Le Partenariat pour la Mobilité est à l'ordre du jour dans les relations entre l'Union Européenne et le Maroc, ayant constitué un des points essentiels de l'objet de la visite, le 1er mars 2013 à Rabat, de M. José Manuel Barroso, Président de la Commission européenne et de Mme Cécilia Malstrom, Commissaire européenne aux Affaires Intérieures. L'étude suivante, due au Professeur Abdelkrim Belguendouz, chercheur spécialisé en migration, dresse les contours, la portée et les enjeux de ce partenariat pour notre pays. Elle sera publiée en quatre livraisons : 1) Les grandes lignes de ce partenariat ; 2) Exigences attendues du Maroc par l'UE en matière de réadmission ; 3) Pourquoi le Maroc a refusé jusqu'ici de signer l'accord de réadmission ; 4) Entre la carotte et le bâton. Cette contribution au débat public est également d'actualité, pour deux autres raisons. La première est liée à la tenue du Forum Social Mondial à Tunis (du 26 au 30 mars 20132), où la question migratoire sera soumise au débat parmi les sujets brûlants. La deuxième raison tient au fait que la présente étude tourne autour d'un thème d'intérêt commun pour les pays du Partenariat pour la Démocratie. Elle est réalisée en marge de la réunion, début avril prochain à Rabat, de la Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées relevant de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe. La réunion connaitra notamment des échanges entre parlementaires marocains et parlementaires européens sur le thème : « Comment le Maroc et l'Europe peuvent-ils faire face aux défis et aux opportunités en matière de migrations Sud-Nord ? » Si des ministères et des institutions marocaines participent à la rencontre, il est regrettable que cet échange ne soit pas ouvert aux chercheurs et à la société civile marocaine. L'approche globale des migrations peut être définie comme la dimension extérieure de la politique de l'Union européenne en matière de migration. Elle se fonde sur un partenariat avec les pays tiers et couvre l'ensemble des questions liées aux migrations d'une manière exhaustive et se voulant équilibrée (migration légale, lutte contre l'immigration illégale, lien entre migration et développement et dimension extérieure de l'asile). Adoptée en 2005, elle illustre l'ambition de l'UE d'établir une politique migratoire cohérente, fondée sur le dialogue politique et une étroite coopération pratique et opérationnelle avec les pays tiers. En juin 2011, les conclusions du Conseil européen ont invité la Commission européenne à présenter une évaluation de l'approche globale. A la suite de la communication de la Commission le 18 novembre 2011, ayant pour titre « Approche globale de la question des migrations et de la mobilité » (COM (2011) 743 final), le Conseil a décidé de l'adapter aux nouveaux besoins migratoires avec le titre « la nouvelle approche globale de la question des migrations et de la mobilité ». Un « package » Pour l'Union européenne, le Partenariat pour la Mobilité (PM), tel qu'il est développé dans la communication précitée de la Commission, est fondé sur quatre piliers d'importance égale : 1- l'organisation et la facilitation de l'immigration légale et de la mobilité ; 2- la prévention et la réduction de l'immigration clandestine et de la traite des êtres humains ; 3- la promotion de la protection internationale et le renforcement de la dimension extérieure de la politique d'asile ; 4- la maximisation de l'impact des migrations et de la mobilité sur le développement des pays d'origine. A priori, cette approche globale peut paraître comme novatrice, féconde et généreuse. En fait, elle répond à la nécessité pour l'UE de présenter sa politique migratoire à l'égard des pays tiers comme un « package », pour mieux faire accepter les dimensions sécuritaires, celles liées notamment à la nécessaire acceptation par ces pays partenaires d'accords de réadmission impulsés par l'UE, concernant non seulement les propres ressortissants de ces Etats-tiers, mais également les « illégaux » en Europe, arrivés sur le contient en passant par des pays de transit comme le Maroc. En d'autres termes, ce partenariat pour la mobilité exige de la part du Maroc un engagement concret, réel et crédible sur la « gestion intégrée » des frontières et des flux migratoires, faisant des frontières des lieux de sécurité collective.. Tout comme il exige du Maroc la réadmission des migrants en situation irrégulière provenant et/ou supposés avoir transité par le Maroc, incluant ceux des pays tiers. Pour l'instant, l'UE a déjà signé des accords de partenariat pour la mobilité avec la Moldavie et le Cap Vert (5 juin 2008), la Géorgie (30 novembre 2009) et l'Arménie (6 octobre 2011). Les projets annoncés depuis le mouvement de personnes induit par le « Printemps Arabe », le sont notamment avec l'Egypte et ceux en cours, depuis octobre 2011, le sont avec la Tunisie et le Maroc. Un mea-culpa du bout des lèvres Il faut dire qu'à la faveur du mouvement d'émancipation des peuples arabes et particulièrement au Maghreb, les premières réactions des gouvernements des pays européens, ainsi que celles des instances européennes, ont été cristallisées autour d'une inquiétude centrale. Il s'agit de la « menace migratoire », (amenant le ministre italien de l'intérieur à demander le déploiement de forces de sécurité italiennes sur le territoire tunisien !!!), de « l'exode biblique » (Frattini, alors ministre italien des affaires étrangères) ou de l'alerte sur la situation en sud-Méditerranée, qui pourrait avoir des conséquences majeures sur les « flux migratoires incontrôlables et sur le terrorisme », selon l'intervention télévisée le 27 février 2011 de Nicolas Sarkozy, alors président de la République française. Et pour donner corps à ces menaces supposées et en souligner tout à la fois l'importance et l'actualité, il ajoutait : « C'est toute l'Europe qui serait en première ligne » ! Ce n'est qu'un peu plus tard, que l'UE a procédé à une sorte de « mea-culpa », reconnaissant que les pays de l'UE avaient apporté leur soutien aux régimes autoritaires sud-méditerranéens, moyennant le rôle de gendarme exercé par ces régimes pour protéger l'Europe contre l'immigration clandestine en provenance des pays du Sud, Libye et Tunisie en particuliers. Mais, ce faisant, l'UE exprimait un double langage, à travers le constat d'un décalage entre cette formulation autocritique et la persistance par l'UE de la même démarche purement sécuritaire, s'agissant de l'immigration et inscrite dans le Partenariat pour la Mobilité. C'est ce qui ressort des communications conjointes de la Commission européenne et de la Haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité du 8 mars et du 25 mai 2011 sur « Un partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée avec le Sud de la Méditerranée » et sur « Une stratégie nouvelle à l'égard d'un voisinage en mutation » et la communication de la Commission européenne du 24 mai 2011 sur « Un dialogue pour les migrations, la mobilité et la sécurité avec les pays du Sud de la Méditerranée ». La conditionnalité La conditionnalité est un des principes de base du partenariat pour la mobilité. En effet, le dialogue est proposé et mené par l'UE sur la base de l'approche pays par pays, c'est-à-dire de la situation respective de chaque pays partenaire. Les résultats escomptés du dialogue sont tributaires des efforts déployés et des progrès enregistrés dans l'ensemble des domaines (migrations, mobilité et sécurité). Cette conditionnalité renvoie, pour le pays partenaire, à prendre notamment les mesures nécessaires, telles qu'elles sont énumérées dans la communication de la Commission en date du 24 mai 2011. Ces mesures sont les suivantes : - mise en place d'accords sur le retour volontaire ; - conclusion d'accords de réadmission avec l'UE, qui contiennent des dispositions portant sur la réadmission de ressortissants propres et de ressortissants de pays tiers, tout en assurant l'exécution intégrale des obligations existantes en matière de réadmission ; - conclusion d'accords opérationnels avec FRONTEX ; - renforcement des capacités en matière de gestion intégrée des frontières, de sécurité des documents et de lutte contre la criminalité organisée, y compris le trafic d'êtres humains et le passage clandestin de migrants ; - coopération dans la surveillance conjointe de la mer Méditerranée ; - démonstration d'une disposition à coopérer avec l'UE dans l'identification de ses ressortissants et de ses résidents, notamment dans le cadre de la coopération policière et judiciaire, et aux fins des réadmissions et des extraditions ; - élaboration et mise en œuvre dans le pays partenaire d'une législation sur l'asile conforme aux normes internationales, notamment au moyen d'une coopération avec le HCRNU. Dans une communication de la Commission européenne (COM, 2011 : 17), la conditionnalité est mise en avant comme suit, en tant que composante essentielle des Partenariats pour la mobilité (PM) : « La mise en œuvre (des PM) est subordonnée à l'engagement des pays tiers concernés de réadmettre les migrants irréguliers qui ne sont pas autorisés à séjourner sur le territoire des Etats membres, de prendre des mesures efficaces visant à prévenir les migrations irrégulières en mettant en place une gestion des frontières intégrée et en améliorant la sécurisation des documents, et, enfin, de lutter contre le crime organisé, et notamment le trafic des migrants et la traite d'êtres humains ». Dans la communication en date du 8 mars 2011, intitulée « Un partenariat pour la démocratie et une prospérité partagée ave le Sud de la Méditerranée », la Commission européenne précise ainsi sa conditionnalité : « En échange d'une mobilité accrue, les partenaires doivent être prêts à accroître le développement des capacités et à fournir un soutien financier suffisant pour la gestion des frontières, la prévention et la lutte contre l'immigration illégale et la traite des êtres humains, notamment grâce à une surveillance maritime accrue, le retour des immigrés clandestins (procédures de retour et accords de réadmission), ainsi que par la lutte effective des services répressifs contre la criminalité organisée et la corruption transfrontières ». Lancement du PM avec le Maroc S'agissant du cas spécifique des rapports euro-marocains, il y a lieu de relever la visite officielle effectuée à Rabat le 1er mars 2013 par une délégation de haut niveau de l'exécutif européen, comprenant notamment José Manuel Barroso, président de la Commission européenne et Cécilia Malstrom, Commissaire européenne aux Affaires intérieures. L'ordre du jour était consacré initialement au projet d'accord de libre-échange complet et approfondi (ALECA). Sur insistance européenne, la question du PM s'est invitée à la dernière minute.. A cette occasion, en effet, le Maroc et l'UE et les 8 Etats membres concernés sont parvenus à un accord sur le projet de la « Déclaration conjointe établissant un Partenariat de Mobilité », qui a été paraphé en vue de la signature prochaine de ce type de partenariat. Dans ce cadre, Barroso déclarait à Rabat le jour même dans une conférence de presse : « Les relations entre l'UE et le Maroc viennent aussi de prendre un nouveau tournant, grâce à l'accord politique sur le partenariat pour la mobilité, afin de garantir une bonne gestion de la circulation des personnes entre nos frontières. Aujourd'hui, nous lançons la négociation d'un accord pour faciliter les procédures d'octroi des visas pour certaines catégories de personnes, notamment les étudiants, les chercheurs, les hommes et les femmes d'affaires. A long terme, on ne peut que soutenir une évolution vers une pleine mobilité des citoyens marocains sans visa, en tenant compte des relations globales entre l'UE et le Maroc et pour autant que les conditions d'une mobilité sûre et bien gérée soient réunies ». Cette conditionnalité est à peine suggérée en des termes très diplomatiques, pour ne pas brusquer l'opinion publique marocaine, en dévoilant au grand jour les objectifs fondamentalement sécuritaires de l'approche retenue. En effet, la transparence n'a pas été la règle, concernant notamment le contenu précis de cette Déclaration politique, dans la mesure où, dans une approche de pure opacité, les deux parties n'ont pas rendu public ce document et ont refusé de le communiquer aux chercheurs. Cette rétention de l'information est le fait aussi bien de la Direction Europe du ministère marocain des Affaires étrangères, que des services de la Délégation de la Commission de l'UE, accréditée à Rabat. Pourtant, le document de travail conjoint des services de la Commission européenne en date du 20 mars 2013, intitulé « Mise en œuvre de la Politique Européenne de Voisinage au Maroc : progrès réalisés en 2012 et actions à lettre en œuvre », nous apprend à la page 14 que « le gouvernement marocain a clairement exprimé son intérêt pour un futur Partenariat pour la mobilité, notamment en soumettant un non paper riche en propositions au mois d'avril (2012) et une version révisée de la Déclaration politique le 3 janvier 2013. Un premier round de négociations a eu lieu les 18 et 19 octobre (2012) et un second round s'est tenu les 14-15 février 2013 ». Par conséquent, des informations existent, mais on ne veut pas les divulguer. Or, on a besoin d'un débat franc et transparent qui ne trompe pas les gens, sur les dessous et les véritables objectifs du Partenariat pour la Mobilité. Un fourre-tout à prédominance sécuritaire Néanmoins, le recoupement d'informations très parcellaires livrées par certains média, marocains et européens, qui ont communiqué plus sur les aspects « positifs », permet de relever les éléments suivants : - Au cours de l'année 2013, l'UE et le Maroc s'engageront dans les négociations sur le contenu même des accords qui composeront ce Partenariat pour la mobilité. - Ce Partenariat, qui touche tous les aspects liés à la migration et à la mobilité, vise à mieux informer les citoyens marocains possédant les qualifications requises sur les offres d'emploi, d'étude et de formations disponibles dans l'UE, ainsi qu'à faciliter la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles et universitaires. - Le Partenariat se fixe comme objectif le renforcement de la mobilité entre le Maroc et l'UE. Il vise, notamment à lancer la négociation d'un accord pour améliorer les conditions de prestation dans les consulats européens et pour faciliter les procédures d'octroi des visas pour certaines catégories de personnes, notamment les étudiants, les chercheurs et les hommes et femmes d'affaires. - L'UE s'est engagée dans la préservation des droits de la sécurité sociale des travailleurs marocains et de leurs familles et leur portabilité. - Le Maroc et l'UE vont également travailler ensemble en vue de maximiser l'impact positif de la migration sur le développement du Maroc, en encourageant les investissements directs dans les régions à fort potentiel migratoire. Ainsi, l'UE donnera un soutien renforcé aux initiatives de développement portées par les ressortissants marocains dans l'UE. Elle appuiera le Maroc pour mobiliser les compétences des binationaux afin de contribuer au développement du Maroc. - L'UE va aussi aider le Maroc à renforcer sa capacité sur les plans législatifs, institutionnels et opérationnels, en particulier pour prévenir et lutter contre la migration irrégulière, les réseaux de trafic de migrants et de traite d'êtres humains et à mettre en place un système national d'asile et de protection internationale, avec le renforcement des capacités des autorités marocaines en charge de l'asile. - L'UE et ses agences (EUROPOL, FRONTEX, le Bureau européen d'appui en matière d'asile, la Fondation européenne pour la formation), ainsi que 8 Etats membres de l'UE (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni), proposent des initiatives concrètes pour mettre en œuvre ce partenariat. Déjà, des limites pour les visas Au-delà de ce canevas de mesures et réagissant à cette déclaration politique, le porte-parole du Quai d'Orsay, Philippe Lalliot, a retenu deux éléments clés. Il a plaidé le 4 mars 2013, lors d'un point de presse à Paris, pour un accord sur la mobilité, en cours de discussion entre le Maroc et l'Union européenne, répondant aux intérêts des deux parties : « Notre objectif est de parvenir à un accord équilibré, intégrant à la fois des facilitation de visas pour certaines catégories de personnes et des procédures de réadmission efficaces ». Mais, à la veille de la visite d'Etat au Maroc du Président François Hollande les 3 et 4 avril 2013, est-ce « plaider en faveur du Maroc », que de lui demander de signer avec l'UE un accord de réadmission !? Par ailleurs, trois jours plus tard, dans une tribune publiée dans « L'économiste » et « Akhbar Al Youm » (5 mars 2013), Charles Fries, ambassadeur de France au Maroc, tenait à préciser, concernant son pays, que « nous restons liés par un cadre réglementaire européen, qui ne nous permet pas d'élargir de manière discrétionnaire le spectre des personnes éligibles à des visas d'entrée dans notre pays ». En d'autres termes, la facilitation de l'attribution de visas, se fera en accord et en conformité avec l'acquis déjà existant ! Un partenariat intégral Précisons ici que l'outil ou instrument retenu par la déclaration politique commune entre l'UE et le Maroc, est le Partenariat pour la mobilité (PM) et non pas une formule alternative, sous la forme du Programme commun pour les migrations et la mobilité (PCMM). Cette seconde solution est envisagée par certains pays partenaires, l'UE et les Etats membres, lorsque les deux parties souhaitent instaurer une coopération approfondie, mais que l'une ou l'autre n'est pas disposée à assumer l'ensemble des obligations et des engagements. La différence fondamentale avec le partenariat pour la mobilité réside dans le fait que ce cadre n'implique pas nécessairement la négociation d'accords en matière d'assouplissement des formalités de visas et de réadmission. Par conséquent, le Maroc s'est bien engagé avec l'UE dans la première voie, celle du Partenariat pour la mobilité, impliquant à terme la signature simultanée de deux accords : le premier sur l'assouplissement des formalités de visas, le second sur la réadmission. Cependant, comme le précise la communication de la Commission européenne, s'agissant de l'approche globale de la question des migrations et de la mobilité, le Partenariat pour la mobilité et le programme commun pour les migrations et la mobilité « s'appuient l'un comme l'autre sur des engagements mutuels, mais restent non contraignants sur le plan formel ». Tout reste encore à discuter Par ailleurs, en matière de Partenariat pour la mobilité, entre le Maroc et l'UE, on est bien loin de ce que Barroso qualifiait à Rabat le 1er mars 2013 de « nouveau tournant ». De même, il faut établir une grande distance avec les affirmations du document de travail sur le Maroc du 20 mars 2013 de la Commission européenne et de la Haute Représentante de l'UE pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, selon lesquels « le dialogue sur la migration, la mobilité et la sécurité a progressé en 2012 et la négociation du Partenariat pour la mobilité est quasiment finalisée, l'objectif étant d'aboutir à sa signature au premier semestre 2013. Lors de la visite du Président Baroso et de la Commissaire Malmström au Maroc le 1er mars 2013, l'UE et le Maroc ont constaté leur accord politique sur le texte de la Déclaration politique ». Or ceci est une lecture tronquée et précipitée, continuant à mettre le Maroc sous pression médiatique. L'UE a déjà fixé dans le passé, plusieurs échéances précises à la signature de l'accord de réadmission... En réalité, on n'en est qu'aux balbutiements. Il n'y a aucune certitude que ce partenariat pour la mobilité, qui est au stade de projet, devienne effectif. Si les objectifs ont été définis, il n'est pas dit, comme nous le montrerons plus loin, que l'accord se fasse sur les actions identifiées qui restent à négocier, et autour desquelles de profondes divergences subsistent, s'agissant de certaines mesures d'ordre sécuritaire. En d'autres termes, on est encore au stade, non pas de la finalisation, mais de la discussion, sachant qu'en matière de réadmission, le dialogue euro-marocain dure depuis douze ans, sans aboutissement concret. En d'autres termes, comme lecture des résultats réels de la visite marocaine de Barroso, il faudrait, à notre sens, comprendre que le Maroc accepte de continuer avec l'UE le dialogue sur la réadmission dans un autre cadre, celui du Partenariat pour la Mobilité, mais sans que les réserves et objections formulées jusqu'ici par le Maroc et que nous verrons plus loin, ne soient levées. Avant d'analyser dans une troisième partie les raisons qui ont amené jusqu'ici le Maroc à ne pas signer cet accord de réadmission, présentons dans un second temps, ce qui est exigé de Rabat par l'UE. Demain : II- Exigences attendues du Maroc par l'U.E. en matière de réadmission Universitaire à Rabat, chercheur spécialisé en migrations.
