Impacts du système de subvention

Les catégories sociales aisées reçoivent 6 fois plus d'aides que la classe la moins nantie Les soutiens aux fuels ONE et industriel, dépassant 8,8 MMDH, constituent une aide de l'Etat sans objectifs

La subvention des produits pétroliers qui permet de stabiliser les prix et de les rendre accessibles à toute la population et aux opérateurs économiques implique des dépenses publiques importantes dépassant parfois les prévisions budgétaires du fait de la volatilité des cours mondiaux. Cependant, la structure de la consommation par catégorie de consommateurs montre une distribution inégale de cette subvention.
Entre 2006 et 2011, la subvention brute des produits pétroliers s'est située entre 7 et plus de 44 milliards de dirhams, soit l'équivalent de plus de 5,4 points du PIB et près de 90% du montant du budget général de l'Etat accordé aux investissements en 2011 qui pourraient avoir des impacts sociaux et économiques
très importants. En 2011, la part des produits pétroliers dans les dépenses de compensation a dépassé les 83% et devrait être plus importante à l'avenir si le système actuel est maintenu dans sa configuration actuelle.
Toutefois, force est de constater que les prélèvements fiscaux sur ces mêmes produits pétroliers constituent une manne importante pour les finances publiques, pouvant atteindre les 15 milliards pour la seule Taxe Intérieure à la Consommation ou TIC, en plus de la TVA.
Ainsi, en 2011 où les dépenses brutes de subvention des produits pétroliers ont dépassé les 44 milliards de dirhams, cette subvention « nette » de la TIC serait ramenée à respectivement 31,6 milliards de dirhams, et le poids relatif sur le PIB serait réduit de près de 1,5 point.
Concernant le poids de la subvention brute et « nette » d'impôts sur le budget de l'Etat, celui-ci diffère selon les produits pétroliers et leur destination, et notamment selon la fiscalité y afférente. C'est la raison pour laquelle nous avons procédé à l'évaluation de cet impact en prenant en considération le régime spécifique appliqué à chaque produit pour calculer le montant global des subventions et des prélèvements fiscaux pour chacun des produits pétroliers subventionnés, et ce sur la base des prix de reprise des produits pétroliers pour les années 2009, 2010 et 2011.
Cet exercice nous a permis d'obtenir les résultats suivants :
- Les carburants
Concernant le Super, les prix de reprise de 2009 étaient inférieurs au « seuil de subvention », et pour cette année-là la Caisse de Compensation a procédé à un prélèvement de plus de 62 millions de dirhams au titre du compte d'ajustement des prix, en plus de près de 600 millions de dirhams au titre du prélèvement pour péréquation du prix du Butane.
Toutefois, en 2010 et 2011, avec la hausse des cours des produits pétroliers sur la scène internationale, la charge brute de subvention du Super s'est élevée respectivement à près de 668 millions de dirhams et à 1,9 milliards de dirhams pour chacune des périodes. Cependant, ce produit étant assujetti à une TIC relativement élevée de 3,76 DH/l, la charge nette du prélèvement de péréquation du Butane et de la TIC a été ramenée à des soldes positifs pour le budget de l'Etat de 1,9 et 1,4 milliards de dirhams pour 2010 et 2011.
Pour le Gasoil, carburant le plus consommé et sur lequel la charge fiscale dépasse 43%, la subvention brute a coûté près de 1,5 milliards de dirhams en 2009, près de 9 milliards en 2010 et plus de 20 milliards en 2011. Déduction faite du prélèvement de péréquation du Butane et de la TIC, la charge nette de subvention est un « gain » pour l'Etat de 8,6 milliards de dirhams en 2009, et de plus de 2 milliards de dirhams en 2010, et une dépense de plus de 7 milliards en 2011.
- Le Fuel et le Butane
Pour ces deux produits, dont la subvention répond à des fins essentiellement économiques pour le premier et sociales pour le second, le poids de la subvention reste élevé, en brut et en net des prélèvements fiscaux. En effet, les charges fiscales restent inférieures à 20% pour le Butane et le Fuel (Fuel N°2), et de 10% pour le Fuel ONE et Spécial qui vont à la production d'électricité.
Le tableau suivant indique, pour 2009, 2010 et 2011, le montant des subventions ainsi que des prélèvements fiscaux
pour ces deux produits.
La charge brute de compensation du prix du Butane est passée de 5,3 milliards de dirhams en 2009 à plus de 13 milliards en 2011. La TIC étant réduite sur ce produit (46 DH/t) la TVA est le prélèvement fiscal le plus important avec plus de 1,3 milliards de dirhams en 201052. Du fait de la structure des prix en vigueur et des fiscalités différentes, même si la charge brute de compensation du Gasoil est plus lourde que celle du Butane (160% en 2011), la charge nette est plus importante pour le gaz Butane si l'on déduit les recettes fiscales.
A cet égard, et compte tenu de son poids élevé dans la charge de compensation globale, la subvention de ce produit devrait être exclusivement réservée à l'usage domestique et aux catégories socioéconomiques cibles.
Concernant le Fuel, dont la charge de compensation brute a dépassé les 8,8 milliards en 2011, son utilisation essentiellement en tant qu'intrant revient à une aide d'Etat qui n'est pas assujettie à des objectifs de compétitivité.
Quant à la part absorbée pour la production d'électricité, elle est exonérée de la TIC. LA charge brute de compensation s'est élevée à 6,33 milliards de dirhams en 2011. Cette aide qui permet de réduire le coût de la consommation électrique et à l'instar des autres produits subventionnés, bénéficie à l'ensemble de la population sans ciblage précis des populations les plus défavorisées.
Les impacts socio-économiques de la subvention
Le système de compensation en vigueur permet non seulement une stabilisation relative des prix dans un contexte de forte volatilité des cours mondiaux, mais également une prise en charge d'une part significative du coût de revient par le budget de l'Etat au bénéfice des consommateurs finaux, que ce soit les ménages ou les secteurs économiques.
En comparant l'évolution du coût de revient des produits pétroliers avec le prix de vente public subventionné, il apparaît que si les premiers enregistrent de fortes fluctuations liées à la volatilité des cours mondiaux du pétrole, les prix subventionnés restent relativement stables, avec toutefois des différences selon le produit.
Ainsi, pour le Super, le prix hors subvention étaient inférieurs au prix de vente public réglementé jusqu'au début de 2010. Au cours de 2010, la différence entre le coût de revient et le prix de vente public augmente, mais n'excède pas 10%. Le montant de la subvention moyenne était en effet de 1,22 DH/l. Par contre la hausse des cours mondiaux en 2011a engendré un différentiel important, dépassant les 30% à certaines périodes. La subvention moyenne était de 2,70 DH/l.
Quant au Gasoil, le prix hors subvention a dépassé le prix de vente public dès avril 2009, et la différence, subventionnée, s'accroît de plus en plus. Ainsi, le montant moyen de la subvention du Gasoil est passé de 0,24 DH/l en 2009 à 2,03 DH/l en 2010 et à 3,89 DH/l en 2011.
Concernant le Fuel N°2 (destiné essentiellement aux industries), son prix de revient a été impacté significativement par l'envolée des cours mondiaux des produits pétroliers, et n'a pas été répercuté sur les prix de vente fixés à 3.678 DH/T depuis juillet 2010, engendrant ainsi des dépenses de subvention de plus en plus
importantes. La charge moyenne de compensation du Fuel N°2 est passée de 569 DH/T en 2009 à 1.356 DH/T en 2010 et à 2.372 DH/T en 2011.
Quant au Fuel ONE, le prix de reprise est identique à celui du Fuel N°2 mais il n'est pas soumis à la TIC. Cependant même si son prix de revient est inférieur, la charge de compensation est plus élevée pour garantir une offre à un prix fixe et modéré de 2.384,83 DH/t. La charge moyenne de compensation est ainsi passée de 2.477 DH/T en 2010 à environ 3.500 DH/T en 2011.
Le Fuel Spécial, utilisé pour le fonctionnement des centrales de production électrique, son coût de revient est supérieur d'environ 22% à celui du Fuel ONE, alors que son prix de vente ne l'est que de 9% en moyenne sur 2011. Sa charge de compensation moyenne est passée a donc augmenté de 2.758 DH/t en 2010 à 4.526
DH/t en 2011.
Ainsi l'ONE à lui seul, de par sa consommation de Fuel ONE et de Fuel Spécial, a bénéficié d'environ 6,33 milliards de dirhams de subvention sur les produits pétroliers en 2011, et le secteur industriel de 2,49 milliards de dirhams.
S'agissant du gaz Butane, le prix de vente public est fixé à 3.333,33 DH/T depuis de nombreuses années, alors que le prix de revient évolue entre 10.000 DH/T et 11.000 DH/T en 2011. La charge moyenne de compensation a augmenté de 3.216 DH/T en 2009 à 5.357 DH/T en 2010 et à 6.977 DH/T en 2011.
Le tableau suivant récapitule la charge de compensation annuelle moyenne pour chacun des produits en 2011, illustrant ainsi l'impact de la subvention sur les prix de vente public. Le calcul est également fait pour la bouteille de gaz de 12kg pour visualiser davantage l'impact sur le prix à la consommation.
La part de la subvention dans le prix de vente public est très élevée pour le Fuel utilisé dans la production électrique (59,2% et 63,5%) et davantage pour le gaz Butane (67,6%) ce qui entraîne dans certains cas son utilisation à des fins autres que domestiques, ce qui est un détournement de la subvention à l'origine « sociale »à des fins « économiques » notamment dans l'agriculture54 ou la restauration.
Les impacts selon les catégories socio-économiques
Le système de compensation des produits pétroliers revêt un caractère universel ; il profite à tous les agents économiques quel que soit leur niveau de vie ou de consommation. En plus des impacts indirects sur le niveau de compétitivité des secteurs utilisant les produits pétroliers en tant qu'intrants (transports, industrie, agriculture, pêche, production d'électricité...) et qui ne sont pas étudiés ici en l'absence de données55, ce système a des impacts directs sur tous les consommateurs à travers la réduction des prix à la consommation.
Selon les données publiées par le Haut Commissariat au Plan sur l'exactitude de ciblage et la distribution des avantages tirés de la subvention basée sur les deux dernières enquêtes sur le niveau de vie des ménages (voir tableau suivant), du fait de son pouvoir d'achat plus élevé, le quintile le plus favorisé de la population (Q5) bénéficie 6 fois plus de ces aides que le quintile le moins favorisé (Q1) pour les produits pétroliers hors Butane.
Pour le Butane, la différence, même si elle est significative, est moins forte, puisque les consommateurs du quintile le plus favorisé bénéficient 2,27 fois plus des subventions que ceux du quintile le plus défavorisé.
A partir de ces données, et plus particulièrement pour le gaz Butane, nous pouvons estimer le montant qui «bénéficie» à chaque catégorie de consommateur : ainsi, pour le quintile le plus défavorisé, chaque consommateur bénéficie d'en moyenne 257 DH/an à travers la subvention du Butane, et ce montant est ramené à 585 DH/an pour un consommateur du quintile le plus favorisé.
L'absence de ciblage des subventions des prix des produits pétroliers et le fait qu'elles profitent davantage aux catégories les plus favorisées montrent que ces aides d'Etat ne répondent pas à l'objectif « social » initial. Un autre mode de transfert de cette aide à travers un ciblage plus pertinent serait plus efficient pour répondre à l'objectif social de cette subvention. Toutefois, malgré un ciblage inadéquat, le HCP estime à 2,4 points de pourcentage l'impact direct de la subvention sur la réduction du taux de pauvreté monétaire (de 11,3% à 8,9%) en 2007.
Une structure des prix peu adaptée
A travers le mode de fonctionnement de la filière des produits pétroliers subventionnés, et particulièrement à travers le mode de calcul des prix de reprise, du coût de revient et de la subvention, il apparaît que la révision de certaines modalités permettrait de corriger certains dysfonctionnements et d'alléger le coût de la compensation pour le budget de l'Etat.
Comme présenté lors du chapitre précédent, le prix de reprise qui est le prix de base du produit raffiné avant distribution, est indexé sur le cours de Rotterdam et non pas sur le coût réel d'acquisition qui peut être plus compétitif. Ce prix de référence peut entraîner une surévaluation du prix de revient, particulièrement pour les produits liquides, et donc alourdir les charges de compensation.
De plus, les frais de fret, assurance et approche sont fixés par voie réglementaire, ce qui ne reflète pas la compétitivité des opérateurs. De plus, ils n'ont pas été revus depuis 2002 et ne reflète probablement plus la réalité du marché.
Concernant le gaz butane, il se caractérise par une structure des prix comprenant des composantes nécessitant une actualisation et une forfaitisation, notamment en ce qui concerne la provision de transport en vrac56. A cela s'ajoute le fait que le prix de vente est fixe depuis plusieurs années malgré la forte hausse des cours mondiaux, favorisant ainsi l'usage de cette énergie à des fins autres que celles sociales à l'origine de la subvention. Ainsi, selon des opérateurs, la part du secteur agricole avoisinerait près de 12% de la consommation globale de gaz Butane.
Difficulté d'appréhension de la compétitivité de l'industrie de raffinage nationale
La structure des prix se base sur des tarifs de produits finis de Rotterdam. Le coût du raffinage n'est par conséquent pas fixé dans la structure des prix, ce qui suppose que le coût de raffinage au Maroc est considéré équivalent au coût de raffinage sur le marché de Rotterdam. Si les prix de reprise des produits raffinés étaient indexés sur la base des cours du pétrole brut additionnés des frais et marges de raffinage au niveau national, cela permettrait d'améliorer la compétitivité et de développer l'industrie de raffinage nationale.
Au niveau du stade de la distribution, comme tout au long du processus de la filière, les prix, les frais et les marges sont fixés préalablement par les pouvoirs publics pour établir les prix de vente maxima sur lesquels s'alignent quasiment tous les distributeurs.
La concurrence par les prix est donc absente, seule existe la concurrence par les services et la qualité des produits (dépendant notamment des conditions de stockage et de vente) et les services.