اختلالات أنظمة التقاعد ومقترحات إصلاحها

كشف تقرير المجلس الأعلى للحسابات الصادر يوم الاثنين 9 شتنبر 2013 عن جملة من الاختلالات الهيكلية لأنظمة التقاعد التي تهدد ديمومتها في أفق سنة 2060، أهمها بلوغ مجموع الديون غير المشمولة بالتغطية على صعيد مختلف الأنظمة حسب تقديرات سنة 2011 ما يناهز 813 مليار درهم في أفق 2060، إذ أكد أن الصندوق المغربي للتقاعد سيعاني من عجز مالي ابتداء من سنة 2014 والصندوق الوطني للضمان الاجتماعي في سنة 2021 والنظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد خلال سنة 2022.
ورصد التقرير الذي أنجزه المجلس بعد قيام مفتشيه بمهمة لتقييم وضعية أنظمة التقاعد بالمغرب، شملت حسب كلا من نظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد والنظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد و نظام التقاعد المسير من قبل الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي ونظام التقاعد التكميلي الذي يتولى تدبيره الصندوق المهني المغربي للتقاعد، (رصد) الوضعية الصعبة التي تعاني منها بعض هذه الأنظمة حيث خلص إلى ضرورة التعجيل بالقيام بمسلسل من الإصلاحات العميقة لنظام التقاعد وذلك «أخذا بعين الاعتبار للسياق الوطني وعلى ضوء الممارسات والتجارب الدولية»، من خلال «سمات بارزة يتسم النظام الحالي للتقاعد تتجلى أساسا، في تعدد الأنظمة وعدم تقاربها، وتعدد أنماط الحكامة، وضعف نسبة التغطية التي لا تتجاوز 33 بالمائة فقط من مجموع الساكنة النشيطة تستفيد من تغطية التقاعد.
اختلالات نظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد
ابتداءًا من سنة 2014 سيأخذ الناتج التقني للنظام (الفرق بين الاشتراكات و الخدمات المقدمة) منحى تراجعيا لا رجعة فيه، و ستعرف الاحتياطيات المالية للنظام انخفاضا لتصبح سلبية ابتداءًا من سنة 2021. في حين، تقدر الديون غير المشمولة بالتغطية المتراكمة في أفق سنة 2060 بما يناهز 583 مليار درهم حسب تقديرات 2011.
ويمكن إبراز أهم عناصر اختلال نظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد كالتالي:
الطابع السخي للنظام حيث يمنح الصندوق عن كل سنة من الاشتراكات قسطا سنويا بمعدل 2,5 بالمائة من آخر راتب وهو ما يمثل معدل تعويض قد يصل إلى 100بالمائة. وبالتالي، فإن معدل التعويض أصبح من أهم عناصر اختلالات هذا النظام؛
اعتماد آخر راتب كوعاء للتصفية : تتم تصفية معاش التقاعد على أساس آخر راتب وليس على أساس معدل الرواتب المؤداة خلال فترة العمل أو جزء منها، الأمر الذي ترتب عنه الحق في معاشات مرتفعة لا تتناسب مع مستوى المساهمات.
وقد زاد من حدة تأثير هذين العنصرين اللذين يبتعدان كليا عن الممارسات الدولية، تراجع العامل الديمغرافي. وهكذا، انتقل المؤشر الديمغرافي من 12 نشيطا لمتقاعد واحد سنة 1986 إلى 6 نشيطين سنة 2001 و3 في سنة 2012 . وسيصل هذا المعدل إلى نشيط واحد لكل متقاعد سنة 2024 وحينها سيفوق عدد المتقاعدين عدد المنخرطين المساهمين.
اختلالات نظام التقاعد للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي
ترجع هشاشة هذا النظام إلى التسعيرة المنخفضة للحقوق خلال الخمسة عشر سنة الأولى (أي 3240 يوما) للانخراط الفعلي، حيث أن كل فترة انخراط من 216 يوما تعادل 3,33 بالمائة كقسط سنوي. ومن شأن هذه الوضعية التشجيع على ضعف التصريح أو عدم التصريح عند تجاوز الحد الأدنى لمرحلة التأمين. وتبين الدراسات الاكتوارية أن الرصيد التقني والمالي للنظام سيصبح سلبيا ابتداءً من سنة 2021. وأن جميع الاحتياطيات سيتم استنفاذها في سنة 2030. و إلى حدود نهاية سنة 2011 راكم هذا النظام ديونا غير مشمولة بالتغطية بمجموع قدره 197 مليار درهم.
اختلالت النظام العام للنظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد
إن العنصر الأهم في اختلال هذا النظام في المستقبل يكمن في مستوى إعادة تقييم المعاشات التي ترتبط بتطور الراتب المتوسط للنظام. تظهر التوقعات في أفق سنة 2060 أن المؤشرات الديمغرافية للنظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد ستعرف تطورا مماثلا لتلك المتعلقة بالصندوق المغربي للتقاعد. حيث سينتقل المؤشر الديمغرافي من 3 نشيطين لمتقاعد واحد حاليا إلى 0,8 نشيط بحلول سنة 2045.
تفاقم الاختلال المالي الهيكلي
تتمثل الخاصية المقلقة لمختلف أنظمة التقاعد الأساسية بشكل كبير في الاختلال الديمغرافي والمالي الذي تفاقم في السنوات الأخيرة. فعلى المستوى الديمغرافي، وباستثناء نظام الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، فإن نسبة النشيطين المنخرطين ضعيفة ولا تنموبوتيرة سريعة. وفي المقابل، تزداد أعداد المحالين على التقاعد بالنسبة لكل الصناديق بوتيرة تفوق تزايد
النشيطين المنخرطين. والنسبة للقطاع العام، تعزى هذه الوضعية إلى استقرار أعداد الموظفين والأعوان بالنظر إلى السياسات العمومية المعتمدة (حجم كتلة الأجور بالقطاع العام في الناتج الداخلي الخام وتراجع مستوى التوظيف في القطاع العام). ولهذا، فإن المؤشر الديمغرافي (عدد المنخرطين لكل متقاعد) يتدهور بشكل مستمر وبمستويات مختلفة بالنسبة لكل الأنظمة باستثناء الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي. وهكذا انتقل هذا المؤشر من 3 إلى 6 فيما بين سنتي 2000 و2011، بالنسبة للصندوق المغربي للتقاعد.
وفي نفس السياق، تعكس المؤشرات المالية لأنظمة التقاعد بشكل عام اختلالات في التوازن ستزداد تفاقما. وتبعا لذلك، يترتب عن كل واجب انخراط يتم تحصيله حقوقا أكبر على مستوى الأنظمة، مما سيراكم بشكل مستمر عجزا ومديونية للأجيال المقبلة.
اختلالات الحكامة
تشوب أنظمة التقاعد بعض النقائص ذات العلاقة بنظام الحكامة وببعض قواعد التدبير والتي تتفاوت من نظام إلى آخر. ونذكر من بينها على الخصوص ما يلي:
غياب مجلس إدارة حقيقي (النظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد)؛
الطبيعة القانونية للصندوق المهني المغربي للتقاعد التي تتخذ شكل جمعية مما يجعلها غير خاضعة لمراقبة السلطات العمومية؛
نقائص عديدة على مستوى آليات القيادة (الصندوق المغربي للتقاعد بشكل خاص)؛
ضعف فعالية آليات المراقبة (الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي)؛
قواعد مختلفة للتدبير والتوظيف المالي للاحتياطيات.
يتضح من خلال تحليل أوضاع أنظمة التقاعد الرئيسية، أن هذه الأنظمة ستعرف اختلالات مهمة على مستوى توازناتها المالية مستقبلا أوعلى المدى القصير. وسيترتب عن خطورة وضعية الالتزامات غير المؤمنة بالاشتراكات استنفاذ مجموع الاحتياطيات المتراكمة من طرف الأنظمة الأساسية مما سينتج عنه عدم قدرتها على الوفاء بالتزاماتها تجاه المتقاعدين مستقبلا. كما أن السلطات العمومية لن تستطيع أن تحل محل أنظمة التقاعد للحفاظ على خدمات التقاعد للمتقاعدين نظرا للإكراهات وثقل الالتزامات التي لن تستطيع المالية العمومية على تحملها.
اختلالات بالصندوق المهني المغربي للتقاعد
خلافا للأنظمة الأخرى، تبين الدراسات الاكتوارية أن النظام التكميلي الذي يتولى تدبيره الصندوق المهني المغربي للتقاعد لن تستنفذ احتياطياته خلال مرحلة التوقعات (إلى غاية 2060) رغم أن عجزا تقنيا سيظهر ما بين سنتي 2033 و2050. وبفضل الإصلاحات المنجزة خلال سنة 2003، تمكن هذا النظام من معالجة ضعف التسعير الذي عرفه سابقا، وكذا تحسين معدلات التمويل الأولي والتغطية. ومع ذلك، تجدر الإشارة إلى أن نقطة الضعف الرئيسية لهذا النظام تكمن في طريقة تسييره باعتماد مبدأ التوزيع، علما بأن هذا النظام اختياري و ليس إجباري مما يطرح تحديا مزدوجا من حيث استمراريته التي تبقى رهينة بالانخراطات الجديدة والتطبيق الصارم والمستمر للتسعيرة المناسبة.
ضعف معدل التغطية في القطاع الخاص
تتجلى الخاصية الثانية الكبرى لنظام التقاعد بالمغرب في ضعف التغطية الاجتماعية التي يوفرها للقطاع الخاص حيث أن أقل من نسبة 33 بالمائة فقط من النشيطين تتوفر على تغطية التقاعد، وتعزى أسباب هذه الوضعية إلى غياب نظام إجباري للتقاعد للمهن الحرة والعاملين المستقلين، وأيضا إلى ضعف نسبة تغطية الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي لمجموع أجراء ومستخدمي القطاع الخاص، وذلك رغم التحسن المهم الذي عرفه هذا المؤشر في الفترة مابين سنة 2005 وسنة 2001. كما أن ما يناهز 1.2 مليون من المستخدمين الخاضعين لمجال تدخل الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي لم تشملهم التغطية خلال سنة 2011. ويتوقع أن تتفاقم هذه الوضعية مستقبلا، وذلك بتزايد نسبة الفقراء بين الأشخاص المسنين في حين أن جزءا من هذه الفئات بإمكانه المساهمة في أنظمة التقاعد لوأحدثت لفائدته.
محدودية آليات القيادة على مستوى بعض الأنظمة
تظل آليات تدبير وقيادة بعض أنظمة التقاعد غير ملائمة. فنظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد يتم تدبيره باعتماد طريقة التوزيع مع ضبطها حسب تقنية المنحة المجزئة، وحسب المرجعية القانونية لهذا النظام، يتم تفعيل هذه الآلية عندما ينخفض مبلغ احتياطيات الضمان ليصل إلى ما يعادل ضعفي معدل المصاريف المنجزة خلال الثلاث سنوات الأخيرة. وعندئذ، يتعين رفع الاشتراكات لضمان التوازن خلال مدة أدناها 9 سنوات ولتحقيق فائض يرصد للمؤونات المترتبة عن ذلك.
ويستنتج من تفعيل هذه الآلية ضرورة الانتظار إلى حين اقتراب النظام من حالة الإفلاس الكلي (ما يعادل مدة لتقديم الخدمات تقل عن سنتين) ثم بعد ذلك إعادة الاستقرار لخزينة النظام على مدى 10 سنوات. أما بالنسبة لنظام تقاعد الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، فإن القيادة بواسطة تقنية المنحة المجزئة يتوقع توازنا على مدى 5 سنوات، غير أن الاقتصار على هدف التوازن في أفق 5 سنوات فقط، لا يفضي سوى إلى تأخير ظهور العجز. كما أن تفعيل هذه القاعدة لا يتم بصورة آلية ليس لأن هيآت إدارة الصندوق لا تملك حق اتخاذ قرار مباشر بهذا الشأن، بل يتعين أن يتم ذلك بواسطة مرسوم.
غياب التدبير السليم للتوازنات والاحتياطيات المالية
فضلا عن إحداث أربعة أنظمة للتقاعد منذ سنة 1930 وإلى حدود سنة 1970، قامت عدة مؤسسات عمومية بإحداث صناديق تقاعد داخلية خاصة بمستخدميها. وزيادة على طابعها السخي، اتسمت هذه الأنظمة الداخلية بغياب التدبير السليم لتوازناتها وباحتياطيات مالية غير كافية لتأمين الالتزامات. وفي بعض الحالات، شكلت هذه الأنظمة عبئا ثقيلا على التوازنات المالية للمؤسسات المعنية. وقد ترتب عن هذا المسلسل نسيج من أنظمة التقاعد يتسم بتباين ملحوظ على مستوى الشرائح المستهدفة وبلورة مختلف المقاييس الأساسية المعتمدة.
وسجل التقرير الملاحظات التالية:
انعدام التجانس في طرق التمويل (قاعدة التوزيع بالنسبة للصندوق المغربي للتقاعد والصندوق الوطني للضمان الاجتماعي والصندوق المهني المغربي للتقاعد، وازدواجية التوزيع والرسملة بالنسبة للنظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد)؛
معدلات تعويض مختلفة (تصل إلى 100 بالمائة من آخر راتب بالنسبة للصندوق المغربي للتقاعد، وإلى حد أقصى لا يتجاوز 70 بالمائة من السقف المحدد حاليا في 6 آلاف درهم في الشهر بالنسبة للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي.
معدلات انخراط خاصة بكل نظام (20 بالمائة بالنسبة للنظام المدني للصندوق المغربي للتقاعد، و11,89 بالمائة لسقف أقصى محدد في 6000 درهم في الشهر بالنسبة للصندوق الوطني للضمان الاجتماعي».
ويقول التقرير أنه مما يحد من فعالية عمليات التتبع والمراقبة لمختلف صناديق التقاعد كون هذه الصناديق يتم تدبيرها بطرق مرتبطة بخصوصية كل نظام على حدة أوتخضع لوصاية سلطات إدارية مختلفة (يخضع الصندوق المغربي للتقاعد لوصاية وزارة المالية والصندوق الوطني للضمان الاجتماعي لوصاية وزارة التشغيل ويقع النظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد تحت إشراف صندوق الإيداع والتدبير)، في حين لا يخضع الصندوق المهني المغربي للتقاعد لإطار قانوني ملائم نظرا لطبيعته القانونية التي تتخذ شكل جمعية. وقد ترتبت عن هذه الوضعية آثار سلبية على الحركية والمرونة داخل سوق العمل اعتبارا لكون قرار تغيير العمل يمكن أن يتأثر بشكل كبير بمعيار تغطية التقاعد.
نظام ضريبي سخي وغير محايد
كانت معاشات التقاعد تستفيد من خصم ضريبي قبل سنة 2013، بنسبة 40 بالمائة، في حين تخضع رواتب الساكنة النشيطة لخصم بنسبة 20 بالمائة، يتعلق بالمصاريف المرتبطة بالوظيفة أوالعمل. وقد تم رفع نسبة الخصم لفائدة المعاشات إلى نسبة 55 بالمائة، بموجب قانون المالية لسنة 2013. ويبدو هذا التغيير، حسب التقرير، غير مبرر على مستويات عدة: إذ لا يستفيد منه سوى ذوو المعاشات المرتفعة. كما أن الإكراهات التي يتعرض لها النشيطون تفوق تلك التي يواجهها المتقاعدون. وعلى صعيد آخر، تقوض هذه الوضعية مبدأ المساواة بين المواطنين حسب قدرتهم في المساهمة أمام التكاليف العمومية. وقد ترتب عن الزيادة في الخصم الضريبي إلى 55 بالمائة على المعاشات، آثار سلبية على المداخيل الضريبية للدولة فيما يخص الضريبة على الدخل.
خيارات يمكن تبنيها في الوقت الراهن
وضع قطبين للتقاعد عمومي وخاص وذلك بدمج أنظمة تقاعد القطاع العمومي.
المحافظة على الأنظمة مع إصلاح عميق لنظام المعاشات المدنية للصندوق المغربي للتقاعد بصفة خاصة لتقريبه من الأنظمة الأخرى وخصوصا فيما يتعلق بمستوى السقف.
توحيد النظام الأساسي وتعميم نظام أساسي محدد السقف على مجموع النشيطين وتحديد معدل تعويض كفيل بضمان معاش مناسب.
جعل نسب المساهمة تنسجم مع مستلزمات التنافسية وحماية القدرة الشرائية للمنخرطين وديمومة النظام.
اعتماد مبدأ التوزيع في تدبير هذا النظام الذي يجب أن يتولاه جهاز عمومي.
وضع أنظمة تكميلية بمساهمات محددة.
اعتماد مبدأ الرسملة في تدبير الأنظمة الإضافية دون استبعاد خيار التوزيع خصوصا في القطاع الخاص.
و يمكن أن يقتصر، في مرحلة أولى، الطابع الإجباري لهذه الأنظمة على القطاع العام قبل أن يتم تعميمها تدريجيا.
رسملة الأنظمة الاختيارية التي يمكن أن تخصص بطريقة اختيارية للجزء من المدخول الذي يفوق سقف الأنظمة التكميلية. وتعتبر الرسملة أنسب طريقة لتدبير هذه الأنظمة. ويتحمل النشيطون وحدهم مجموع المساهمات في إطارها.
إحداث جهاز مستقل لليقظة وتتبع نظام التقاعد يتولى التتبع المستمر لوضعية نظام التقاعد ومواكبة تطبيق إصلاحه. من خلال تعيين أعضاء يتوفرون على مستوى عال من الكفاءة والخبرة في هذا المجال.
مقترحات الإصلاح
إصلاح مقياسي في أفق إصلاح هيكلي شامل يهم مجموع الأنظمة.
اعتماد مبدأ التدرج ومراعاة الطابع الشاق الذي تتسم به بعض المهن.
الصندوق المغربي للتقاعد
1 رفع السن القانوني للإحالة على التقاعد إلى 65 سنة على مدى 10 سنوات (عوض 60 سنة المعمول بها حاليا) مع منح المنخرطين إمكانية تمديد فترة نشاطهم حتى يتسنى لهم الاستفادة من تقاعد كامل في المعدل الأقصى.
2 تغيير وعاء احتساب الحقوق بصفة تدريجية باعتماد معدل أجور فترة من 10 إلى 15 سنة الأخيرة من العمل عوض آخر أجرة؛ كما هو الشأن بالنسبة لمجموعة من الدول وكذلك بالنسبة لأنظمة تقاعد أخرى بالمغرب ( الصندوق الوطني للضمان الإجتماعي - السنوات الثمانية الأخيرة و النظام الجماعي لمنح رواتب التقاعد - كامل المسار المهني)؛
3 رفع السن القانوني للإحالة على التقاعد إلى 65 سنة على مدى 10 سنوات (عوض 60 سنة حاليا) تبعا لنفس التصور المقترح بشأن نظام التقاعد المدني للصندوق المغربي للتقاعد.
4 مراجعة قيمة المعاشات إلى مستوى ثلثي (66 %) تطور متوسط الأجر الذي يعتمده النظام.