Rapport de l'Agence Judiciaire du Royaume

L'Etat assigné en justice 11.364 actions intentées contre les administrations publiques, la DGSN et la Gendarmerie

Les contrats de bail et le transfert de la propriété parmi les litiges extrajudiciaires
L'Agence Judiciaire du Royaume (AJR) est une institution chargée d'assurer la défense des intérêts de l'Etat devant l'ensemble des juridictions du Maroc et à l'étranger, et ce, dans les instances judiciaires civiles, pénales, administratives et commerciales.
L'AJR a été réée par le dahir du 7 janvier 1928. Elle a été réorganisée par le dahir du 2 mars 1953 qui la place sous l'autorité du Ministre des Finances.
Elle intervient aussi dans le règlement amiable des litiges opposant l'Etat aux tiers, à travers un comité ad hoc et assure la récupération des débours de l'Etat auprès des tiers responsables du préjudice subi.
En assurant ces missions, l'AJR agit comme veilleur sur les deniers publics. Toute action dirigée contre l'Etat sous entend un enjeu financier. De ce fait la présence de l'AJR dans toutes les instances judiciaires visant à déclarer débiteur l'Etat ou un de ses démembrements, concernant les matières étrangères à l'impôt et au domaine, vise à s'assurer que les intérêts du Trésor public sont valablement défendus et, le cas échéant, entreprendre les démarches nécessaires dans ce sens.
Dans une note introductive au rapport de l'AJR au titre de l'année 2011, publié la semaine dernière, M. Mohammed Kemmou, Agent Judiciaire du Royaume, précise que la nouvelle Constitution du Maroc vient pour consolider le processus d'édification d'un Etat de droit démocratique et renforcer les institutions d'un Etat moderne. Elle a consacré tout à un titre aux libertés et droits fondamentaux et a érigé la bonne gouvernance en principe de valeur constitutionnelle. Ainsi, les services publics sont soumis aux normes de qualité, de transparence, de reddition des comptes et de responsabilité.
Elle a également garanti le droit d'accès à l'information et le droit à un procès équitable et à un jugement rendu dans un délai raisonnable.
En consacrant ces droits, la Constitution a élargi le champ de la responsabilité de la puissance publique. L'Etat, qui répond de l'activité du pouvoir exécutif, supportera aussi la réparation des dommages causés par une erreur judiciaire. Il peut être responsable des préjudices résultant de l'application des lois et conventions internationales si les conditions de cette responsabilité sont réunies.
L'Agence Judiciaire du Royaume reçoit quotidiennement un grand nombre de mémoires et notifications ayant un rapport avec les affaires intentées contre l'Etat ou ses démembrements.
Le nombre des affaires introduites en justice en 2011, concernant les personnes morales de Droit public ainsi que de certaines entreprises publiques, reçues par l'AJR, a enregistré une baisse de 17,39%, soit 2392 dossiers de moins par rapport à l'exercice 2010.
Il y a lieu de souligner que l'ensemble des types de contentieux traités par l'AJR ont stagné, voire même baissé en 2011. C'est le cas notamment des affaires concernant:
- L'expropriation pour cause d'utilité publique et l'atteinte à la propriété privée ;
- Les accidents causés par les véhicules de l'Etat.
Cette baisse s'explique en grande partie par l'effort de sensibilisation à la prévention du risque juridique fourni par l'Agence Judiciaire du Royaume au profit de l'ensemble de ses partenaires.
L'analyse des nouveaux litiges reçus par l'AJR, portés en 2011 devant les différentes juridictions à l'encontre de l'Etat et de ses démembrements montre que les affaires relatives à l'expropriation et à la voie de fait arrivent en tête, suivies des affaires fiscales, puis des litiges concernant les accidents de travail, et enfin des litiges émanant de la responsabilité contractuelle et délictuelle de l'Etat. Ces litiges totalisent à eux seuls près de la moitié des nouvelles affaires reçues en 2011.
Selon leur nature les litiges ont atteint les nombre et les pourcentages suivants :
- Expropriation et atteinte à la propriété privée : 1623 affaires, soit 14,28% du total des affaires,
- Contentieux fiscal : 1591 affaires ou 14,00%
- Législation sociale (litiges et accidents de travail) : 1162 affaires ou 10,23%
- Responsabilité contractuelle et délictuelle de l'Etat : 1093 affaires ou 9,62%
- Application du statut de la Fonction publique : 825 affairs ou 7,26%
- Recours en annulation pour excès de pouvoir : 791 affaires ou 6,96%
- Recours de l'Etat contre les tiers responsables : 662 affaires ou 5,83%
- Litiges forestiers et fonciers : 531 affaires ou 4,67%
- Affaires pénales ; 459 affaires ou 4,04%
- Evacuation des logements administratifs : 298affaires ou 2,62%
- Accident causé par véhicules de l'Etat : 197 affaires ou 1,73%
- Etc.
La répartition de ces nouvelles affaires selon l'ordre juridictionnel dont elles relèvent, a enregistré une baisse par rapport à l'année précédente, aussi bien pour les affaires déférées devant les tribunaux administratifs que pour celles relevant de l'ordre judiciaire.
Le contentieux administratif vient en tête avec 6381 affaires, suivi du contentieux judiciaire avec 4539 affaires, cet écart a plus que doublé entre 2010 et 2011 en passant de 776 en 2010 à 1842 en 2011.
La baisse des activités extrajudiciaires est due au déséquilibre dans les fonctions de l'Agence Judicaire du Royaume, puisque la fonction de défense occupe une place très importante par rapport à la prévention et au règlement à l'amiable qui joue un rôle très important dans la récupération des débours de l'Etat.
La ventilation du contentieux administratif montre que le recours de pleine juridiction arrive en tête
suivi de recours en annulation.
Les procédures extrajudiciaires (règlement à l'amiable des litiges) ont vu leur part baisser. Cette diminution est essentiellement due à la baisse du nombre des dossiers concernant la récupération des débours de l'Etat.
Les secteurs générateurs
de contentieux
Les textes en vigueur (l'article 1er du Dahir de 2 mars 1953 régissant les attributions de l'AJR et l'article 514 du code de la procédure civile) prescrivent l'appel en cause de l'AJR chaque fois que l'action judiciaire dirigée contre l'Etat et ses démembrements tend à déclarer ces derniers débiteurs à l'exception de la matière fiscale et domaniale.
Néanmoins, dans la pratique, les justiciables ont tendance à appeler en cause l'AJR systématiquement sans prendre en considération les exceptions sus- visées. Il s'ensuit que l'institution est notifiée pratiquement dans toutes les actions dirigées contre les personnes morales de droit public.
A ce titre, sur les 11364 nouvelles affaires reçues par l'AJR en 2011, près de 78% concernent l'Etat (ministères). Le reste des dossiers provient respectivement des établissements et entreprises publiques avec 15% et des collectivités territoriales avec 7%.
Il est à signaler que depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 28/08 réglementant la profession d'avocat, les établissements publics ne sont plus dispensés du ministère d'avocat et doivent désormais en constituer pour agir devant les tribunaux.
La répartition du contentieux pris en charge en 2011 par type de partenaire se présente comme suit :
- Ministère de l'Economie et des Finances : 2060 affaires ou 40,92% du total
- Intérieur, y compris la DGSN : 847 affaires ou 16,83%
- Education nationale et Enseignement supérieur : 327 6,50%
- Equipement et transports 244 4,85% 783,00 3,34%
- Gendarmerie Royale 194 affaires ou 3,85%
- Défense nationale : 54 affaires ou 1,07%
L'analyse du segment « Administrations publiques » montre que certains départements génèrent un volume important de contentieux en raison de la taille de leur effectif et de la nature de leur activité. C'est le cas des ministères des Finances, de l'Intérieur, de l'Education nationale, de l'Equipement et du Transport, de la Gendarmerie royale et des Eaux et Forêts entre autres.
En dehors des prescriptions disposant à appeler l'AJR en cause, la loi permet à l'Etat et aux administrations publiques de se défendre devant les tribunaux par leurs propres cadres mandatés à cet effet, par un avocat du barreau, ou en ayant recours aux services de l'AJR.
Dans la pratique, tous les ministères sollicitent l'appui de l'AJR pour les défendre devant les tribunaux, soit exclusivement, soit pour prêter main forte à leur avocat. Dans ce cas, il n'est pas rare que l'AJR soit appelée à intervenir au milieu d'une procédure lorsque l'administration concernée estime que le traitement du dossier, confié initialement à un avocat, nécessite davantage de compétences.
Dans tous les cas, dès que l'AJR est saisie par le tribunal d'une action introduite à l'encontre de l'Etat, elle en avise l'administration concernée, en demandant de lui fournir tout document ou information permettant d'assurer l'instruction du dossier et la défense des intérêts de l'Etat. Par la même occasion, elle demande à ladite administration si elle souhaiterait que l'AJR assure sa défense ou si elle préfère s'en charger elle-même ou encore recourir aux services d'un avocat. Souvent, l'administration concernée préfère confier cette mission à l'AJR.
Dès réception d'un acte de procédure (généralement un pli de justice portant notification d'une requête introductive d'instance), l'AJR procède à l'ouverture d'un dossier pour la nouvelle affaire. Ledit dossier subit des traitements au fur et à mesure de l'avancement de la procédure.
Généralement, le règlement d'un dossier s'étend sur plus d'une année. Néanmoins, la durée de vie de celui-ci dépend du type de la juridiction devant laquelle il est enrôlé, de l'importance de l'enjeu que représente l'affaire et du degré de complexité des procédures entreprises dans le cadre de son traitement.
Il y a lieu de souligner que les dossiers se référant à la matière fiscale ne sont pas traités par l'AJR, étant donné que les textes en vigueur excluent le contentieux fiscal du champ de ses attributions. Une copie des actes de procédures est toutefois transmise à la Direction Générale des Impôts à laquelle revient la représentation de l'Etat en matière fiscale (art. 515 CPC). De même, le contentieux concernant uniquement les entreprises et établissements publics (EEP) et les collectivités territoriales est traité par les parties concernées, par le truchement d'avocat. Ils sont, cependant, assistés et conseillés par l'AJR sur leur demande. Ceci étant, l'AJR prend en charge le dossier chaque fois que la responsabilité de l'Etat est invoquée solidairement avec celle d'une collectivité territoriales ou d'un établissement public.
Compte tenu de ce qui précède, l'effort de l'institution en matière de traitement du contentieux peut être apprécié à travers l'examen du nombre des dossiers traités et des écrits, des plaidoiries et des déplacements que cela a occasionnés, et au regard du taux des affaires jugées, généralement en faveur de l'Etat.
Selon le rapport de l'AJR, cette institution a traité 18240 affaires contre 16441 en 2010, ce qui témoigne de
l'augmentation de la cadence de rendement du personnel de l'AJR.
Outre la production des écrits, les cadres et agents de l'institution ont effectué plus de 382 missions en dehors de la zone de Rabat-Salé, dans le cadre de l'instruction et du suivi des affaires dont ils ont la charge. En plus, le personnel de l'institution effectue plusieurs déplacements par jour vers les tribunaux de Rabat (tribunaux administratifs et la Cour de Cassation).
Les affaires gagnées
par l'AJR en 2011
Outre le rendement des cadres chargés du contentieux, le pourcentage des affaires jugées en faveur des partenaires de l'institution est un indicateur qui renseigne sur l'effort fourni par l'AJR en matière de la défense judiciaire.
Cet indicateur reste plus ou moins relatif dans la mesure où il cache des disparités selon les catégories du contentieux. A titre d'exemple, il est quasiment impossible de gagner une affaire de voie de fait dans la mesure où dans ce genre d'affaires, la responsabilité de l'Etat est incontestablement engagée.
L'effort de défense fourni par l'AJR ne vise pas à décliner cette responsabilité mais à s'assurer que l'indemnité accordée n'est pas exagérée et que le transfert de la propriété vers l'Etat soit prononcé par un jugement ordonnant l'indemnisation afin de sécuriser l'immeuble en question et éviter l'explosion des charges occasionnées par ce genre d'affaires (voir la section 2 du présent rapport).
En revanche, il existe des catégories de contentieux que l'AJR remporte quasi-systématiquement telle que l'évacuation des logements administratifs. Ceci étant, la plupart des affaires couvrent des réalités assez « discutables » dans lesquelles il n'est pas aisé de se prononcer à l'avance.
Activités extrajudiciaires
Les activités extrajudiciaires de l'AJR consistent en le règlement de certains litiges par voie amiable et la prévention du risque juridique.
L'article 4 du Dahir du 02 mars 1953 confère à l'AJR la possibilité de transiger avec les tiers pour régler un litige à l'amiable lorsque la responsabilité de l'Etat s'avère engagée, et ce, après avis conforme du comité du contentieux. Ce comité est présidé par le Ministre de l'Economie et des Finances ou son représentant (Directeur des Assurances et de la Prévoyance Sociale) et comprend outre l'AJR, les représentants de la Direction du Budget, de la Trésorerie Générale Royaume et du Secrétariat Générale du Gouvernement, et des représentants des administrations concernées par les litiges.
Le comité s'est réuni deux fois en 2011, et ce, pour le traitement des dossiers concernant 85 bénéficiaires d'indéminisation.
En application des dispositions des articles 28 et 32 du Dahir du 30 décembre 1971 complété par le Dahir du 4 octobre 1977 portant régime des pensions civiles et militaires, l'AJR procède à la récupération des débours versés par l'Etat aux fonctionnaires victimes d'accidents de la circulation ou d'une agression dont la responsabilité incombe à autrui.
En effet, une fois informé de la survenance d'un accident de la circulation dont fût victime un fonctionnaire de l'Etat, l'AJR procède à la collecte de documents permettant de chiffrer le montant des débours subis par l'Etat. A l'occasion de ce sinistre. Il s'agit donc de la récupération des salaires versés à la victime pendant sa période d'incapacité totale temporaire (ITT), de la rente d'invalidité (RI) et du capital décès le cas échéant.
Contrats de bail et expropriations
Selon le rapport de l'Agence Judiciaire du Royaume, de par la nature de son action dans le domaine juridique et judiciaire, cette institution opère dans le processus d'enrichissement de la jurisprudence. Les aspects de cette contribution se manifestent à travers les nouvelles orientations adoptées par les tribunaux sur certains points de Droit.
Le rapport de l'AJR expose certains points de l'évolution de la jurisprudence relatifs :
1. A la présomption de domanialité publique, annoncée par le Dahir du 10 octobre 1917 relatif à la conservation et l'exploitation des forêts.
2. Au rôle de la délimitation administrative dans la pérennité du patrimoine forestier ;
3. S'agissant de a résolution du contrat de bail et la procédure de la consignation des clefs, l'AJR précise que les contrats de bail conclus entre l'Administration publique et les particuliers ont toujours suscités diverses problématiques juridiques, la plus apparente est relative à leurs résiliations.
Ainsi, la pratique judiciaire avait tendance à prendre en compte le dépôt des clefs de l'immeuble objet du contrat de bail dans un local désigné par le tribunal, comme procédure unique de résiliation dudit contrat. En outre, les tribunaux du royaume considèrent que le locataire est obligé de payer les loyers échus jusqu'à ce qu'il procède à la consignation des clefs, et ce, même si le contrat de bail prévoit une clause de résiliation.
Pour mettre fin aux contrats de bail, l'administration publique est devant l'obligation de suivre les règles de droit civil, à savoir, la procédure de la consignation des clefs, qui est une méthode assez complexe, d'autant plus si le propriétaire du bien objet du contrat de bail na pas été notifié suite au changement de sa résidence, ce qui rend la procédure sans fin et donne un motif aux propriétaires de mauvaise foi de demander le paiement des loyers postérieurs à la résiliation du contrat par l'administration. Toutefois, la procédure de la consignation des clefs et le dernier recours qui s'offre à l'administration si les tentatives de la résiliation à l'amiable ne produisent aucun effet.
Cette position de la jurisprudence a créé plusieurs difficultés à l'administration souhaitant résilier son contrat de bail avec un particulier. Néanmoins, l'année 2011 marque un revirement de la jurisprudence, qui va dans le sens de considérer que le contrat de bail est résilié à partir du moment ou le propriétaire du bien a pris connaissance de la volonté de l'administration de résilier le contrat, à travers une mise en demeure envoyée par l'administration à l'intéressé à son adresse mentionnée dans le contrat de bail. (Arrêt de la Cour de Cassation n°5526 du 20/12/2011, au dossier civil n°2228/1/6/2010). Ce courant de la jurisprudence présente un acquis considérable en matière de préservation des deniers publics.
En ce qui concerne le transfert de la propriété d'un immeuble objet d'une voie de fait, le droit de la propriété est l'un des Droits fondamentaux. Ainsi l'atteinte à ce Droit n'est possible qu'avec le recours à la procédure de l'expropriation pour cause d'utilité publique. C'est d'ailleurs ce qui est prévu par l'article 35 de la Constitution : « Le droit de propriété est garanti. La loi peut en limiter l'étendue et l'exercice si les exigences du développement économique et social de la Nation le nécessitent. Il ne peut être procédé à l'expropriation que dans les cas et les formes prévus par la loi ... ».
Toutefois, dans certaines situations bien déterminées d'extrême urgence, l'administration se trouve dans l'obligation d'édifier certains ouvrages sans que la procédure d'expropriation ne soit terminée. Dans ce genre de situation, la jurisprudence marocaine a tendance à considérer l'agissement de l'administration comme illégal, et décide d'indemniser le propriétaire sur la valeur du bien et sur la perte du droit de jouissance, sans pour autant décider le transfert de la propriété à l'administration qui a eu recours à la voie de fait, au motif qu'un jugement ne peut conférer la légalité à un fait illégal. Ceci conduit à des situations de blocage, car il n'est pas juste d'indemniser le bénéficiaire d'une propriété sans pour autant procéder au transfert de ladite propriété à l'Etat.
L'AJR s'est mobilisée pour convaincre la justice de changer sa position en précisant que l'indemnisation du propriétaire sans le transfert de la propriété constitue un enrichissement non justifié. Dernièrement, plusieurs arrêts de la Cour de Cassation ont décidé le transfert de la propriété d'un bien immobilier exproprié par la voie de fait au profit du domaine privé de l'Etat, notamment l'arrêt n°316 du 21/04/2011 (au dossier n°471/4/2/2009).
4. S'agissant du fonds d'assurance des notaires, en réparation des dommages causés par leurs fautes, même personnelles, le nombre d'actions portées devant les tribunaux par les victimes des infractions commises par les notaires à l'occasion de l'exercice de leur fonction a significativement augmenté ces dernières années.
La plupart de ces affaires concernent des poursuites déclenchées par le parquet à l'encontre de notaires pour divers délits dont l'abus de confiance, l'escroquerie et l'émission de chèques sans provision.
Les tribunaux avaient tendance au départ à condamner les prévenus, personnellement, au paiement des divers montants dus au titre d'indemnisation des victimes, sans leur substituer le Fonds d'Assurance des Notaires, lorsqu'il s'agit de fautes personnelles intentionnelles et graves. Ces tribunaux considéraient en effet que les dispositions de l'article 39 du Dahir du 4 mai 1945 (tel que modifié par le dahir du 15 juillet 1946) relatif a l'organisation de la profession du notariat, limite l'intervention de ce Fonds à la couverture des préjudices subis du fait de fautes professionnelles des notaires. Cependant, la Cour de Cassation a adopté une autre vision, en considérant que les actes pour lesquels les prévenus sont poursuivis ne sortent pas, malgré leur caractère délictuel, du champ des fautes commises dans le cadre de l'exercice de la profession des notaires concernés. Elle considère ainsi que les actes d'escroquerie et d'abus de confiance commis par ces notaires constituent une atteinte aux règles et valeurs professionnelles régissant ce métier, et que les fonds déposés chez les notaires constituent des dépôts consignés auprès d'eux par les victimes, et ce, en raison de leur qualité professionnelle et non dans le cadre des transactions personnelles.
Pour ces motifs, la Cour de Cassation a considéré, dans son arrêt n°4447 rendu le 18 octobre 2011 (au dossier n° 3514/2/1/2010), qu'il y a lieu de substituer le Fonds en question aux notaires condamnés, en cas de leur insolvabilité. Si cette jurisprudence tend à protéger les clients lésés, elle encourage néanmoins les notaires de mauvaise foi à se déclarer insolvables pour faire supporter aux fonds le résultat de leurs malversations.