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Noureddine Bensouda, Trésorier général du Royaume : : « Il est nécessaire, non seulement d'être politique, mais d'être bon gestionnaire » Finances publiques : Quel pilotage des réformes :
L'activité économique s'essouffle, avec en particulier la détérioration de plus en plus marquée des équilibres fondamentaux, notamment budgétaires et extérieurs et la persistance à un niveau élevé du chômage des jeunes, parallèlement à un amenuisement significatif des marges de manoeuvre des pouvoirs publics. Ce constat établi par Bank Al-Maghrib au titre de l'année 2012 ne manquerait pas d'être reconfirmé pour l'année en cours et la suivante avec davantage de sévérité en regard de l'élargissement du déficit du Trésor qui a atteint près de 9 MMDH en août 2013 et celui de la balance commerciale, de la forte hausse des prix entretenue par les dernières mesures de réduction de la compensation des prix de certains produits pétroliers et de la dégradation de la situation sur le marché du travail en particulier. Ce dérapage des finances publiques qui intervient à la suite de l'aggravation du déficit en 2012 est inhérent au rythme de progression des dépenses, plus rapide que celui des recettes, consécutivement à l'alourdissement de la masse salariale, et à celui des charges de compensation toujours élevé, et en regard des recettes ordinaires qui marquent un net ralentissement, suite à une décélération des produits des impôts, en particulier l'impôt sur les sociétés, en rapport avec le faible niveau de l'activité économique. Affronter les défis auxquels fait face notre pays aujourd'hui passe par l'accélération et l'élargissement des réformes structurelles. Ces dernières (...) sont les seules à même de rétablir les équilibres macro-économiques, d'assurer leur viabilité et de redonner à l'Etat les moyens pour améliorer la compétitivité, relancer la croissance et renforcer la cohésion sociale (...), avait noté Bank Al-Maghrib. Les politiques en matière de finances publiques, appréhendées à la lumière du déficit budgétaire ont constitué le thème central débattu lors du colloque international sur les Finances Publiques tenu récemment sous le thème: « Quel pilotage des réformes en finances publiques au Maroc et en France ? ». Ce colloque aura contribué à mettre à l'heure les pendules de la réflexion sur le déficit budgétaire au Maroc dans la foulée de certains rapports importants élaborés dernièrement par plusieurs instances nationales économiques qui ont tiré la sonnette d'alarme sur les dérapages des finances publiques. Ces pendules n‘indiquent plus d'écarts entre les positions et les choix des différents groupes d'acteurs politiques, économiques et sociaux et secteurs de l'opinion publique concernant la conduite de la politique économique. L'heure indiquée aujourd'hui est grave et appelle à des solutions urgentes et profondes concernant les maux de l'économie. Et c'est dans cette perspective que s'inscrivent la plupart des réflexions auxquelles se sont livrés les intervenants lors de ce colloque, appelant à un débat national sur ce sujet dont nous donnons, ci-après, celle de M. Noureddine Bensouda, Trésorier général du royaume, qui apporte une riche contribution à la réflexion dans ce domaine. L'une des questions majeures qui a toujours interpellé les responsables politiques à travers le monde est l'épargne budgétaire qui représente le surplus des recettes ordinaires de l'Etat (hors emprunt) par rapport aux dépenses ordinaires (hors remboursement d'emprunt). Les dépenses de fonctionnement doivent être normalement financées par les recettes ordinaires (droits de douane, impôts, recettes de monopole, revenus domaniaux, ...). Par contre, les dépenses d'investissement sont en partie financées par cette épargne ; l'on admet volontiers de financer le reste par le recours à l'emprunt. Beaucoup de pays ont essayé depuis longtemps de dégager un excédent budgétaire sinon au moins d'avoir un budget en équilibre. Traiter des réformes des finances publiques au Maroc nécessite tout d'abord d'établir un diagnostic partagé afin de dégager les plus prioritaires devant être engagées rapidement selon une approche globale. Le Maroc a certes réalisé des réformes fondamentales dans plusieurs domaines : une nouvelle constitution en 2011, des avancées significatives sur le terrain des droits de l'Homme, un nouveau code la famille, l'Initiative nationale pour le développement humain.... Plusieurs chantiers d'envergure ont vu le jour. Néanmoins, quelques fragilités persistent et auxquelles M. Bensouda se limite dans son diagnostic, afin de réfléchir à la conception et à la mise en oeuvre d'une nouvelle stratégie de pilotage des réformes en finances publiques. L'analyse de certains agrégats globaux (recettes douanières, recettes fiscales, dépenses de fonctionnement, ...) reste insuffisante pour comprendre les origines de la situation actuelle des finances publiques. Seul un examen approfondi des micro-données ou statistiques non-agrégées permet de scruter les causes qui ont présidé au creusement du déficit budgétaire. Les actions conjoncturelles quant à elles ne pourraient pas assurer le redressement des finances publiques. Insuffisance des agrégats globaux pour l'explication de la situation des finances publiques A partir de 2011, le solde ordinaire est devenu négatif, marquant une rupture avec l'évolution longtemps positive, observée depuis 1990. En effet, les recettes ordinaires ont toujours permis non seulement de couvrir les dépenses de fonctionnement (personnel, matériel, intérêt de la dette et compensation), mais également une partie des dépenses d'investissement. En 2012, le taux de couverture des dépenses ordinaires par les recettes ordinaires de 92,2%, est le plus faible taux de couverture enregistré depuis 1970. Toutefois, il est plus pertinent d'examiner l'évolution du taux de couverture des dépenses globales par les seules recettes fiscales totales, en excluant les recettes des privatisations et des monopoles, en raison de leur caractère irrégulier. Cette analyse laisse apparaître une érosion progressive de ce taux entre 2009 et 2012. Le taux de couverture des dépenses globales par les recettes fiscales totales s'est établi à 66% en 2012, soit le même taux qu'en 1984 et 1986. Cette situation constitue un retour en arrière de plus d'un quart de siècle de ce taux de couverture. Par ailleurs, il convient de relever que l'insuffisance des recettes ordinaires par rapport aux dépenses de l'Etat, s'est traduite également par le creusement du déficit budgétaire, qui a atteint en 2012, 7,3% du PIB au lieu d'un déficit annoncé de 5%. Hors privatisation, le déficit s'est établi à 7,6% du PIB, avoisinant les taux observés durant la fin des années 70 et début des années 80, années à partir desquelles, le Maroc a entrepris une politique d'austérité et d'assainissement de la situation financière de l'Etat en diminuant ses dépenses d'investissement et en procédant à la création de nouveaux impôts6 et l'augmentation de ceux déjà existant. Le financement des déficits budgétaires cumulés durant ces dernières années s'est traduit par l'augmentation substantielle de l'endettement du Trésor, dont l'encours a atteint 59,6% du PIB à fin 2012, après avoir été ramené à 46,9% en 2009. L'examen de l'évolution de l'épargne budgétaire, du déficit du Trésor et de l'encours de la dette, surtout durant les douze dernières années, permet de constater une grande corrélation8 entre ces trois indicateurs des finances de l'Etat. Baisse des recettes fiscales : Conjonction de 4 éléments Le recours aux micro-données s'impose afin de connaître dans le détail le comportement des différentes composantes des agrégats (ou macro-données), de se rendre compte des vulnérabilités et d'anticiper les risques. Aussi est-il constaté que les principaux facteurs explicatifs de l'évolution de la situation des finances de l'Etat durant les douze dernières années se trouvent aussi bien au niveau des recettes qu'au niveau des dépenses. - Le premier facteur explicatif tient au fait qu'entre 2001 et 2008, l'essentiel de l'effort de consolidation du budget de l'Etat a porté sur l'amélioration des recettes fiscales et n'a pas suffisamment été accompagné par un effort de réduction des dépenses qui ont poursuivi leur trend haussier. - Le deuxième facteur explicatif est la baisse entre 2010 et 2012 des recettes fiscales globales qui tient à la conjonction de quatre éléments essentiels : - Le premier élément concerne la baisse des recettes douanières. On constate un fléchissement des taux de progression des droits de douane et de la TVA à l'importation depuis 2009, comparativement aux années 2008 et antérieures. - Le deuxième élément a trait au recul des recettes fiscales à partir de 2009, année qui a connu la réduction des taux de l'impôt sur les sociétés (IS) et de l'impôt sur le revenu (IR). L'on assiste depuis 2010 cependant à une baisse tendancielle du rendement de l'IS, de l'IR et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui ont progressé à des taux inférieurs à ceux observés durant les années antérieures à 2009. - Le troisième élément se rapporte à la multiplication des incitations fiscales (dépenses fiscales) entre 2011 et 2012 et dont le montant n'a cessé d'augmenter. A titre d'illustration, le montant des dépenses fiscales évaluées en 2012, soit 36,3 MMDH, est presque égal aux recettes cumulées de l'impôt sur le revenu, de la privatisation et de la redevance gazoduc durant l'année 2012. Le troisième facteur explicatif de la situation des finances de l'Etat se rapporte aux dépenses et tient au fait qu'au niveau de la programmation budgétaire, il n'a pas été tenu compte de la tendance baissière des recettes lors de l'ouverture des crédits. A titre de rappel, à partir de 2007, les crédits d'investissement ouverts chaque année par les lois de finances ont enregistré des augmentations substantielles, passant de 21,5 MMDH en 2006 à 58,9 MMDH en 2013. Ces augmentations n'ont pas pris en considération le taux de consommation des crédits par les services ordonnateurs qui n'a jamais dépassé 75% des crédits disponibles (crédits ouverts et crédits reportés) et, pour certains ministères, ce taux demeure en deçà de 50%. C'est ce qui explique d'ailleurs la hausse des crédits reportés qui ont atteint 21 MMDH en 2012, soit le montant des crédits d'investissement ouverts chaque année par les lois de finances de 2002 à 2005. Il convient de citer également que les dépenses de personnel ont enregistré une augmentation continue entre 2001 et 2012, puisqu'elles sont passées de 48 MMDH à 96,3 MMDH respectivement, soit un doublement en douze ans. L'augmentation des dépenses de personnel s'explique par les mesures prises, dont les plus significatives sont : - Augmentation des salaires suites aux dialogues sociaux de 2008 et de 2011 ; - Suppression des grades assimilés à des échelles 1 à 4 ; - Unification des statuts et augmentation des quotas des avancements de grade. Face à cette situation, les dernières lois de finances ont introduit des mesures conjoncturelles dont les effets se sont avérés limités, puisque la situation des finances publiques continue à se dégrader. Effets limités des actions conjoncturelles Les mesures introduites ces dernières années se sont confinées au domaine fiscal et à la rationalisation des dépenses, notamment les transferts aux établissements et entreprises publics. Pour ce qui est des mesures d'ordre fiscal, les actions entreprises ont essentiellement porté sur la création de nouveaux impôts et taxes ou sur l'augmentation des taux de ceux déjà existants. Il s'agit principalement : - de l'augmentation en 2013 du taux de l'IS retenu à la source de 10% à 15% sur le montant des produits des actions, parts sociales et revenus assimilés ; - du relèvement du taux de l'impôt sur le revenu de 20 à 25 et 30% sur les profits fonciers selon la durée écoulée entre la date d'acquisition des biens immeubles et celle de leur cession ; - de l'institution de la contribution à l'appui à la cohésion sociale mise à la charge des entreprises soumises à l'IS en 2012 devenue en 2013, contribution sociale de solidarité sur les bénéfices et revenus applicable aux personnes morales et physiques ; - du relèvement du taux réduit de 3 à 4%, des droits d'enregistrement pour l'acquisition de locaux construits et de terrains à lotir ou à construire ; - du réaménagement du barème de la vignette automobile (la taxe spéciale annuelle sur les véhicules automobiles); - de l'augmentation du droit de timbre sur la première immatriculation des véhicules automobiles intervenue en 2012. Recours au « pay-as-you-go » pour les coupes budgéraires Ces actions ont eu des effets limités puisqu'on constate que les recettes ordinaires notamment les recettes fiscales continuent de baisser et ce, depuis 2010. N'ayant pas pris en compte le comportement des acteurs économiques (ménages et entreprises), phénomène pourtant connu des économistes et devant être évident de nos jours, les décideurs ont généré des effets inattendus et non voulus de leurs actions ou ce que Max Weber appelle le paradoxe des conséquences. Ces mesures étaient censées aboutir à une hausse des recettes fiscales. Elles ont généré au contraire, une baisse desdites recettes, comme l'atteste leur niveau à fin juillet 2013 (-2,4% par rapport à la situation à fin juillet 2012). Outre la baisse des recettes, ces mesures fiscales font concurrence aux grands impôts et taxes tels que l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur le revenu et la TVA et à leur rendement, qui constitue l'essentiel des recettes ordinaires de l'Etat. Elles exercent sur eux un effet d'éviction fiscale avec un rendement moins important, polluent l'environnement des affaires, pénalisent les salariés qui constituent l'essentiel des contributeurs en matière d'impôt sur le revenu et surtout, complexifient un système fiscal dont l'un des objectifs est d'être simple. En ce qui concerne les dépenses, la mesure de rationalisation des transferts aux établissements et entreprises publics a engendré des tensions de trésorerie pour certains de ces organismes, avec une répercussion sur leur gestion et sur la situation de leurs fournisseurs. Le cas de l'office national d'électricité constitue une illustration parfaite de ce constat. De même, le recours au sursis à exécution de 15 MMDH des crédits d'investissement ouverts par la loi de finances 2013 s'inscrit dans le même sens de la rationalisation des dépenses. Ces mécanismes dénotent clairement, qu'à défaut d'une volonté ou possibilité d'agir en amont au niveau des recettes et de la programmation des dépenses, on a tendance à agir en cours d'année, pour réduire le niveau des dépenses par des procédés exceptionnels. Ce mode d'action rappelle, mutatis mutandis, le procédé américain « pay-as-you-go » qui prévoit des coupes dans les dépenses. Malgré ces mesures, on remarque également que les dépenses poursuivent leur augmentation en 2013, en dépit du recul des charges de la compensation, et n'ont pas été réajustées à la baisse pour tenir compte de la diminution continue des recettes. Aussi, le Trésor est-il obligé de recourir de manière importante à l'emprunt pour combler l'écart entre les recettes et les dépenses. Il apparait par conséquent, que les temps ne sont plus ni à l'improvisation des mesures sporadiques prises sous l'emprise des aléas conjoncturels, ni encore moins à l'hésitation en espérant que la crise passe, que la zone euro renoue avec la croissance ou que les prix des produits énergétiques baissent. Le retour à l'équilibre budgétaire, la réduction de l'endettement public et le redressement des comptes publics ne peuvent plus réellement être assurés, que par la conception de réformes structurelles en matière de finances publiques et par la mise en place d'une stratégie performante de leur pilotage. Approche globale des réformes en finances publiques Les diagnostics de la situation des finances publiques effectués notamment par Bank Al-Maghrib et le Conseil économique, social et environnemental (CESE) sont très éloquents à cet égard. Il préconisent que l'assainissement de la situation des finances publiques passe nécessairement par des actions portant simultanément sur les deux leviers du budget de l'Etat, à savoir, la recette et la dépense, comme le recommande d'ailleurs le FMI en insistant notamment sur l'urgence de la mise en oeuvre des réformes de la loi organique des finances, de la fiscalité et de la compensation. Ces réformes doivent s'inscrire dans une approche globale et une vision à long terme - Une meilleure mobilisation des recettes En ce qui concerne l'action sur la recette, il s'avère primordial de poursuivre l'effort entrepris dans ce domaine, notamment en consolidant les réformes engagées en 1984 et en 1999. L'effort d'optimisation du système fiscal national doit obligatoirement porter aussi bien sur la fiscalité domestique que sur la fiscalité douanière. Il doit se concentrer sur l'assiette et le recouvrement ainsi que sur le bon management de la fiscalité. Au niveau de la fiscalité domestique, il s'agit surtout de réformer la TVA, de réduire le dispositif des incitations fiscales, de supprimer les impôts et taxes à faible rendement qui sont venus nuire ces dernières années à la logique du système fiscal, et de mettre en place la fiscalité agricole, conformément aux Hautes Instructions Royales. Au niveau de la fiscalité douanière, il s'agit essentiellement de faire une rétrospective de son évolution au regard des engagements pris par le Maroc dans le cadre des accords d'association et de libre échange et du comportement des opérateurs économiques à l'égard de la législation et de la réglementation en douanes, à l'effet d'un renforcement des recettes douanières. L'action sur le seul levier des recettes ne saurait être suffisante pour atteindre les objectifs escomptés. Il faut par conséquent, agir également et, de plus en plus, sur les dépenses. - Une rationalisation de la gestion des dépenses L'action sur la dépense doit se traduire par la mise en place de normes de discipline budgétaire et de règles d'or, à consacrer inévitablement au niveau le plus élevé possible de la hiérarchie normative. L'objectif recherché est de mettre la norme à l'abri des contraintes et des comportements d'ordre politique ou technocratique. Les finances publiques sont en effet et avant tout, une question de droit et de capacité à amener les acteurs au respect de la norme indépendamment des circonstances et des contraintes liées aux mandats électoraux. Le projet de réforme de la loi organique des finances constitue le réceptacle le mieux adapté pour la consécration de normes de discipline budgétaire et de règles d'or à même d'encadrer et de sauvegarder à long terme les fondamentaux d'une saine gestion des finances publiques. A ce titre, il y a lieu de relever que le projet de la loi organique des finances en discussion comportait des règles d'or d'encadrement de certains agrégats financiers publics. L'action sur la dépense doit également concerner la poursuite de la politique de réforme de la commande publique pour en faire un levier d'amélioration de la qualité et d'optimisation des coûts de l'achat public, d'amélioration du climat des affaires et de transparence. En effet et après l'adoption de la nouvelle réforme des marchés publics, les efforts sont focalisés aujourd'hui sur les travaux de préparation de la mise en oeuvre de ce dispositif à partir de janvier 2014. Il demeure entendu que l'action sur la dépense ne saurait pleinement aboutir à des résultats conséquents, sans l'engagement des réformes structurelles de la compensation qui grève lourdement le budget de l'Etat et des régimes de retraite qui représentent un risque majeur de court terme pour les finances publiques. Approche globale et vision à long terme Les actions ainsi préconisées doivent s'inscrire dans le cadre d'une vision à long terme, globale et cohérente pour la conception et la mise en place des réformes en finances publiques Cette vision doit s'appuyer d'abord, sur une stratégie politique pertinente et consensuelle de pilotage des réformes, déterminant les orientations et les choix en matière de politique des finances publiques et le cap à atteindre pour la satisfaction des besoins des citoyens, en termes d'éducation, de logement, de soins de santé, de transport, ... etc. Il faut que l'objectif politique, le modèle de société soit clair : Ce qui est notamment attendu des réformes en finances publiques est de « recueillir les sommes nécessaires aux dépenses publiques » afin d'assurer un service public de qualité pour le citoyen. Certains voudraient plutôt « modifier la distribution de la richesse entre les citoyens » ! L'objectif politique une fois tracé, il est essentiel d'opérer « la synthèse entre aspirations politiques et exigences gestionnaires » Le Maroc d'aujourd'hui l'a bien compris ; Il « s'adapte lui-même à un environnement complexifié » où il est nécessaire non seulement d'être politique, mais également d'être bon gestionnaire. Il ne suffit pas d'être leader, il faut être également manager. La vision à long terme doit être également fondée sur une stratégie opérationnelle de mise en oeuvre et sur des instruments et outils de gestion à même de garantir leur déclinaison sur le terrain, dès lors que les réformes ne sont appréciées par les citoyens que par leur mise en oeuvre de manière concrète et immédiate.
