا إلى الإقصاء وانعدام الأمن والتوترات الاجتماعية والسكن غير اللائق وهاجس الحفاظ على الأمن والنظام العام وتلبية الحاجيات الأساسية في مجال التمدرس والماء الصالح للشرب والتطهير السائل والكهرباء والنقل وجمع النفايات مثلا. وتزداد الصعوبة في حالة المدن الجديدة وفي ظل التوسع في الاستثناءات في مجال التعمير، ويمكن إعطاء أمثلة في هذا الباب: تامسنا،... مما يطرح مشكل الوثائق التعميرية التي لا تصاحبها إمكانيات تنزيلها أو مقاربة لمتطلبات تنزيلها. يتطلب إطلاق مشروع بناء مدينة جديدة فوق مساحات شاسعة في المحيط الحضري، حيث التعمير مشروط بوجود فرصة عقارية مهمة (أملاك الدولة أو الأراضي الجماعية)، استثمارات ضخمة (تجهيزات خارج الموقع، مسالك الولوج، محطات تصفية المياه العادمة، ...) تتحملها المؤسسة التي تطلق المشروع، وهي مؤسسة غالبا ما تكون عمومية هذا فضلا عن التوسع الحضري الناتج عن المشروع. ونظرا لعدم وجود أي وثيقة تعمير أو نص تشريعي يمنع البناء في ضواحي المدن، فإن المنعشين العقاريين الخواص يقدمون طلب الترخيص في إطار مساطر الاستثناء في مجال التعمير لبناء مشاريع كبرى للسكن الاجتماعي في ضواحي هذه المدن الجديدة. وعند الحصول على هذه التراخيص، يستفيد هؤلاء المنعشون العقاريون من التجهيزات خارج الموقع المنجزة أساسا للمدن الجديدة دون أن يكلفهم ذلك شيئا. كما أنهم ينجزون مشروعهم في ضواحي المدينة الجديدة وليس داخلها، يستفيدون من الامتيازات المرتبطة بخارج الموقع ويحولون قسما من الطلب المرتبط بالسكن الاجتماعي المخصص للمدينة الجديدة إلى وجهات أخرى، ويساهمون في التوسع الحضري. ولذلك يمكن القول أن هذه المدن لم تفشل فقط في تحقيق الهدف الذي أقيمت من أجله، والمتمثل في الحد من التوسع الحضري، بل إنها ساهمت في تفاقمه وتمويله18؛
الجاذبية والفعالية الاقتصادية للمدن وقدرتها على استثمار إمكانياتها لجذب الاستثمارات المحلية والوطنية والأجنبية في محيط تنافسي، وهو ما يفرض على نخب المدينة ومؤسساتها مجهودا ذاتيا، بالتنسيق طبعا مع المركز، يخرجها من الاقتصار على التسيير الإداري الخدماتي إلى فضاء التدبير الشامل بكل أبعاده، ويبعدها عن الاستهلاك غير المعقلن لبعض الثروات الطبيعية المتوفرة بما يهدد حقوق الأجيال القادمة وبما يدفعها إلى خلق الثروة؛
التماسك الاجتماعي والعدالة، وهو ما يتطلب سياسات ترمي إلى مواجهة الفوارق وما يترتب عنها من آفات تهدد استقرار البلاد ونموها واستمراريتها، ناهيك عن العجز بمتطلبات رفاه السكان؛
حماية البيئة وجمالية العمران وانعكاسات أي تفريط في هذا الباب على نمط الحياة وسيكولوجية الإنسان ومردوديته واندماجه، وبالتالي لا بد من الأخذ بعين الاعتبار البعد البيئي والجمالي في التخطيط الحضري مع استحضار أن مشاكل المدينة، في غالبيتها، مستوردة من البادية المهمشة والمعزولة وليست إنتاجا مدينيا خالصا، ولذلك فحكامة المدن لا تنفصل عن معالجة مشاكل البادية المجاورة، حيث مشاكل الإدماج الحضري تتفاقم مع ارتفاع النمو الديمغرافي وصعوبات الاندماج في إطار التنوع الثقافي المفضي إلى تنوع عمراني. وهذا ما يفرز الهوية المجهولة للمدينة؛
التأهيل الثقافي والتنشئة السياسية للمواطنين والنخب للتخلص من العقلية المركزية، وهذه مهمة السلطة المركزية طبعا، ولكنها مهمة كل مؤسسات الوساطة، أحزابا ونقابات ومنظمات مجتمع مدني وقطاع خاص، التي عليها برمجة تكوين نخب محلية على مستوى المدينة لا تقل كفاءة عن النخب الوطنية، ولا ترى في العمل المحلي تبخيسا لكفاءتها، وتفكر بمنطق المدينة وما يستلزمه من قرب واحتكاك ومسارعة لتلبية الخدمات لحيازة ثقة المواطن وضمان مشاركته واندماجه. وبالنظر إلى أغلب التجارب الناجحة، نجد قاسمها المشترك يتمثل في أن النجاح في تدبير المدينة ببعده الخدماتي، أساسا، هو بوابة النجاح في تدبير الدول.. ولذلك وجب جعل شأن المدينة في صلب اهتمام كل الفاعلين، والعمل على إشراكهم جميعا مع معالجة كل العوائق المرتبطة بحدود الصلاحيات بين المركز والمدينة وبين مختلف المتدخلين.
ونرى من المهم في هذا الصدد الوقوف عند تجربتين غنيتين تهمان كل من رجب طيب أردوغان وجاك شيراك، فقد تولى أردوغان منصب رئيس حزب "الرفاه" في إسطنبول عام 1985، وكان يبلغ من العمر آنذاك ثلاثين عاما، ورشحه الحزب لعضوية البرلمان في انتخابات 1987 و1991، لكنه لم يحالفه الحظ فيهما معا19. وخلال فترة رئاسته بلدية إسطنبول من 1994 إلى 1998 حقق أردوغان إنجازات نوعية للمدينة تمثلت في حل مشاكل الصرف الصحي والتلوث والازدحام المروري التي كانت تعوق نمو المدينة وتبعد المستثمرين عنها، ومد مئات الكيلومترات من أنابيب الصرف الصحي، وأنشأ محطة حديثة لإعادة تدوير النفايات، وحل مشكلة التلوث من خلال حل مشكلة المرور المستعصية باستخدام حافلات صديقة للبيئة، فأنشأت البلدية أكثر من 50 جسراً للسيارات وأنفاقا وطرقا سريعة.. كما حقق أردوغان إنجازات اقتصادية كذلك، فمن خلال تكوين رقابة دقيقة على حركة أموال المدينة تمكن من سداد ديون بلغت أكثر من ملياري دولار، واستثمر أربعة مليارات دولار في المدينة. وبعدها في عام 2002، فاز حزب "العدالة والتنمية" بالانتخابات التشريعية، الذي أسسه أردوغان بعد انشقاقه ومجموعة من الأطر عن حزب الرفاه، ليحصل على 363 مقعدا في البرلمان التركي، وهو ما مكنه من تكوين أغلبية ساحقة، لكن زعيمه أردوغان لم يتمكن من ترأس الحكومة بسبب تبعات سجنه، وتولى رئاسة الوزراء عبد الله غل، وفي 14 مارس 2003 تولى أردوغان رئاسة الحكومة بعد إسقاط الحكم عنه، واستمر في منصبه إلى 2014 ليصبح رئيسا لتركيا20.,
إذا كان مثال أردوغان يرمز لبيئة مسلمة مشرقية، فإن مثال جاك شيراك قريب كذلك من الحالة المغربية بحكم انتمائه إلى المدرسة الفرنسية التي تلقي بظلالها على المغرب، سواء في الممارسة السياسية أو منهجية تدبير الشأن العام، فقد شغل جاك شيراك، الذي وصل إلى رئاسة فرنسا، منصب عمدة باريس 18 عاماً بدأت بين عام 1977 و 1995، وخلال خلال عمله حقق العديد من الإنجازات لتوفير الخدمات لكبار السن والمعوقين والأمهات المطلقات، كما أطلق تقنية ''الموتوركوت''، التي تشتهر بها باريس كوسيلة فاعلة لنظافة الشوارع، وساهم خلال فترة عمله في دعم بقاء الشركات وتوفير بيئة استثمارية في المدينة جلبت الكثير من رؤوس الأموال21.
-أستاذ بكلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بمراكش
[email protected]
1- لا ينبغي المرور على هذا الباعث مرور الكرام لأنه كان العامل الأساس في فشل كل المحاولات الإصلاحية التي كان يراد لها تقوية الوحدات المحلية لأن العقلية التنموية لا تتماشى وتتوافق مع العقلية الأمنية، بالمعنى الضيق لمعنى الأمن، والعقلية التحكمية. ولذلك نستحسن لفظ الحكامة، الذي اختير عنوانا لهذه الندوة، بما يرمز إليه من دلالات سياسية واقتصادية وتدبيرية ترمز إلى الدمقرطة والتنمية والنجاعة.
2 - تم إقرار هذا النظام الجديد للحكامة الترابية بإصلاح الميثاق الجماعي سنة 2002 وإحداث نظام مختلف لإدارة المدن يكرس وحدتها، ويجعل تسييرها من اختصاص مجلس المدينة، ويبقي على مجالس للمقاطعات وحدات فرعية لا تتمتع بالشخصية المعنوية ولا الاستقلال المالي، وهو نظام جرى تنفيذه في المدن التي يفوق عدد سكانها 500 ألف نسمة، إذ كان لهذا الإطار الترابي، وحدة المدينة، انعكاس على نمط الاقتراع بهذه المدن.
3 - عن موقع: http://www.unesco.org/most/sd_arab/Lexic.htm
4 - شعراوي، (سلوى جمعة): مفهوم "إدارة شؤون الدولة والمجتمع"، على موقع:
http://www.islamonline.net/servlet/Satellite?c=ArticleA_C&cid=1178193409455&pagename=Zone-Arabic-ArtCulture%2FACALayout
5 - ن. م.
6 - إدريس ولد القابلة: "الحكامة، الإدارة الرشيدة" موجود على موقع:
http://www.maroc-ecologie.net/article.php3?id_article=270
7 - شعراوي، (سلوى جمعة): مفهوم "إدارة شؤون الدولة والمجتمع"، م. س...
8 - العهد الملكي، خطب الملك محمد الخامس، المجلد الثالث، إعداد ونشر وزارة الإعلام، ص260.
9 - ظهير 30 شتنبر 1976 منشور في الجريدة الرسمية عدد 3335 مكرر، فاتح أكتوبر 1976، ص 3025.
10 - www.assabah.press.ma/?view=article&tmpl=component&layout=default&id=23461
11 - أمام تعثر سير العمل الجماعي في العديد من المدن الكبرى، سارعت الدولة إلى إحداث بعض الأجهزة الإدارية والتقنية لملء الفراغ الناتج عن انخفاض مستوى أداء المجالس الجماعية. ومن هذه الأجهزة نذكر بالأساس الوكالات الحضرية المكلفة بالتخطيط العمراني والحضري؛ كما أن نمو المدن في جميع الاتجاهات واكتضاضها بالسكان وتزايد الحاجة إلى الأمن والسلم الاجتماعيين، دفع بالدولة إلى استخدام تقنية التقطيع الإداري وإحداث العديد من العمالات داخل المدينة الواحدة (حوالي 8 عمالات في مدينة الدار البيضاء، 3 في مدينة فاس، 3 في مراكش، 2 في مكناس، 2 في طنجة..). وقادت هذه الاستراتيجية على المدى المتوسط إلى تضييق الخناق على السلطات الجماعية التي لم تعد مسؤولة بالكامل عن تدبير المجالات الحضرية التي تخضع قانونيا وسياسيا لإدارتها.
12 - انظر: جريدة الصحراء المغربية، عدد 6550، 26 دجنبر 2006
13 - انظر نص الخطاب الملكي لافتتاح الدورة الأولى من السنة التشريعية الثالثة من الولاية التشريعية التاسعة."أكتوبر 2013".
14 - انظر موقع http://www.jadidpresse.com
15 - للمزيد من التفصيل في الحصيلة المتواضعة للمدن في مجال الحكامة، يرجى الاطلاع بشكل مفصل على تقرير المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي لسنة 2013 في القسم الثاني المعنون ب "المدن: مقاربات من أجل تنمية مستدامة من خلال رؤية متكاملة وحكامة جيدة" ، والتقرير موجود على موقع المجلس: http://www.cese.ma/
16 - لقد أعلن أحمد الحليمي علمي، المندوب السامي للتخطيط، خلال تقديمه النتائج المتعلقة بالإحصاء العام للسكان والسكنى أمام الملك أن عدد سكان المغرب بلغ في شتنبر الماضي 33 مليون و848 ألف و242 نسمة، منهم 33 مليون و762 ألف و36 مواطنين و86 الف و206 أجانب فيما بلغ عدد الأسر 7 ملايين و313 ألف و806 أسرة، وبذلك يكون معدل النمو الديمغرافي السنوي بين العشريتين السابقتين ل2014 قد انخفض من 1,38 في المائة إلى 1,25 في المائة، ولكن المؤشر الأهم يتعلق بالتوزيع المجالي للساكنة، حيث أبرز المندوب السامي للتخطيط أن نسبة التمدن في المملكة المغربية قد ارتفعت إلى 60,3 في المائة بعد ما كانت 55,1 في المائة سنة 2004 مما أصبح معه معدل النمو الديمغرافي بالمدن 2,1 في المائة مقابل ناقص 0,01 في المائة بالوسط القروي. للمزيد من التفاصيل انظر الموقع الرسمي للمندوبية السامية للتخطيط : http://www.hcp.ma/
17 - من أهم مؤشرات نتائج الإحصاء العام للسكن والسكنى أن 70,2 في المائة من الساكنة يتمركزون حسب التقسيم الجهوي الجديد للمملكة بخمس جهات تضم كل واحدة منها أكثر من ثلاثة ملايين ونصف مليون نسمة تتقدمها جهة الدار البيضاء الكبرى- سطات بستة ملايين و862 ألف تأتي بعدها على التوالي جهة الرباط سلا- القنيطرة وجهة مراكش- آسفي وجهة فاس- مكناس وجهة طنجة- تطوان -الحسيمة. للمزيد من التفاصيل انظر الموقع الرسمي للمندوبية السامية للتخطيط : http://www.hcp.ma/
18 - للمزيد من التفصيل يرجى الاطلاع بشكل مفصل على تقرير المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي لسنة 2013، م.س...ص61.
19- لنلاحظ كيف أن فشله في الولوج إلى البرلمان كخطوة أولى كان عاديا وبعدها تم التركيز على العمل على مستوى المدينة.
20- يلاحظ أن أغلب إنجازات اردوغان خلال توليه عمدة اسطنبول ارتبطت بالمجال الخدماتي. انظر : http://www.aljazeera.net/news
21 - http://fr.wikipedia.org/wiki/Jacques_Chirac