La Constitution marocaine de 2011 -Analyses et commentaires est le titre du nouveau livre initié et réalisé sous la direction du Centre d'Etudes Internationales* (CEI), paru aux éditions LGDJ le 24 avril 2012 et dont la commercialisation au Maroc aura lieu prochainement. Dans cet ouvrage collectif, Brahim Saidy** analyse les relations civilo-militaires telles qu'elles découlent de la nouvelle Charte fondamentale. L'élaboration de nouvelles lois et constitutions est une mesure appropriée en vue d'asseoir la subordination des militaires aux dirigeants politiques et éviter que les premiers ne s'emparent du pouvoir, naturellement du ressort des seconds. La loi constitutionnelle doit consacrer la séparation des pouvoirs et ne pas accorder aux militaires de position privilégiée par rapport aux autres institutions de l'Etat. A ce sujet, la Constitution marocaine de 2011 - à la différence de plusieurs constitutions nationales à travers le monde - est dotée d'une structure solide, incluant des dispositions fondamentales portant sur les Relations civilo-militaires (RCM). Cette structure est fondée sur le principe démocratique de la séparation des pouvoirs et sur un pacte de concordance de vues entre militaires et civils, notamment avec la mise en place, en vertu de l'article 54, du Conseil supérieur de sécurité (CSS). Historiquement, l'évolution constitutionnelle éclaire bien les rapports qu'entretient la monarchie marocaine avec l'armée qui porte le nom des Forces armées royales (FAR). Au lendemain de l'indépendance du Maroc en 1956, le secteur de la défense nationale a connu une vague législative en vue de se doter d'un corpus juridique. La première Constitution de 1962 - au cours de la période post-coloniale - signait la première tentative de codification constitutionnelle des RCM. Elle dispose que « Le Roi Amir Al Mouminine (…) garantit l'indépendance de la Nation et l'intégrité territoriale du Royaume dans ses frontières authentiques». En outre, le roi est le chef suprême des FAR, il nomme aux emplois civils et militaires et peut déclarer l'état d'exception, l'état de siège, ainsi que la guerre. Au niveau des textes de loi, les décrets royaux portant sur la défense nationale renforcent les prérogatives constitutionnelles du roi. Le décret royal du 5 septembre 1967 souligne, dans son article 2, que «La politique de défense est définie par Notre Majesté (…)». Tous les textes qui ont succédé à ce décret rappellent et précisent cette compétence globale et suprême. Au cours de la période allant de 1962 jusqu'à la fin de l'état d'exception en 1970, l'armée est un élément fondamental de l'équation politique interne. Elle est une force sociale, un acteur politique de premier plan et une entité publique exerçant de nombreuses fonctions. Ce qui lui permet de négocier des avantages et d'influencer le processus de prise de décision. A partir de 1970, la Constitution en vigueur fait l'objet d'amendements successifs, précisément en 1970, 1972, 1992 et 1996. Ces amendements n'ont pas un volet spécifique concernant les bases de la structure des RCM, initialement tracée par la première Constitution de 1962. Cependant, si cette structure demeure intacte, la législation sur la défense s'est bel et bien transformée pour remédier au déséquilibre entre le pouvoir civil et le pouvoir militaire, en particulier durant les années 1970, alors que se produiront deux tentatives infructueuses d'usurpation du pouvoir politique par l'armée à l'encontre de la monarchie. Il s'agit du coup d'état militaire de Skhirat, du 10 juillet 1971, puis de l'attentat contre l'avion transportant le défunt roi Hassan II, le 16 août 1972. Ces deux coups d'Etat ratés vont engendrer une « atmosphère nouvelle » entre la monarchie et l'institution militaire. Si la confiance est désormais entamée entre ces deux pôles de pouvoir, les militaires demeurent présents sur la scène politique. Le roi Hassan II se sert alors des visées politiques des prétoriens pour arranger ses relations avec les partis politiques, relancer la démocratisation et redéfinir le système de défense marocain. Ainsi, le contexte historique de ces révisions constitutionnelles, notamment celles des années 1970, est bien lié aux tentatives de coups d'Etat, mais, aussi, à l'alliance des forces sur lesquelles reposait le pouvoir royal pour résister à cette succession d'attaques. Une pluralité de facteurs explicatifs entre dans l'analyse du basculement des RCM vers l'instabilité, après une décennie d'harmonie ayant caractérisé les rapports entre la monarchie et l'armée. Toutefois, la nouvelle Constitution de 2011 introduit de véritables évolutions par rapport aux constitutions précédentes. Ces évolutions touchent au processus décisionnel de la politique de défense marocaine, aux interactions des trois pouvoirs, soit l'exécutif, le législatif et le judiciaire, ainsi qu'au rôle des acteurs non étatiques. La nouvelle Constitution consolide également le principe de la séparation des pouvoirs et instaure les mécanismes de la responsabilité partagée afin de maintenir un secteur de la défense efficace. Le principal élément est la création du CSS. L'article 54 du texte de 2011 en précise la structure et les missions. Les dispositions de cet article conduisent à comprendre que le CSS adopte une conception élargie de la sécurité, se situant au-delà de l'approche traditionnelle, dont les éléments d'analyse sont réduits à une cartographie de puissance et de menaces militaires, et continue de faire de l'Etat souverain le principal objet de référence de la sécurité. Le CSS est également chargé de la gestion des crises et de « (…) l'institutionnalisation des normes d'une bonne gouvernance sécuritaire ». En effet, le CSS constitue, désormais, le principal centre de débat stratégique et le cercle décisionnel sous le patronage du roi pour la formulation de la politique de sécurité nationale. Sa structure donne aux civils le pouvoir d'intervenir dans le processus de prise de décision dans le domaine de la gouvernance sécuritaire, y compris la politique de défense. Ce qui aura des effets sur la culture stratégique du pays et le rapprochement des savoirs entre élites militaires et civiles. Concernant la subordination de l'armée au pouvoir exécutif, la nouvelle configuration constitutionnelle est dominée par la primauté du roi dans les domaines touchant le commandement des FAR, l'affectation des militaires et la ligne de partage entre les compétences et les responsabilités militaires et politiques. Or, la politique de défense demeure malaisément définie comme politique publique. Dans le domaine du contrôle parlementaire, qui se situe au cœur même du partage des pouvoirs au niveau de l'Etat, le parlement marocain donne approbation au budget relatif à la défense nationale, dans le cadre de l'examen de la loi de finances. Toujours, selon la Constitution, le parlement dispose du pouvoir d'autoriser et de vérifier les dépenses en matière de défense et de sécurité et d'examiner les décisions en matière d'achat d'armes. Par contre, dans la pratique, le budget de la défense nationale, lorsqu'il est présenté au parlement, ne fait l'objet d'aucune discussion, et est voté à l'unanimité. Pourtant, il n'y a rien dans la structure constitutionnelle qui empêche les parlementaires de demander des explications détaillées et de jouer un rôle important dans ce domaine, puisqu'ils examinent les projets de lois et peuvent proposer des amendements tout en veillant à ce que les lois soient pleinement mises en œuvre. En outre, les députés ont aussi le droit, selon les dispositions de l'article 100 de la Constitution, d'adresser à tout moment au gouvernement des questions orales ou écrites. La Constitution confirme leur droit de prêter intérêt à toute décision portant sur l'implication des FAR dans une mission de maintien de la paix ou dans un conflit, d'élaborer des recommandations et de former des commissions d'enquête. On pourrait dire que plusieurs mesures juridiques portant sur un contrôle parlementaire efficace du secteur de la défense sont contenues dans la Constitution. Cependant, vu la pratique parlementaire, les députés ne disposent pas des connaissances et de l'expérience nécessaire qui leur permettraient de traiter correctement des questions de la défense et la Commission parlementaire, qui est en charge de la défense nationale, n'est pas composée de manière à fortifier son rôle lié au budget et au développement des législations. Elle est pauvrement équipée en ressources susceptibles de lui permettre de mener efficacement son travail, notamment en personnel qualifié, d'autant plus que l'accès à l'information et à l'expertise demeure limité. A propos des mécanismes de transparence, la Constitution de 2011 améliore l'accès à l'information. La notion de transparence et celle de l'accès à l'information sont souvent utilisées en lien avec la bonne gouvernance. Ainsi est instaurée une nouvelle législation permettant de concilier les besoins valables de confidentialité de l'armée et la possibilité pour le parlement et les organisations de la société civile d'avoir accès à l'information les aidant à évaluer les crédits alloués à la défense. Cette évolution demeure toutefois tributaire des lois organiques régissant l'accès aux ressources, notamment pour les parlementaires. Cela renvoie au rôle de la société civile. Sur cette dimension vitale pour les RCM, la Constitution de 2011 est dotée d'une structure démocratique aidant à bien régir le rôle des acteurs non gouvernementaux (articles 12, 15, 28, 37 et 71). Enfin, la Constitution est fondée sur deux principes cardinaux touchant la responsabilité et les droits humains des FAR : l'égalité des citoyens dans la contribution à la défense de la patrie et de son intégrité territoriale (article 38) et la primauté du droit selon lequel tous les citoyens sont égaux devant la loi et sont tenus de s'y soumettre (article 6). La perception constitutionnelle actuelle a tendance à considérer les forces armées comme des « citoyens en uniforme ». Mais elles sont soumises à certaines restrictions légales. A titre d'exemple, les soldats n'ont pas le droit de vote. Cela pourrait être justifié par le désir d'éviter que les citoyens-soldats ne fassent l'objet d'une politisation ou de divisions partisanes. Par ailleurs, le personnel des FAR est tenu de respecter les droits de l'Homme et le droit humanitaire international dans l'accomplissement de sa mission, car les accords et les engagements internationaux du Maroc font partie intégrante de la Constitution. A la lumière donc de cette analyse, on pourrait soutenir que le principe de la suprématie du pouvoir civil sur le pouvoir militaire est clairement établi dans la Constitution marocaine de 2011. Celle-ci définit sans ambigüité les compétences et les responsabilités des différentes institutions de l'Etat vis-à-vis des FAR, ainsi que les mécanismes de contrôle pour s'assurer du caractère dépolitisé et professionnel des militaires. Le problème ne réside pas au niveau du texte constitutionnel, qui s'inspire substantiellement des normes démocratiques en la matière, mais plutôt au niveau de l'application de ce texte ainsi qu'au niveau du comportement des acteurs politiques. *Créé en 2004 à Rabat, le Centre d'Etudes Internationales (CEI) est un groupe de réflexion indépendant, intervenant dans les thématiques nationales fondamentales, à l'instar de celle afférente au conflit du Sahara occidental marocain. La conflictualité structurant la zone sahélo-maghrébine constitue également l'une de ses préoccupations majeures. Outre ses revues libellées, « Etudes Stratégiques sur le Sahara » et « La Lettre du Sud Marocain », le CEI initie et coordonne régulièrement des ouvrages collectifs portant sur ses domaines de prédilection. **Brahim SAIDY est actuellement professeur à l'université d'Ottawa et aux Hautes études internationales de l'université Laval au Canada. Conseiller auprès du Centre d'Etudes Internationales (CEI), il est spécialiste de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et des politiques de sécurité et de défense des pays arabes.
