La composante « Performance de l'action publique, transparence et démocratie budgétaire » du PARGEF se décline en trois sous-composantes relatives: - au cadre institutionnel de mise en oeuvre de la réforme qui porte essentiellement sur la mise en place d'un cadre institutionnel normatif de la gestion budgétaire, - à la performance de l'action publique fondée sur un système de suivi et évaluation de la performance et l'opérationnalisation d'un nouveau mode de gestion budgétaire axé sur la performance, et - à la sincérité et transparence budgétaires qui porte essentiellement sur l'intégration des établissements et entreprises publiques dans la démarche de performance, la réforme du système de passation des marchés publics, et l'informatisation du système de gestion de la dépense publique. Cadre institutionnel de mise en oeuvre de la réforme Le Maroc s'est engagé depuis quelques années dans un grand chantier de réformes de son administration publique. Pour accompagner cette dynamique de réformes et moderniser le cadre général de leur mise en oeuvre, la refonte de la LOLF a été entamée en tant qu'instrument privilégié d'engagement, d'exécution et de contrôle des actions publiques. La nouvelle LOLF, en cours de validation dans les circuits institutionnels, constitue une refonte du cadre et des outils de programmation, d'exécution et de contrôle budgétaires. Elle s'inscrit dans l'optique du renforcement de la responsabilité des gestionnaires, de l'institution d'une nouvelle culture de performance, de reddition des comptes et de développement de la transparence. Elle constitue l'aboutissement d'un long processus démarré avec le PARAP et sa consécration juridique, institutionnelle et opérationnelle est un axe majeur pour le PARGEF. Dans le cadre du PARAP, les réformes de l'Administration ont permis de développer et d'expérimenter de nouveaux principes, méthodes et instruments de gestion budgétaire et de promouvoir le développement des ressources humaines de l'administration. Les réformes mises en oeuvre ont porté notamment sur l'élaboration de CDMT, la globalisation des crédits, la contractualisation, la déconcentration, l'évaluation et les audits de performance. La refonte de la LOLF, annoncée officiellement par le MEF devant le Parlement durant la préparation de la loi de Finances 2009, a été retenue par une sous-composante du PARAP IV intitulée « Réforme de la loi Organique des Finances ». Dans ce cadre, une plateforme de réflexion pour la réforme de la LOLF a été mise en place par le gouvernement et c'est elle qui a produit un projet de LOLF actuellement au stade de discussion et de finalisation. Les nouvelles dispositions constitutionnelles édictent une nouvelle approche de consultation publique consistant en une information budgétaire et financière accrue aux citoyens à l'effet de permettre une meilleure lisibilité des choix budgétaires et une participation accrue de la représentation nationale. C'est dans ce cadre que le processus d'élaboration de la LOLF a été relancé avec la création d'un comité consultatif de réflexion comprenant les différentes parties prenantes (Secrétaires généraux des ministères, Parlement, Cour des comptes, CGEM, Société civile). Dans ce contexte, trois défis majeurs restent à être relever: - la mise en cohérence de l'ensemble des composantes et outils de la gestion budgétaire dans un cadre normatif unique que constituerait la nouvelle LOLF - le parachèvement du processus de consultation devant permettre d'aboutir à la finalisation et à l'adoption de la LOLF pour qu'elle entre en vigueur à partir de 2013; - l'opérationnalisation de la LOLF dont la mise en oeuvre pourrait bénéficier d'une assistance technique de la Banque. Les différentes actions soutenues par le PARGEF-1 au niveau de cette sous-composante portent sur : - le cadre institutionnel et de pilotage de la nouvelle LOLF, - le plan d'actions pour sa mise en oeuvre, - le plan de formation des parties prenantes à sa mise en oeuvre, et - le plan de communication devant accompagner sa mise en oeuvre. Au titre du cadre institutionnel et de pilotage de la nouvelle LOLF, le Programme prévoit notamment: - au niveau interministériel, la création d'un comité interministériel de pilotage de la réforme budgétaire, au niveau des Secrétaires Généraux des ministères, et - au niveau ministériel, la création d'un Comité chargé de piloter le déploiement de la réforme au sein des différents ministères et la désignation, au sein de chaque ministère, d'un responsable LOLF chargé du suivi de la mise en oeuvre de la réforme dans le ministère. Au titre des autres mesures, il est prévu l'élaboration des outils suivants: - un projet de plan d'actions de mise en oeuvre de la LOLF, spécifié notamment par ministère, volet de la réforme et précisant un calendrier de mise en oeuvre, - un projet de plan de formation, cohérent avec le plan d'actions, pour l'appui à la mise en oeuvre de la réforme, (iii) un projet de plan de communication interne et externe sur la réforme budgétaire. La mise en place d'un cadre institutionnel efficient de mise en oeuvre de la réforme de la LOLF devrait permettre le maintien en 2013 de l'indicateur PI-11 du PEFA «Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget» à son score A de 2009. Performance de l'action publique: Gestion axée sur les résultats et responsabilisation des gestionnaires La refonte du système de gestion budgétaire ne peut ignorer la nécessité de mettre en place des mécanismes pour mieux mesurer et suivre la performance de l'action publique dans le cadre d'une gestion axée sur les résultats et la responsabilisation des gestionnaires. C'est ainsi que la nouvelle LOLF devrait consacrer et renforcer la démarche de performance. Dans ce cadre, la logique de performance répond également au double soucis de la simplification et de l'amélioration de l'information budgétaire mise à la disposition du Parlement et du grand public de manière à renforcer le débat parlementaire dans les phases de préparation et d'évaluation du budget. Elle permet la déclinaison et le suivi des priorités gouvernementales et enrichit le débat parlementaire en l'inscrivant dans une logique de performance et en l'orientant davantage vers l'efficacité et l'efficience de la dépense publique. A travers ses phases successives, le PARAP a retenu les CDMT comme cadre privilégié de la programmation budgétaire pluriannuelle de nature à favoriser l'efficacité de l'intervention de l'Etat et renforcer la qualité des prestations du service public en fixant des objectifs de productivité et de maîtrise de coût. L'introduction de la dimension pluriannuelle a donc contribué à l'amélioration de la performance globale de l'Administration sans pour autant bouleverser le principe budgétaire d'annualité régissant le processus budgétaire. Avec la généralisation des CDMT triennaux et glissants, les entités gestionnaires disposent alors d'un outil efficace d'amélioration des conditions de préparation de la loi de finances qui s'intègre parfaitement dans le processus budgétaire normal. Des audits de performance ont été institutionnalisés sous le PARAP et cette mission a été confiée à l'Inspection générale des finances (IGF). Il a été retenu également des protocoles de partenariat entre l'IGF et l'Inspection générale des ministères (IGM) pour améliorer les capacités de ces dernières en matière d'audit de performance. Ainsi, sur la base de ces capacités et afin d'évaluer la performance des départements ministériels, le gouvernement s'est engagé à réaliser des audits de performance dans la plupart des départements ministériels ainsi que leur consolidation dans un rapport de synthèse. Les défis liés à la mise en oeuvre opérationnelle du nouveau mode de gestion sont fortement liés à un renforcement du pilotage et de la coordination au niveau du Gouvernement. La mise en oeuvre du PARAP était principalement coordonnée par quelques ministères clés. Cette approche n'a pas permis de généraliser la mise en oeuvre des réformes. Pour le PARGEF-1, le déploiement de la réforme budgétaire, suppose, au préalable, le développement des organes de coordination et des structures assurant le soutien stratégique et opérationnel à sa mise en oeuvre, sur un plan interministériel, comme au sein de chaque administration. Le PARGEF-1 soutient les actions liées (i) au pilotage du système de suivi et évaluation de la performance et (ii) à la mise en oeuvre opérationnelle du nouveau mode de gestion budgétaire axé sur la performance. S'agissant du pilotage du système de suivi et évaluation de la performance, le PARGEF-1 entend appuyer l'élaboration d'un système de suivi et évaluation de la performance comprenant : (i) la mise en place d'un mécanisme interministériel de validation des programmes et de l'approche de performance dans les ministères sectoriels; (ii) le développement d'un système de suivi de la performance au MEF et dans les ministères tests; (iii) la réalisation des audits de performance; et (iv) éventuellement, la réalisation des évaluations de la performance effectuées par des experts externes. En ce qui concerne la mise en oeuvre du nouveau mode de gestion budgétaire axé sur la performance, le PARGEF-1 prévoit les actions suivantes: Elaboration d'une nouvelle nomenclature budgétaire qui accompagnera la nouvelle LOLF, et désignation par les ministères test des gestionnaires de programmes en précisant leurs rôles et responsabilités, en conformité avec la nouvelle gestion budgétaire. La mise en oeuvre de ces actions devrait contribuer à améliorer les indicateurs PEFA suivants: - PI-12 «Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques» qui passerait de C+ en 2009 à B+ en 2013; - le maintien en 2013 de l'indicateur PI-5 «Classification du budget» à son score A de 2009; - PI-6 «Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire» qui passera de B en 2009 à A .en 2013; et - PI-25 «Qualité et respect des délais des états financiers annuels» qui passera de C+ en 2009 à B+ en 2013. Sincérité et transparence: Promouvoir la reddition de comptes L'intégration des démembrements externes de l'Etat dans la démarche de performance constitue un enjeu important qui renforce la transparence et la performance de l'action publique et améliore sa cohérence. De même, la qualité du cadre réglementaire du système de passation des marchés publics constitue un domaine important de réforme pour une meilleure efficience et efficacité de l'action publique tout comme le système d'exécution de la dépense publique. Les actions entreprises avec l'appui du PARAP ont permis notamment: - une meilleure flexibilité et rapidité d'exécution des dépenses par l'introduction du contrôle modulé de la dépense et l'opérationnalisation de la Gestion Intégrée des Dépenses (GID), - la mise en place de manuels de procédures relatifs au contrôle des marchés publics et à la comptabilité des engagements, et - la mise place d'un portail électronique des marchés publics pour améliorer la transparence de ces derniers. A l'effet d'étendre et de consolider les acquis du PARAP, les défis à relever par le PARGEF-1 consistent notamment en la mise en cohérence du cadre réglementaire et d'exercice de la gestion budgétaire par les EEP avec ceux consacrés pour les finances publiques centrales. La réglementation sur les marchés publics mérite également d'être revue dans le sens de la transparence, consacrant le recours non juridictionnel et assurant l'unicité du cadre réglementaire à travers tout le secteur public y compris les EEP. Ainsi, les actions des EEP peuvent être mieux prises en compte et rendues visibles dans les documents budgétaires et les Projets/Rapports de performance prévisionnelle/rétrospective. Leur contribution aux objectifs de politique publique pourrait être encadrée par le développement de contrats programmes avec l'Etat en veillant à leur mise en cohérence avec les documents ministériels de performance prévisionnelle. L'informatisation du système de gestion de la dépense publique doit être également renforcée à l'effet d'étendre le système GID aux Collectivités territoriales et de développer le système GID fournisseur pour le suivi des créances des fournisseurs. Le PARGEF-1 appuie des actions s'inscrivant dans le cadre de: - la transparence et la cohérence de l'action et du financement public à travers l'intégration des démembrements externes de l'Etat; - la transparence et l'égalité d'accès aux marchés publics; et - l'informatisation du système de gestion de la dépense publique. Au titre de la transparence et la cohérence de l'action et du financement public, le PARGEF-1 prévoit la réalisation de l'étude sur le contrôle financier des EEP, y compris la refonte de leur segmentation. S'agissant des marchés publics, il prévoit: (i) la transmission par le Ministère de l'Economie et des Finances au Secrétariat Général du Gouvernement du projet de décret relatif aux marchés publics (condition préalable à la présentation au Conseil), et (ii) l'adoption des textes suivants: le projet de décret sur les marchés publics; l'arrêté ministériel précisant les EEP soumis à cette nouvelle réglementation; le projet de décret instituant la Commission nationale de la commande publique en vue d'améliorer le système de recours non juridictionnel; la stratégie nationale de formation à l'achat public. Enfin, en ce qui concerne l'informatisation du système de gestion de la dépense publique, le programme prévoit la mise en place de la plateforme GID pour cinq (5) Collectivités territoriales tests et la mise en place de la plateforme GID fournisseur pour le suivi, par les fournisseurs, du traitement de leurs créances. La mise en oeuvre de ces actions devrait contribuer à améliorer l'indicateur PEFA PI-9 Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public qui devrait être amélioré de B en 2009 à A en 2013. De même, pour les marchés publics, les sous-indicateurs OCDE/CAD atteints devraient passer de 78% en 2011 à 85% en 2013.
