La décentralisation a-t-elle du bon en Espagne ? Jusqu'où est-il possible de pousser l'autonomie des régions ? Le plus grand problème pour les auteurs de la constitution démocratique d'Espagne a été de trouver un équilibre entre le gouvernement central et les revendications de la Catalogne, du Pays basque et de la Galice. La formule proposée a été baptisée cafe para todos, ou café pour tout le monde : l'Espagne est divisée en 17 «communautés autonomes» (plus les villes enclaves de Ceuta et Melilla situées sur la côte marocaine), chacune ayant son propre parlement et gouvernement élus. Cet estado de las autonomías semblait être une solution ingénieuse. Ces 30 dernières années, de plus en plus de pouvoirs et d'argent ont été délégués. Les gouvernements régionaux sont désormais responsables des écoles, des universités, de la santé, des services sociaux, de la culture, du développement urbain et rural et, pour certains, de la police. Mais il devient de plus en plus évident, alors même que la décentralisation a résolu certains problèmes, qu'elle en a créés d'autres. L'estado de las autonomías présente plusieurs nets avantages. Tout d'abord, comme l'indique M. Zapatero, «il distribue le pouvoir et empêche sa concentration», et représente de cette façon «la meilleure politique libérale qui soit». Deuxièmement, en rapprochant du peuple les décisions à propos des services, celles-ci se sont vues améliorées. Troisièmement, cela encourage la compétition entre les régions. La rivalité entre Barcelone et Madrid a peut-être un arrière-goût de méfiance, il n'empêche qu'il s'agit d'une tension créative. Et quatrièmement, le système réduit les inégalités régionales, ou du moins, il cesse de les agrandir. Compétition Pour avoir un aperçu de la réussite de la décentralisation, il faut observer non pas la Catalogne ou le Pays basque, mais le Sud. Dans les années 1970, l'Andalousie semblait plus faire partie de l'Afrique que de l'Europe, et pas uniquement d'un point de vue géographique. L'écart avec le reste de l'Espagne se trouve aujourd'hui réduit. Dans d'autres régions du pays, Valence et Saragosse sont devenues des villes dynamiques avec leur propre vie économique et culturelle, tout comme Bilbao. Mais tout ceci a un coût politique. D'abord, on a assisté à la renaissance d'un ancien phénomène politique espagnol, le cacique ou le patron politique régional. Pujol a dirigé la Catalogne pendant 23 ans ; Manuel Fraga, ancien ministre sous Franco, la Galice pendant 15 ans ; et Manuel Chaves est un socialiste à la tête du gouvernement régional d'Andalousie depuis 1990, de qui l'on dit qu'il règne plutôt qu'il ne gouverne. Et ces princes modernes ont même leurs propres cours. «Tous les gouvernements régionaux veulent leur propre université, musée d'art moderne et musée des sciences», explique Josep Ramoneda, directeur du Centre pour la Culture contemporaine à Barcelone. «Aux Etats-Unis, il n'y a qu'un seul Hollywood. Ici, ils en veulent 17». Chaque gouvernement régional a sa propre chaîne de télévision. Zapatero tient régulièrement des «conférences des présidents» avec ses homologues des régions. La dernière a attiré 600 journalistes. «On aurait dit une Assemblée générale de l'ONU», note Enric Juliana, journaliste pour La Vanguardia, un journal de Barcelone. Les gouvernements régionaux ont même un rôle à jouer dans la politique étrangère. Mais cela ne suffit pas à apaiser les responsables politiques de Catalogne, du Pays basque et de Galice. Parce que ceux-là n'ont jamais voulu de ce café pour tout le monde : ce qu'ils veulent, c'est un café pour eux seuls, en reconnaissance du fait qu'ils sont différents. Les «nationalistes» basques et catalans proclament que leurs territoires sont historiquement des nations, non des régions. Le nationalisme catalan et basque est une création de la fin du 19e siècle. Il découle de l'industrialisation, qui a fait d'elles les régions les plus riches du pays, attirant des migrants de toute l'Espagne. À l'époque, l'Etat espagnol, contrairement à la France, manquait de ressources nécessaires pour intégrer le pays. Sinon la Catalogne et le Pays basque seraient aussi heureux de faire partie de l'Espagne que le Languedoc ou la Bretagne en France. C'est peut-être parce que ces revendications historiques sont si peu solides, que la langue est devenue une obsession pour les nationalistes. La constitution donne aux langues régionales le statut de langue officielle dans leur territoire respectif, au même titre que l'espagnol. En Catalogne, par exemple, la politique officielle du Generalitat (le gouvernement régional) est le «bilinguisme». En pratique, cela signifie que les cours dans les écoles primaires et secondaires sont donnés en catalan, l'espagnol étant considéré comme une langue étrangère. Le catalan est également la langue du gouvernement régional. Un Espagnol qui ne parle pas un mot de catalan n'a quasiment aucune chance d'enseigner à l'Université de Barcelone. Malgré ces efforts, le basque et le catalan sont loin d'être généralement parlés sur leur territoire respectif : seule la moitié des Catalans parle le catalan dans leur vie de tous les jours, tandis que 25 % des Basques utilisent l'Euskera. Lorsqu'il s'agit de langue, il s'agit aussi de pouvoir. Ce que certains nationalistes veulent, c'est l'indépendance; mais tous se servent de cette revendication comme d'une menace plus ou moins explicite dans le but de ramasser plus d'argent public et de pouvoirs. Les sondages indiquent qu'un cinquième seulement des Catalans sont relativement tentés par l'idée d'indépendance. Pour les Basques, le chiffre s'élève à un quart, malgré trente années d'autonomie nationaliste et de contrôle de l'enseignement et des médias, ainsi que le départ de 10 % de la population en raison des violences de l'ETA. M. Ibarretxe, président du gouvernement régional et indépendantiste, désire organiser un référendum sur le droit des Basques à l'autodétermination. Le gouvernement, le parlement et la justice ont tous bloqué ce projet de référendum, considéré comme étant «contraire à la constitution», selon Zapatero. Il est devenu plus difficile d'acheter les nationalistes basques et catalans avec de l'argent. Le gouvernement central représente seulement 18 % des dépenses publiques ; les gouvernements régionaux en dépensent 38 %, les ayuntamientos (conseils municipaux) 13 % et le système de sécurité sociale le reste. Mais en vertu du nouveau statut d'autonomie de la Catalogne, plus d'argent devra être distribué. Ces sept prochaines années, la Catalogne devra recevoir une part de fonds publics proportionnelle à sa participation dans l'économie espagnole, soit 5 milliards € supplémentaires par an. Auparavant, la Catalogne, bien que quatrième région d'Espagne en termes de richesses, recevait moins de fonds publics par habitant que plusieurs autres régions. Les Basques n'ont pas ce souci : chaque province basque et de Navarre collecte ses propres impôts et en redistribue moins de 10 % au gouvernement central de Madrid. Mais c'est le gouvernement central qui reste responsable des allocations chômage des Espagnols et des dépenses destinées à atténuer les effets de la récession. Les gouvernements locaux ont de grandes chances de voir leur budget réduit d'ici 2010, sinon l'année prochaine. La capacité du gouvernement à mener des réformes économiques est compromise par la décentralisation. Tandis que les gouvernements régionaux gagnent en pouvoir, les entreprises font face à des coûts fiscaux de plus en plus élevés. Et maintenant que le service pour l'emploi a été décentralisé, l'on craint que les chercheurs d'emploi ne soient contraints de regarder 17 sites Internet différents. Il aurait peut-être été plus simple que l'Espagne adopte le fédéralisme en 1978. Des règles claires auraient été établies et les responsabilités distribuées équitablement s'agissant des impôts et des dépenses. Le Sénat aurait été un forum où les régions sont représentées officiellement et où elles peuvent exposer leurs différences, à l'image du Bundesrat en Allemagne. Mais les nationalistes catalans et basques s'entêtent à n'accepter qu'une confédération de plusieurs «nations». Pendant ce temps, l'Espagne se débrouille tant bien que mal. ■
