عائشة البصري تكتب: القرار 2797 يعيد رسم معالم نزاع الصحراء.. وتأخر نشره يزيد الغموض المحيط بصياغته

يقدّم هذا المقال، المنشور في جريدة العربي الجديد للباحثة المغربية عائشة البصري، قراءة معمّقة لقرار مجلس الأمن رقم 2797 الذي اعتمد للمرة الأولى مبادرة الحكم الذاتي تحت السيادة المغربية كأرضية للمفاوضات المقبلة حول نزاع الصحراء. تحلل البصري التحول الكبير الذي حمله القرار مقارنة بمسار أممي دام ستة عقود، ظل موزّعاً بين مقاربة "تصفية الاستعمار" وبين التعاطي مع النزاع باعتباره خلافاً سياسياً على السيادة.
وتكشف الباحثة في "المركز العربي للأبحاث والدراسات السياسية" بالدوحة، كيف أن القرار الأممي، رغم أهميته ووضوح مرجعيته المغربية، يظل مثقلاً بقدر من الغموض البنيوي الذي طبع قرارات المجلس والجمعية العامة منذ عقود، سواء في ما يتعلق بمفهوم "تقرير المصير" أو بتحديد أطراف النزاع. وتبرز البصري أن الترجمة المتضاربة للمسودة الزرقاء بين "الطرفين" و"الأطراف" قد تحمل تداعيات سياسية وقانونية بالغة على مسار التفاوض ذاته.

ويذهب المقال إلى أن عدم إشراك الجزائر بصفتها طرفاً مقرِّراً في النزاع، واستمرار المجلس في إنتاج صيغ مبهمة لا تستند إلى أدوات إلزامية، قد يجعلان القرار الجديد خطوة غير كافية لحسم الملف. في المقابل، ترى البصري أن الحسم قد يأتي في نهاية المطاف من خارج الأطر الأممية، سواء عبر وساطات دولية ثقيلة أو من خلال تغيرات ميدانية تفرض واقعاً جديداً، في وقت يملك فيه المغرب حق مراجعة مشاركته في مسار تفاوضي غير قابل للتقدّم.
وفي ما يلي نص المقال
شكّل قرار مجلس الأمن رقم 2797، الصادر يوم 31 الشهر الماضي (أكتوبر/تشرين الأول)، حدثاً فارقاً باعتماده مبادرة الحكم الذاتي في الصحراء تحت السيادة المغربية أساساً لمفاوضات مستقبلية، من أجل حسم نزاع "الصحراء الغربية"، الذي تعبث في إدارته كلٌّ من الجمعية العامة ومجلس الأمن التابعين للأمم المتحدة، منذ جرى إدراجها في قائمة "الأقاليم غير الخاضعة للحكم الذاتي"، تحت اسم "الصحراء الإسبانية" في 1963، وأعادت الأمم المتحدة تسميتها اعتباطاً "الصحراء الغربية" في 1975. لكن القرار لم يحسم قضية الصحراء بعد، بل قد يطيل أمد أطول نزاع في القارّة الأفريقية تعتبره الأمم المتحدة مشكلة "تصفية استعمار"، رغم مضي نصف قرن على انتهاء الاستعمار الإسباني، وتحوّل النزاع حرباً بالوكالة يخوضها النظام الجزائري ضدّ المغرب، من خلال جبهة بوليساريو من أجل إقامة دولة مستقلة.
بعد تعطُّل عملية تنظيم استفتاء تقرير المصير التي اضطلعت بها بعثة الأمم المتحدة للاستفتاء في الصحراء الغربية (مينورسو) في التسعينيّات، نظراً إلى الخلافات المستعصية بين "بوليساريو" والمغرب حول أهلية الناخبين، دعا الأمين العام للأمم المتحدة آنذاك، كوفي عنان، في 2006 إلى مفاوضات مباشرة من دون شروط مسبقة، من أجل التوصّل إلى "توفيق بين الشرعية الدولية والواقع السياسي يُفضي إلى حلٍّ سياسي عادل ودائم ومقبول من الطرفَيْن، يضمن حقّ تقرير المصير لشعب الصحراء الغربية". بناء على هذه التوصية، واستجابة لطلب مجلس الأمن، تقدّم المغرب في 2007 بمبادرة الحكم الذاتي، التي تقضي بإنشاء سلطة تشريعية وتنفيذية وقضائية محلّية تنتخبها ساكنة الصحراء، بينما تظلّ الرباط مسؤولة عن الشؤون الخارجية والدفاعية والدينية، في إطار السيادة المغربية.
وتقدّمت "بوليساريو" في العام نفسه بمقترح يقوم على تنظيم استفتاء تقرير المصير، يشمل خيار الاستقلال، بالرغم من استحالة إجراء الاستفتاء، وتوقف مجلس الأمن عن الإحالة إلى هذا الخيار منذ بداية الألفية الثالثة. ظلّت قرارات مجلس الأمن 18 سنة مضت تراوح مكانها، وتكتفي بالإحاطة علماً بالمقترحَيْن إلى أن جاء القرار 2797، الذي تقدّمت به واشنطن، ليتفادى أي إشارة إلى مقترح "البوليساريو"، مفضّلاً الدعوة إلى مفاوضات على أساس الحكم الذاتي المغربي، في اعتراف ضمني بسيادة المغرب على هذه الأراضي، ورفضٍ ضمني أيضاً للمقترح القائم على الاستفتاء والاستقلال. يحمل هذا التطوّر دلالات بالغة الأهمية بالنسبة إلى الوضع النهائي المرجّح لهذه الأراضي من منظور القانون الدولي الذي أصبح للمرّة الأولى يتضمّن حلّ النزاع في إطار سيادة المغرب على الصحراء، إلى جانب إحالته التقليدية إلى حقّ "شعب الصحراء" في تقرير المصير، استناداً إلى العديد من قرارات مجلس الأمن والجمعية العامة، وفتوى محكمة العدل الدولية لعام 1975.
رغم أهميته البالغة، يشوب القرار غموضٌ وتناقضاتٌ لازمتْ قرارات المجلس الذي شرع في البتِّ في قضية الصحراء في 1988، إذ يدعو إلى "مفاوضاتٍ" و"مناقشاتٍ" غير مشروطة حول الحكم الذاتي المغربي "بهدف التوصّل إلى حلّ سياسي نهائي يقبله الطرفان، ويكفل لشعب الصحراء الغربية تقرير مصيره". بعبارة أخرى، إن كان الحكم الذاتي في إطار السيادة المغربية نقطة انطلاق المفاوضات، فإن نقطة الوصول والهدف النهائي هو "تقرير المصير"؛ وهو مبدأ عام ذُكر في ميثاق الأمم المتحدة، ثمّ تحوّل حقّاً في سياق تصفية الاستعمار، وتطوّر لاحقاً بتطوّر القانون الدولي من دون أن يعيد مجلس الأمن تعريفه، رغم القطيعة التي أحدثها دعمه حلّ الحكم الذاتي المغربي أخيراً مع مطلب الاستفتاء والاستقلال.
منذ نهاية الحرب الباردة، أصبح تقرير المصير يحيل إلى عمليتَيْن مختلفتَيْن: تقرير المصير الخارجي المُقترِن غالباً بالأراضي والشعوب المُستعمَرة وحقّها في الاستقلال عن الحكم الأجنبي، كما هو الشأن في فلسطين، وتقرير المصير الداخلي الذي يحيل إلى حرية الشعوب داخل الدول في تحقيق نظام حكم ذاتي ديمقراطي. ورغم أن قرارات مجلس الأمن منذ مطلع الألفية الثالثة لم تحمل أي إشارة إلى الاستفتاء أو الاستقلال، فإن جبهة البوليساريو والجزائر تصرّان على أن تقرير المصير لا يتمّ إلا من خلال استفتاء يشمل خيار الاستقلال (تقرير المصير الخارجي)، في حين أن المقترح المغربي ينصّ على أن الصيغة النهائية لنظام الحكم الذاتي التي ستتوصّل إليها المفاوضات حوله، ستُعرض على سكّان جهة الصحراء في استفتاء حرّ يجسّد مبدأ تقرير المصير (الداخلي).
دعوة مجلس الأمن إلى "مفاوضاتٍ" و"مشاوراتٍ" تنطلق من الحكم الذاتي المغربي، وتنتهي بالتوصّل إلى حلّ سياسي "يكفل لشعب الصحراء تقرير مصيره" هي صيغة مبهمة، جرى الإبقاء عليها عن قصد، ليتيح المجلس للمغرب من جهة، و"بوليساريو" الجزائر من جهة أخرى، فرصة تأويل هذا الحقّ، كلٌّ من زاويته. وتكشف الترجمة العربية للمسودّة الزرقاء للنصّ المُعتمَد، التي سُرِّبت، عن التباسٍ آخر ذي دلالات قانونية وسياسية، إذ تُرجمت كلمة "the parties" ب"الطرفَيْن"، في حين أنها تعني أيضاً "الأطراف". ولعلّ هذه الترجمة أحد أسباب التأخّر اللافت في نشر الأمم المتحدة النسخة الرسمية للقرار، وترجمتها في اللغات الرسمية الخمس الأخرى، بما فيها العربية، رغم مرور أزيد من أسبوعَيْن على اعتماده من مجلس الأمن. فإذا اعتمدت النسخة الرسمية للقرار دعوة "الطرفين" (المغرب و"البوليساريو") إلى مفاوضات حول مقترح الحكم الذاتي يقودها الأمين العام ومبعوثه الشخصي، بدلاً من "الأطراف" التي تشمل الجزائر وموريتانيا، فإن عملية التفاوض لن تكون مجدية، نظراً إلى تجاهل طبيعة النزاع وأطرافه.
لقد تحوّل النزاع في أرض الواقع، بعد انسحاب الاستعمار الإسباني من مشكلة استعمار إلى حرب وكالة تخوضها الجزائر ضدّ المغرب من خلال جبهة البوليساريو، التي تحتضنها في الأراضي الجزائرية، وتقدّم لها الدعم العسكري والمالي والدبلوماسي منذ نصف قرن. وتُجمِع التعريفات الأكاديمية، كما لخّصها تعريف قاموس أوكسفورد للسياسة والعلاقات الدولية، على أن "الحروب بالوكالة هي صراعات يتدخّل فيها طرف ثالث بشكل غير مباشر في حرب قائمة مسبقاً، بهدف التأثير في نتائجها الاستراتيجية لصالح الفصيل الذي يفضله". طبيعة الدعم الشامل الذي يقدّمه النظام الجزائري لجبهة البوليساريو تجعله يحول دون تمتّع الأخيرة باستقلالية صنع القرار، الذي تملكه الجزائر، باعتبارها طرفاً أساسياً في النزاع، على عكس ما تدّعيه.
غموض موقف مجلس الأمن وازدواجيته يعكسان تجاذبات أعضائه بين رؤيتَيْن على الأقلّ: رؤية أصبح يجسّدها القرار 2797، ترى فيه نزاعاً سياسياً ينبغي حلّه في إطار سيادة الدولة المغربية، ورؤية تضعه في سياق قانوني، باعتباره قضية تصفية استعمار، وتدعو إلى تقرير المصير بناءً على قرار الجمعية العامة رقم 1514 المعروف ب"إعلان منح الاستقلال للبلدان والشعوب المُستعمَرة"، وتتجاهل هذه الرؤية التي تستند إليها الجزائر و"البوليساريو" أن تقرير المصير لا ينطبق إلّا على الشعوب الخاضعة "لاستعباد الأجنبي وسيطرته واستغلاله"، بحسب تعريف القرار نفسه. وبما أن الاستعمار الإسباني قد انتهى فعلياً منذ 1976، ولم يعد له وجود إلا في الورق ومتاهات الأمم المتحدة، لا يمكن في أي حال أن ينطبق على علاقة المغرب التاريخية بالأراضي الصحراوية. فلم تصفْ قرارات مجلس الأمن إطلاقاً المغرب بالمُستعمِر أو المُحتلّ للأراضي الصحراوية، بل أصبحت تقرّ ضمنياً بسيادته عليها. كما أن تعريف الأمم المتحدة للأقاليم غير المتمتعة بالحكم الذاتي، باعتباره "إقليماً منفصلاً جغرافياً ومختلفاً إثنياً و/أو ثقافياً عن الدولة التي تديره"، لا ينطبق أيضاً على علاقة المغرب بصحراء متصلة جغرافياً وإثنياً وثقافياً مع أراضيه.
إبقاء مجلس الأمن على هذا الغموض والتناقض البنيويَّيْن يسمح له بالاستمرار في التأرجح بين الحكم الذاتي وتقرير المصير، ليعيد بذلك إنتاج تخبّط المجتمع الدولي في هذا الملفّ، منذ أول قرار اعتمدته الجمعية العامة في 16 ديسمبر/ كانون الأول 1965 (القرار 2072) حول "مسألة إفني والصحراء الإسبانية"، إذ طلبتْ من الحكومة الإسبانية "القيام فوراً باتخاذ جميع التدابير اللازمة لتحرير إقليمي إفني والصحراء الإسبانية من السيطرة الاستعمارية، والدخول لهذا الغرض في مفاوضات بشأن مشاكل السيادة التي يثيرها هذان الإقليمان". وضع القرار النزاع في إطاره الصحيح المتعلّق بنزاع حول السيادة على أراضٍ كانت خاضعة لسيطرة المُستعمِر الأجنبي؛ أراضٍ ظلّت تابعة للمغرب حتى نهاية القرن التاسع عشر، عندما شرعت إسبانيا في احتلالها التدريجي للصحراء بمساعدة الاستعمار الفرنسي. ولقد أقرّتْ فتوى محكمة العدل الدولية لعام 1975 بوجود روابط ولاء قانونية كانت تجمع بين قبائل صحراوية وملوك المغرب عبر عقد البيعة، واعترفت بحقوق المغرب التاريخية في الصحراء، بناءً على ظهائر سلطانية تثبت تعيين ولاة وقادة صحراويين في المنطقة، واتفاقيات دولية ومراسلات رسمية أخرى، لكنّها لم تعترف بسيادته عليها لإسقاطها على علاقة المغرب بصحرائه المفهوم الغربي للسيادة، الذي يستحيل تطبيقه على أراضٍ صحراوية وسكّان كان نمط عيش معظمهم يقوم على الترحال، وكانت علاقتهم بالسلطنة المغربية تقوم على عقد البيعة كباقي أنحاء المغرب.
اللافت أيضاً في قرار الجمعية العامة 2072 حول مسألة الصحراء في 1965 أنه جاء لتنفيذ "إعلان منح الاستقلال للدول والشعوب المُستعمَرة" بحسب قرار الجمعية العامة 1514، الذي جمع بين حقّ الشعوب الخاضعة لاستعباد الأجنبي في تقرير مصيرها، وحقّ الدول في استرجاع سيادتها على الأراضي التي سلبها منها الاستعمار، ونصّ على أن "كل محاولة تستهدف التقويض الجزئي أو الكلّي للوحدة القومية والسلامة الإقليمية لبلد ما تكون متنافية ومقاصد ميثاق الأمم المتحدة ومبادئه". لم يضع قرار الجمعية العامة 2072 النزاع حول الصحراء الإسبانية في سياق "الشعوب" ولم يأتِ على ذكر ساكنة الصحراء، التي لم تكن طرفاً في النزاع قبل 1975، ولذلك قرّر أن حلّ نزاع "الصحراء الإسبانية" يجري عبر التفاوض مع إسبانيا حول السيادة على الأراضي التي تستعمرها، لكن المجتمع الدولي، من خلال الجمعية العامة، توقّف وسط الطريق، ولم يحدّد الدول التي يجب على إسبانيا التفاوض معها لاستعادة السيادة على الصحراء، تفادياً لحسم نزاع آخر كان يدور بين المغرب وموريتانيا التي كانت تطالب بالسيادة على الصحراء، إلى أن وقّع المغرب وموريتانيا وإسبانيا في عام 1975 وثيقة "إعلان المبادئ"، المعروفة إعلامياً باسم "الاتفاقية الثلاثية" أو "اتفاقية مدريد"، التي نقلت بموجبها إسبانيا سلطة إدارة الصحراء إلى كلٍّ من المغرب وموريتانيا التي انسحبت من الصحراء في عام 1979، وحال المغرب من دون تسليمها الأراضي التي كانت تديرها إلى جبهة البوليساريو. أبلغت إسبانيا الأمين العام بأنها قد أنهت ابتداءً من 26 فبراير/ شباط 1976 وجودها في إقليم الصحراء، وتعتبر نفسها في حلٍّ من كل مسؤولية دولية تتعلق بإدارة الإقليم، لكن باعتمادها القرار 45/21 (1990) رفضت الجمعية العامة هذه الاتفاقية، وجدّدت التأكيد على أن "مسألة الصحراء الغربية مسألة من مسائل إنهاء الاستعمار التي يتعيّن أن ينهيها شعب الصحراء الغربية".
يتعارض هذا القرار وباقي قرارات الجمعية العامة، التي ما فتئت تصدرها بعد أن تولّى مجلس الأمن النظر في قضية الصحراء منذ عام 1988، مع المادة 12 من ميثاق الأمم المتحدة التي لا تجيز للجمعية العامة إصدار قرارات وتوصيات حول نزاع يتولّى مجلس الأمن النظر فيه ما لم يُطلب منها ذلك. ورغم وضوح هذا القيد وغياب أي طلب من المجلس، تواصل الجمعية العامة الإفتاء في قضية الصحراء، في إطار "تصفية الاستعمار"، رغم اعتراض المغرب على هذا الخلل المؤسّسي الذي يعتبره انتهاكاً لميثاق الأمم المتحدة، وعرقلة لقرارات المجلس.
بعد مضي 62 عاماً على أول قرار للجمعية العامة، دعت إسبانيا إلى تفاوض حول السيادة على الصحراء، من دون تحديد أطراف التفاوض، وقد يعيد قرار مجلس الأمن 2797 إنتاج الغموض السياسي ذاته. فإذا أوصى بالتفاوض في إطار الحكم الذاتي المغربي من دون إشراك الجزائر، باعتبارها طرفاً رئيساً في النزاع، فلن يتقدّم قيد أنملة في مفاوضات لا يملك فيها مقاتلو "البوليساريو" حرية صنع القرار. وعلى الرغم من أن قرارات المجلس ملزمة قانوناً، على عكس قرارات الجمعية العامة، فإنها تصدر في إطار الفصل السادس من الميثاق المتعلّق بالتسوية السلمية للنزاعات، ويقتصر دوره على تقديم توصيات من دون امتلاك صلاحيات الفصل السابع القسرية، لذلك فإن كان القرار 2797 قد اعترف ضمنياً بسيادة المغرب على الصحراء، بما يشرعن حقوقه التاريخية، فلم (ولن) يحسم النزاع في الواقع ما لم تتفق الأطراف، بما فيها الجزائر، على حسمه في إطار الحكم الذاتي المغربي.
في ظلّ فشل الأمم المتحدة في حلّ النزاع ستة عقود، في ضوء الخلل البنيوي المتجذّر في قرارات الجمعية العامة ومجلس الأمن الحافلة بالغموض والجمود والتجاذبات التي ساهمت في إطالة النزاع بدلاً من حلّه، وفي ظل رفض الجزائر و"البوليساريو" تطبيق القرار 2797 وتعطيله، من الأرجح أن تتدخّل عوامل خارجة عن الأمم المتحدة في حسم النزاع، بما في ذلك الوساطة الأميركية أو غيرها، أو اللجوء إلى مواجهة عسكرية، خيار غير مُستبعَد لدى الجزائر/البوليساريو والمغرب. وبإمكان المغرب أيضاً إعلان وقف مشاركته في مسار تفاوضي غير قابل للتقدّم، باعتبار أن القانون الدولي لا يفرض على أي طرف الاستمرار في مفاوضات مختلّة ومفتوحة وغير محدّدة الأجل، ومن دون جدوى، تحبسه في متاهات أممية إلى ما لا نهاية.